Uitspraak
200705706/1.
Datum uitspraak: 23 april 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak in zaak nr. 06/8996 van de rechtbank 's-Gravenhage van 21 juni 2007 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 februari 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) een boete van € 8.000 opgelegd aan [appellante] wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
Bij besluit van 2 oktober 2006 heeft de staatssecretaris het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 21 juni 2007, verzonden op 29 juni 2007, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellante] ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 augustus 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 6 september 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2008, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.P. Sanchez Montoto, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.J.W. van den Kieboom, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 1˚ van de Wav, wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, is dat verbod niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die beschikt over een krachtens de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) afgegeven vergunning, welke is voorzien van een aantekening van de minister van Justitie, waaruit blijkt dat aan die vergunning geen beperkingen zijn verbonden voor het verrichten van arbeid.
Ingevolge het tweede lid, aanhef, onder c, wordt zodanige aantekening afgegeven aan een vreemdeling die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie.
Ingevolge artikel 2, aanhef, onder d, van het Besluit uitvoering Wav, wordt een aantekening, als bedoeld in voormeld artikel 4, eerste lid, van de Wav, afgegeven aan een vreemdeling, die in het verleden heeft beschikt over een krachtens de Vreemdelingenwet of Vw 2000 afgegeven vergunning met daarop een aantekening als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Wav en die nadien zijn hoofdverblijf niet buiten Nederland heeft gevestigd.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Wav, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, aangemerkt als een beboetbaar feit.
Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
2.2. Blijkens het op ambtseed opgemaakte boeterapport van 27 oktober 2005 (hierna: het boeterapport) heeft [een vreemdeling van Turkse nationaliteit] werkzaamheden verricht voor [appellante], bestaande uit het reinigen van de gevel van een woning, zonder dat voor het verrichten van deze werkzaamheden een tewerkstellingsvergunning is afgegeven.
2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet wordt gevolgd dat de staatssecretaris onzorgvuldig heeft gehandeld door het bezwaarschrift voor commentaar voor te leggen aan de inspecteur die het boeterapport heeft opgemaakt. Door aldus te overwegen heeft de rechtbank volgens [appellante] niet onderkend dat artikel 19a, eerste lid, van de Wav, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, een strikte scheiding aanbrengt tussen toezicht en boeteoplegging, welke functiescheiding in algemene zin is verankerd in artikel 2:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). [appellante] wijst in dit verband op de waarborgen die artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) met zich brengt.
Voorts betoogt [appellante] dat in geval van een punitieve sanctie het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel met zich brengen dat het bestuur slechts een boete oplegt indien op grond van een daaraan voorafgaand volledig en inzichtelijk onderzoek daartoe grond bestaat. Uit het boeterapport, dat de neerslag is van het verrichte onderzoek en de grondslag vormt voor de boeteoplegging, moet duidelijk blijken dat tot boeteoplegging kan worden overgegaan. Uit de omstandigheid dat in de bezwaarfase aan de toezichthouder is verzocht om commentaar te leveren op het bezwaarschrift, kan volgens [appellante] niet anders worden geconcludeerd dan dat het onderzoek van de toezichthouder nog niet volledig was afgerond.
2.3.1. Daargelaten of bij het voor commentaar voorleggen van het bezwaarschrift aan de toezichthouder om andere dan louter feitelijke informatie, onder gelijktijdige mededeling hiervan aan de wederpartij, mag worden verzocht, bestaat geen grond voor het oordeel dat de in dit geval gevolgde handelwijze strijd heeft opgeleverd met de door artikel 19a, eerste lid, van de Wav en artikel 2:4 van Pro de Awb, beoogde functiescheiding tussen toezichthouder en boeteoplegger dan wel met de uit artikel 6 van Pro het EVRM voortvloeiende waarborgen. Blijkens een brief van 22 maart 2006 is van de zijde van de toezichthouder geen inhoudelijk commentaar op het bezwaarschrift ingebracht. Reeds daarom is de onafhankelijke positie van de boeteoplegger niet aangetast.
Voorts biedt de omstandigheid dat het bezwaarschrift aan de toezichthouder is voorgelegd, gelet op het achterwege blijven van commentaar van de zijde van de toezichthouder, geen grond voor het oordeel dat het onderzoek van de toezichthouder nog niet volledig was afgerond. [appellante] is door voormelde handelwijze niet in haar belangen geschaad.
De betogen falen.
2.4. Voorts wordt betoogd dat de rechtbank, die het besluit van 2 oktober 2006 heeft vernietigd omdat de staatssecretaris de bij brief van 22 september 2006 ingediende aanvullende gronden bij het bezwaarschrift niet bij de besluitvorming heeft betrokken, ten onrechte de rechtsgevolgen van dat besluit in stand heeft gelaten. Volgens [appellante] heeft de rechtbank niet onderkend dat uit de bij voormelde gronden overgelegde bewijsstukken met betrekking tot het verblijfsrecht en arbeidsverleden van de vreemdeling blijkt dat [appellante] niet behoefde te beschikken over een tewerkstellingsvergunning, omdat de vreemdeling aan artikel 6, eerste lid, derde streepje, van Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de Associatie (hierna: Besluit nr. 1/80) een verblijfsrecht en vrije toegang tot de arbeidsmarkt ontleent. Daartoe stelt [appellante] dat de vreemdeling van 7 mei 1993 tot 18 juli 1995 heeft beschikt over een vergunning tot verblijf voor verblijf bij echtgenote met de arbeidsmarktaantekening ‘arbeid vrij toegestaan’, door de vreemdeling op 3 augustus 1995 een aanvraag is ingediend tot verlening van een vergunning tot verblijf voor voortgezet verblijf na verbreking van zijn huwelijk en deze aanvraag eerst op 8 juli 1997 is afgewezen. Hieruit volgt volgens [appellante] dat de desbetreffende vreemdeling van 7 mei 1993 tot 8 juli 1997 rechtmatig verblijf heeft gehad en dat de arbeidsmarktaantekening, gelet op artikel 4, eerste lid, van de Wav, gelezen in samenhang met artikel 2, aanhef, onder d, van het Besluit uitvoering Wav, gedurende die periode van kracht is gebleven, zodat hij langer dan drie jaar rechtmatig in Nederland arbeid heeft verricht. Op grond van de arbeidsmarktaantekening was de vreemdeling voor een beroep op artikel 6, eerste lid, derde streepje, van Besluit 1/80 niet gehouden om gedurende drie jaar arbeid te verrichten bij dezelfde werkgever, aldus [appellante]. Voorts volgt volgens [appellante] uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) dat geen afbreuk wordt gedaan aan op de voet van artikel 6, eerste lid, van Besluit nr. 1/80 opgebouwde rechten bij langere afwezigheid van onvoorzienbare duur en dat het recht op vrije toegang tot de arbeidsmarkt behouden blijft, ook al is tijdelijk geen arbeid verricht op de Nederlandse arbeidsmarkt. Onder deze omstandigheden had de rechtbank na vernietiging van het besluit van 2 oktober 2006 de minister moeten opdragen een nieuw besluit te nemen, waarbij de minister de bewijsstukken met betrekking tot het verblijfsrecht van de vreemdeling nader had kunnen onderzoeken en bij de besluitvorming had kunnen betrekken.
2.4.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van Besluit nr. 1/80 heeft de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een Lid-Staat behoort:
- na een jaar legale arbeid in die Lid-Staat recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever, indien deze werkgelegenheid heeft;
- na drie jaar legale arbeid en onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de Lid-Staten van de Gemeenschap te verlenen voorrang, in die Lid-Staat het recht om in hetzelfde beroep bij een werkgever van zijn keuze te reageren op een ander arbeidsaanbod, gedaan onder normale voorwaarden en geregistreerd bij de arbeidsbureaus in die Lid-Staat;
- na vier jaar legale arbeid in die Lid-Staat vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst naar zijn keuze.
Ingevolge het derde lid wordt de wijze van toepassing van de leden 1 en 2 geregeld in de nationale voorschriften.
Uit het arrest van het Hof van 10 januari 2006 (Sedef, C-230/03, JV 2006/91), volgt dat een Turkse migrerende werknemer in de regel aan artikel 6, eerste lid, derde streepje, van Besluit nr. 1/80 geen rechten kan ontlenen op grond van het enkele feit dat hij gedurende meer dan vier jaar legaal in de lidstaat van ontvangst heeft gewerkt, indien hij in de eerste fase niet gedurende meer dan een jaar voor eenzelfde werkgever heeft gewerkt en in de tweede fase verder nog twee jaar voor diezelfde werkgever heeft gewerkt.
2.4.2. Niet in geschil is dat de vreemdeling niet op de voet van artikel 6, eerste lid, eerste en tweede streepje, van Besluit nr. 1/80 drie jaar bij dezelfde werkgever heeft gewerkt. De stelling van [appellante] dat de vreemdeling desondanks aanspraken kan ontlenen aan artikel 6, eerste lid, derde streepje, van Besluit nr. 1/80, omdat hij, gelet op de aan hem afgegeven arbeidsmarktaantekening, niet gehouden was bij dezelfde werkgever te werken, vindt geen steun in Besluit nr. 1/80 of voormeld arrest, noch enig ander arrest van het Hof. Reeds hierom kon de vreemdeling ten tijde van de door hem op 20 juli 2005 verrichte werkzaamheden geen rechten ontlenen aan artikel 6, eerste lid, derde streepje, van Besluit nr. 1/80 en faalt het betoog van [appellante] dat zij niet behoefde te beschikken over een tewerkstellingsvergunning. Gelet hierop heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit terecht in stand gelaten.
2.5. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank - terwijl zij in rechtsoverweging 8.1. heeft overwogen dat bij punitieve sancties zoals de onderhavige een volle toetsing dient plaats te vinden - in rechtsoverweging 8.5. ten onrechte terughoudend heeft getoetst door te overwegen dat de minister in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot het opleggen van een boete kan, wat hier ook van zij, niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden, nu - gelet op de inhoud van de rechtsoverwegingen 8.1. tot en met 8.4. - een volle toetsing heeft plaatsgevonden.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, ambtenaar van Staat.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Beerse
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2008
382-510.