Uitspraak
200703114/1.
Datum uitspraak: 16 januari 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het dagelijks bestuur van het Waterschap Brabantse Delta,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak no. 06/3633 van de rechtbank Breda van 28 maart 2007 in het geding tussen:
appellant
en
het college van burgemeester en wethouders van Breda.
1. Procesverloop
Bij besluit verzonden op 31 mei 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda (hierna: het college), met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, geweigerd om aan het dagelijks bestuur van het Waterschap Brabantse Delta (hierna: het Waterschap) een vergunning als bedoeld in artikel 11 van Pro de Monumentenwet 1988 te verlenen.
Bij uitspraak van 28 maart 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het door het Waterschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het Waterschap bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 mei 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 mei 2007.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2007, waar het Waterschap, vertegenwoordigd door mr. J.M. van Koeveringe-Dekker, advocaat te Middelburg, en P.P.M. van Geelen, werkzaam bij het Waterschap, en het college, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, en ing. M.M. Berends, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, aanhef en onder a van de Monumentenwet 1988 is het verboden zonder of in afwijking van een vergunning een beschermd monument af te breken, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen.
Ingevolge artikel 12 wordt Pro een aanvraag om vergunning als bedoeld in artikel 11 van Pro deze wet ingediend bij burgemeester en wethouders.
Ingevolge artikel 14 van Pro deze wet beslissen burgemeester en wethouders omtrent de aanvraag.
Ingevolge artikel 14a is op de voorbereiding van een besluit op een aanvraag om vergunning als bedoeld in artikel 11 van Pro deze wet afdeling 3.4 van de Awb van toepassing.
2.2. Op 1 december 2005 heeft het Waterschap een aanvraag ingediend voor een vergunning krachtens artikel 11 van Pro de Monumentenwet 1988 voor nieuwbouwplannen op het complex Bouvigne in Breda. Het college heeft met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure met ingang van 13 april 2006 gedurende zes weken deze aanvraag tezamen met de hierop betrekking hebbende relevante overwegingen uit de verschillende geraadpleegde adviezen en rapporten, alsmede, naar in de publicatie in het Stadsblad van 12 april 2006 wordt vermeld, de ontwerpbeschikking ter inzage gelegd. In de beschikking heeft het college geen standpunt ingenomen over zijn voornemen de vergunning al dan niet te verlenen, omdat het eerst kennis wilde nemen van de zienswijzen. Het Waterschap heeft zienswijzen ingediend, en heeft naar aanleiding van opmerkingen in de adviezen het bouwplan op schetsniveau op vier onderdelen aangepast.
Het college heeft de aanvraag afgewezen, omdat de voorgenomen bouw van het nieuwbouwkantoor een te grote aantasting van de monumentale waarden van de buitenplaats tot gevolg heeft. Het college zag geen ruimte om de aanvraag zodanig aan te passen dat tegemoet gekomen zou kunnen worden aan de opmerkingen in de verschillende adviezen en deskundigenrapportages ter voorkoming van aantasting van deze monumentale waarden. Volgens het college zou dit tot zo vergaande wijzigingen in het bouwplan leiden dat een geheel nieuw bouwplan tot stand zou komen.
2.3. Ter zitting heeft het Waterschap desgevraagd gesteld dat het als gevolg van het bij de aangevallen uitspraak in stand gelaten besluit schade lijdt, bestaande uit kosten voor de huur van een alternatieve locatie en als gevolg van stagnatie van de bouw. Dit komt de Afdeling niet op voorhand onaannemelijk voor. Gelet hierop bestaat, anders dan het college ter zitting heeft gesteld, geen grond aan te nemen dat processueel belang ontbreekt.
2.4. Het betoog van het Waterschap dat de rechtbank heeft miskend dat in het door het college verkeerd toepassen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure - door niet een ontwerpbesluit ter inzage te leggen waarin het college een standpunt heeft ingenomen - een grond was gelegen het in beroep bestreden besluit te vernietigen en dat de rechtbank dit gebrek ten onrechte met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb heeft gepasseerd, slaagt.
2.4.1. In het kader van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zoals geregeld in afdeling 3.4 van de Awb, dient een ontwerp van een besluit te worden opgesteld en moet daarvan mededeling worden gedaan op de wijze omschreven in de artikelen 3:11 en 3:12. De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3:11 laat Pro er geen twijfel over bestaan dat met de terinzagelegging van een ontwerp-besluit is beoogd dat het object van een uniforme openbare voorbereidingsprocedure een ontwerp van een besluit is waaruit de inhoud blijkt van de beslissing die het bestuursorgaan voornemens is te nemen. In de toelichting is vermeld: "Terinzagelegging van een ontwerp-besluit geeft de meeste rechtswaarborgen, omdat de naar voren te brengen zienswijzen in dat geval concreter kunnen worden toegespitst. Terinzagelegging van een ontwerp-besluit is over het algemeen ook doelmatiger, omdat daarmee bedenkingen tegen een aanvraag die in het ontwerp-besluit geen rol meer spelen, niet onnodig voorwerp van de procedure behoeven te worden" (memorie van toelichting bij de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb, Kamerstukken II, 1999-2000, 27023, nr. 3, blz. 14). Ook uit het schrappen van de woorden «van de aanvraag of» uit eerste lid van artikel 3:12, zoals dat luidde voordat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure in de Awb werd opgenomen, blijkt dat het object van de nieuwe voorbereidingsprocedure een ontwerp-besluit is waaruit de inhoud van de beslissing die het bestuursorgaan voornemens is te nemen, blijkt. Uitdrukkelijk is bij deze wijziging overwogen dat niet meer de mogelijkheid wordt geboden dat kan worden volstaan met een procedure over de aanvraag (memorie van toelichting, blz. 22). Bovendien blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 14a van de Monumentenwet 1988 dat de wetgever onder ogen heeft gezien dat als gevolg van de invoering van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure bij de beslissing op aanvragen van vergunningen op grond van artikel 11 van Pro de Monumentenwet 1988, zienswijzen moeten worden ingediend op het ontwerp-besluit en niet meer op de aanvraag om vergunning, zoals voorheen in de Monumentenwet 1988 was geregeld (memorie van toelichting bij de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure, Kamerstukken II, 2003/04, 29421, nr. 3, p. 40).
In het ontwerp-besluit dat ter inzage wordt gelegd in het kader van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure dient derhalve de inhoud van de beslissing van het bestuursorgaan te zijn opgenomen.
2.4.2. Gelet op het vorenstaande heeft het college, nu het een als ontwerpbeschikking aangeduid onvolkomen ontwerp-besluit ter inzage heeft gelegd, waarin het geen standpunt heeft opgenomen over het al dan niet verlenen van de vergunning, gehandeld in strijd met artikel 3:11, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft dit gebrek bij de totstandkoming van het besluit terecht onderkend. De rechtbank heeft echter ten onrechte toepassing gegeven aan artikel 6:22 van Pro de Awb door te oordelen dat het Waterschap door het niet vermelden in dit ontwerp-besluit van het standpunt van het college, niet in zijn belangen is geschaad. Het ter inzage leggen van een ontwerp-besluit zonder standpunt, kan niet worden beschouwd als schending van een vormvoorschrift, omdat het niet opnemen van een standpunt de inhoud van het besluit betreft. Het besluit dat is genomen op grond van deze handelwijze kan derhalve niet met toepassing van artikel 6:22 in Pro stand worden gelaten.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit verzonden op 31 mei 2006 wegens strijd met artikel 3:11 Awb Pro vernietigen.
2.6. Aangezien het college ter zitting bij de rechtbank heeft verklaard dat in geval van vernietiging van het in beroep bestreden besluit om reden dat het college in het ontwerp-besluit geen standpunt heeft ingenomen, een herhaalde terinzagelegging ertoe zou leiden dat dan een ontwerp-besluit ter inzage wordt gelegd die slechts daarin verschilt van het eerdere ontwerp-besluit dat in dit tweede ontwerp-besluit wel mededeling wordt gedaan van het voornemen om de vergunning te weigeren, bestaat aanleiding te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten kunnen worden.
2.6.1. Het Waterschap heeft in zijn zienswijze van 23 mei 2006 wijzigingen in het bouwplan voorgesteld. Het stelt dat de door hem voorgestelde wijzigingen van het bouwplan ondergeschikte punten betreffen zodat het college deze had kunnen betrekken bij zijn besluit op de aanvraag om de vergunning.
2.6.2. De wijzigingen in het bouwplan hebben betrekking op de sloop van de op het terrein van de het complex Bouvigne gelegen Marckhoeve, verplaatsing van het laboratorium, plaatsing van de nieuwbouw meer naar de Oostzijde van het perceel en herstel van de historische en landschappelijke inrichting van de buitenplaats. Met deze wijzigingen beoogt het Waterschap ten eerste tegemoet te komen aan het negatieve advies van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg van 2 maart 2006, met name waarin deze overweegt dat door de realisatie van het nieuwbouwkantoor een wanverhouding ontstaat in het monument en tussen het monument en zijn omgeving, de locatie van de nieuwbouw niet goed is gekozen en de situering van de nieuwbouw te ver naar de straatzijde is doorgeschoten. Ten tweede beoogt het Waterschap daarmee tegemoet te komen aan de adviezen van de Commissie welstand en monumenten van 5 april 2006 over de landschappelijke inpassing, de situering van de nieuwbouw en sloop van de Marckhoeve.
2.6.3. Anders dan het Waterschap heeft betoogd, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verlenen van de vergunning onder het stellen van nadere voorwaarden in het onderhavige geval niet mogelijk was. De voorgestelde wijzigingen zijn, ondanks het feit dat het een omvangrijk bouwplan betreft dat sloop en bouw van verschillende gebouwen omvat en waarin een groot nieuwbouwkantoor wordt geprojecteerd, uit oogpunt van beoordeling van de aanvraag voor de monumentenvergunning van 1 december 2005 zodanig dat niet langer gesproken kan worden van hetzelfde bouwplan. Daarbij acht de Afdeling van belang dat wordt voorzien in verplaatsing van diverse gebouwen, dat een in het bouwplan niet opgenomen sloop van een gebouw wordt voorgesteld en dat de verhouding tussen het monument en zijn omgeving wordt herzien. Aangezien deze wijzigingen niet van ondergeschikte aard zijn, kon het college deze niet betrekken bij zijn besluit op de aanvraag van 1 december 2005. Gelet hierop mocht het college de gevraagde vergunning weigeren.
2.6.4. Onder deze omstandigheden bestaat aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:72, derde lid, van de Awb en te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
2.7. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Breda van 28 maart 2007 in zaak no. 06/3633;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breda verzonden op 31 mei 2006;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Breda tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door gemeente Breda aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VII. gelast dat gemeente Breda aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 355,00 (zegge: driehonderdvijfenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. H. Troostwijk, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink w.g. Groenendijk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2008
164-554.