Uitspraak
200704927/1.
Datum uitspraak: 7 mei 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak het hoger beroep van:
de stichtingen Almelose Woonstichting Beter Wonen en Stichting Woon- en Verzorgingscentrum Friso, gevestigd te Almelo,
appellanten,
tegen de uitspraak in zaken nrs. 06/530, 06/531 en 06/532 van de rechtbank Almelo van 4 juni 2007 in het geding tussen:
[wederpartij A],
[wederpartij B],
[wederpartij C] en anderen,
en
het college van burgemeester en wethouders van Almelo.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 september 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Almelo (hierna: het college) aan de stichtingen Almelose Woningstichting Beter Wonen (hierna: Beter Wonen) en Stichting Woon- en Verzorgingscentrum Friso (hierna: Friso) vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het vernieuwen van een zorgcentrum met woningen op het perceel Rustweg 1 te Almelo (hierna: het perceel).
Bij besluit van 13 maart 2006 heeft het college de door [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] en anderen) daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 juni 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Almelo (hierna: de rechtbank) de door [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] en anderen (hierna: [wederpartij A] en anderen) daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en het besluit van 13 maart 2006 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Beter Wonen en Friso bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 juli 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 augustus 2007.
Bij besluit van 18 september 2007 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, de door [wederpartij A] en anderen tegen het besluit van 19 september 2005 gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en de verleende vrijstelling en bouwvergunning in stand gelaten.
Bij brief, bij de rechtbank ingekomen op 30 oktober 2007, hebben [wederpartij C] en anderen en bij brief, bij de rechtbank ingekomen op 1 november 2007, hebben [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen beroep ingesteld. De desbetreffende beroepschriften heeft de rechtbank doorgezonden naar de Raad van State. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben de gronden van het beroep aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 december 2007.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 april 2008, waar Beter Wonen en Friso, vertegenwoordigd door mr. J. Gundelach, advocaat te Enschede, [directeur] van Beter Wonen, [projectmanager], [directeur] van Friso, en [lid] van de raad van bestuur van Friso, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. van Nie, advocaat te Enschede, en ing. M.M. Weerink, ambtenaar in dienst van de gemeente, en [wederpartij A] en anderen, in de personen van [wederpartij A], [wederpartij B], [gemachtigde] en [gemachtigde], en bijgestaan door mr. G.J.R. Lutje Schipholt, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kluppelshuizen" (hierna: het bestemmingsplan). Teneinde realisering van het bouwplan mogelijk te maken, heeft het college krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) vrijstelling van het bestemmingsplan verleend.
2.2. Beter Wonen en Friso betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de ruimtelijke onderbouwing die het college aan het besluit van 13 maart 2006 ten grondslag heeft gelegd niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Daartoe voeren zij aan dat de rechtbank ten onrechte als eis heeft gesteld dat de gemeenteraad van Almelo (hierna: de gemeenteraad) zich een mening had moeten vormen over hoogbouw in Almelo in het algemeen en het bouwplan in het bijzonder.
2.2.1. Voor zover de aangevallen uitspraak zo moet worden gelezen dat de rechtbank een standpunt van de gemeenteraad over hoogbouw in het algemeen en het bouwplan in het bijzonder noodzakelijk heeft geacht om te kunnen voldoen aan het vereiste van een goede ruimtelijke onderbouwing als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO, is het betoog terecht voorgedragen. Niet valt in te zien dat het zonder een dergelijk standpunt niet mogelijk is om een ruimtelijke onderbouwing op te stellen die voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Het betoog van Beter Wonen en Friso leidt evenwel niet tot het beoogde doel. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het bouwplan een zware inbreuk maakt op het geldende planologische regime, nu het bestemmingsplan slechts bebouwing toestaat met een maximale hoogte van tien meter, terwijl het bouwplan onder meer voorziet in een woontoren met een hoogte van veertig meter. Zij heeft evenzeer terecht overwogen dat, gelet op die inbreuk, onderzoek had moeten worden gedaan naar de stedenbouwkundige consequenties van hoogbouw op het perceel voor het betreffende deel van Almelo. Nu een dergelijk onderzoek achterwege is gelaten, is de rechtbank terecht tot de slotsom gekomen dat de ruimtelijke onderbouwing niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
Het betoog faalt.
2.3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.4. Bij besluit van 18 september 2007 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op de door [wederpartij A] en anderen tegen het besluit van 19 september 2005 gemaakte bezwaren. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet aan hun bezwaren is tegemoetgekomen, wordt met het aanhangig zijn van het hoger beroep van Beter Wonen en Friso, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht van rechtswege een beroep van [wederpartij A] en anderen te zijn ontstaan tegen dit besluit, dat door de Afdeling bij de behandeling van het hoger beroep kan worden betrokken. De door de rechtbank doorgezonden beroepschriften van [wederpartij A] en anderen worden als nadere motivering van het beroep van rechtswege aangemerkt.
2.5. Het betoog van [wederpartij A] en [wederpartij B] dat zij ten onrechte geen verslag als bedoeld in artikel 7:7 van Pro de Awb hebben ontvangen, leidt niet tot het door hen beoogde doel. Inmiddels heeft het college hen dat verslag doen toekomen. Niet aannemelijk is geworden dat [wederpartij A] en [wederpartij B] door het eerst hangende het beroep toezenden van het verslag in hun belangen zijn geschaad.
2.6. [wederpartij A] en anderen betogen verder dat het nieuwe besluit op bezwaar in strijd met artikel 7:9 van Pro de Awb tot stand is gekomen. Voorts betogen [wederpartij A] en [wederpartij B] dat dat besluit ook in strijd is met artikel 7:11, eerste lid, van die wet.
2.7. Nadat de aangevallen uitspraak was gedaan, heeft het college [wederpartij A] en anderen opnieuw in de gelegenheid gesteld te worden gehoord als bedoeld in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb. Daarbij is ook de nieuwe ruimtelijke onderbouwing van 17 augustus 2007 aan de orde geweest. Naar aanleiding van de op die hoorzitting naar voren gebrachte kritiekpunten heeft het college de ruimtelijke onderbouwing laten aanpassen. Dat heeft geleid tot de aan het nieuwe besluit op bezwaar ten grondslag gelegde "Ruimtelijke onderbouwing ten behoeve van de verbouw van woon- en zorgcentrum Friso en de bouw van een woontoren Groot Bokhove en Rustweg te Almelo" van 11 september 2007 (hierna: de ruimtelijke onderbouwing). Die ruimtelijke onderbouwing behelst voornamelijk een bevestiging en verduidelijking van de ruimtelijke onderbouwing van 17 augustus 2007. Ten opzichte van de ruimtelijke onderbouwing van 17 augustus 2007 is de motivering van het standpunt van het college dat, gelet op de demografische ontwikkelingen en de woningmarkt, het bouwplan maatschappelijk uitvoerbaar is, aangescherpt en is uitgebreider ingegaan op de inpasbaarheid van dat plan in de omgeving. De ruimtelijke onderbouwing van 11 september 2007 kan dan ook niet worden aangemerkt als een na het horen aan het bestuursorgaan bekend geworden feit dat voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kan zijn als bedoeld in artikel 7:9 van Pro de Awb. Derhalve was het college niet gehouden [wederpartij A] en anderen daarover te horen. Het betoog faalt.
Het betoog dat het nieuwe besluit op bezwaar in strijd met artikel 7:11 van Pro de Awb is genomen, slaagt evenmin. Anders dan [wederpartij A] en [wederpartij B] aanvoeren, is het college niet slechts ingegaan op de bezwaargronden die bij de rechtbank hebben geleid tot vernietiging van het besluit van 13 maart 2006. In het nieuwe besluit op bezwaar heeft het college uitdrukkelijk ook verwezen naar het advies van de commissie van advies voor de bezwaarschriften (hierna: de bezwaarschriftencommissie) van 20 december 2005. Aldus is het college ook op de andere gronden van het bezwaar ingegaan en heeft op grondslag daarvan een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsgevonden.
2.8. [wederpartij C] en anderen betogen tevergeefs dat in het nieuwe besluit op bezwaar in strijd met artikel 7:13, zevende lid, van de Awb niet is gemotiveerd waarom het college is afgeweken van de adviezen van de bezwaarschriftencommissie van 20 december 2005 en 12 september 2007. De enige afwijking van die adviezen bestaat eruit dat het college de bezwaren met betrekking tot de ruimtelijke ordening en het mandaatgebrek gegrond heeft verklaard, doch het primaire besluit in stand heeft gelaten omdat die gebreken zijn hersteld, terwijl de bezwaarschriftencommissie heeft geadviseerd die bezwaren ongegrond te verklaren, aangezien het mogelijk is voornoemde gebreken te herstellen. Van een inhoudelijk verschil tussen het nieuwe besluit op bezwaar en die adviezen dat een nadere motivering behoeft, is aldus geen sprake.
2.9. Het betoog van [wederpartij A] en anderen dat het college ten onrechte geen nieuwe verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO aan het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: gedeputeerde staten) heeft gevraagd, slaagt niet. De enkele omstandigheid dat het college de aan de verleende vrijstelling ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing heeft aangepast na vernietiging door de rechtbank van het eerste besluit op bezwaar, biedt daarvoor geen grond. Daarbij is van belang dat het bouwplan zelf niet is gewijzigd. De uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2007 in zaak nr. 200602884/1 waar [wederpartij A] en anderen ter onderbouwing van hun betoog naar verwijzen, leidt niet tot een ander oordeel, nu een situatie als hier aan de orde zich in die zaak niet voordeed en het in die zaak aan de orde zijnde project bovendien, anders dan in dit geval, in strijd was met provinciaal beleid.
2.10. [wederpartij A] en anderen betogen voorts dat ook de ruimtelijke onderbouwing van 11 september 2007 niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Daartoe voeren zij aan dat het bouwplan, anders dan in de ruimtelijke onderbouwing wordt vermeld, in strijd is met de hoogbouwvisie "Almelo op hoog niveau" van 11 juli 2006 (hierna: de Hoogbouwvisie) en de "Nota Hoogbouwbeleid" (hierna: de Nota) van 6 juni 2007 en verder dat in de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende is gemotiveerd waarom het bouwplan in de omgeving past.
2.10.1. Op pagina 29 van de Hoogbouwvisie wordt vermeld: "Bijzondere aandacht verdient ook het kruispunt met de Kolthofsingel/Sluitersveldsingel. Het lijkt als of de stad aan de noordoostkant van het kruispunt overgaat in het buitengebied, terwijl de stad in feite achter het park doorloopt. Door hoogbouw niet alleen aan het kruispunt, maar ook op de achtergrond van het park te plaatsen wordt het park verankerd in de stad." Gelet op die passage, heeft het college zich, anders dan [wederpartij A] en anderen aanvoeren, terecht op het standpunt gesteld dat het bouwplan past binnen het in de Hoogbouwvisie neergelegde beleid. Dat het bouwplan niet uitdrukkelijk in de Hoogbouwvisie wordt genoemd, leidt niet tot een ander oordeel, nu de locatie van het bouwplan voldoet aan de hiervoor weergegeven omschrijving. De stelling dat het bouwplan niet direct aan het park ligt, maakt dit niet anders. Uit de Hoogbouwvisie volgt dat de bedoeling is het park te verankeren in de stad, waardoor niet langer het beeld bestaat dat het park het begin is van het buitengebied. Dit wordt met het bouwplan, dat in de nabijheid van het park zal worden gerealiseerd, bereikt. De stelling van [wederpartij A] en anderen dat het perceel niet op de achtergrond van het park is gelegen, faalt evenzeer. In de Hoogbouwvisie wordt aangegeven dat het lijkt alsof de stad aan de noordoostkant van het kruispunt overgaat in het buitengebied. Vanuit dat oogpunt bezien, moet de noordoostkant, de kant waar het bouwplan wordt gerealiseerd, worden aangemerkt als de in de Hoogbouwvisie bedoelde achterzijde van het park.
2.10.2. Het betoog van [wederpartij A] en anderen dat ten onrechte niet is voldaan aan de in de Nota neergelegde getrapte besluitvorming betreffende hoogbouwinitiatieven, faalt. Uit de Nota volgt niet dat de gemeenteraad nadere voorwaarden heeft willen verbinden aan de toepassing door het college van de aan hem gedelegeerde bevoegdheid om krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling te verlenen. In de Nota is slechts een interne afspraak neergelegd tussen de gemeenteraad en het college aangaande de besluitvorming omtrent hoogbouw. Het college kon derhalve zonder toestemming van de gemeenteraad over het bouwplan beslissen en gebruik maken van de aan hem gedelegeerde bevoegdheid. Nu voorts, zoals hiervoor al is overwogen, het bestaan van een standpunt van de gemeenteraad met betrekking tot het bouwplan niet noodzakelijk is om te kunnen voldoen aan het vereiste van een goede ruimtelijke onderbouwing, brengt de omstandigheid dat niet op de in de Nota neergelegde wijze zou zijn beslist niet met zich dat de ruimtelijke onderbouwing niet voldoet.
2.10.3. Wat het betoog betreft dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het bouwplan in de omgeving past, wordt als volgt overwogen. In de ruimtelijke onderbouwing wordt uitgebreid ingegaan op de inpasbaarheid van het bouwplan op macro-, meso- en microniveau. Omtrent de analyse op macroniveau (stadsdeel) wordt onder meer vermeld dat door de opwaardering van knooppunten en het aanbrengen van "landmarks" in dit deel van de stad meer structuur kan worden aangebracht waardoor de stad beter herkenbaar wordt. Betreffende het mesoniveau (wijk) wordt opgemerkt dat het park als een "los" element in de stad ligt en geen stedenbouwkundige verankering in de wijk heeft en daarmee ook niet in de stad. Om het park meer als stedelijk groenelement zichtbaar en herkenbaar te maken en op die wijze te verankeren in de stad, is een betere ruimtelijke begrenzing nodig of afbakening wenselijk. Bovendien wordt een stedenbouwkundige identiteit en structuur verkregen door het scheppen van tegenstellingen. Over de analyse op microniveau (locatie) wordt vermeld dat de hoogte van de in het bouwplan voorziene toren nauw verwant is met de gekozen massa en architectuur ervan. De noodzakelijke zorgcapaciteit vergt een zeker bouwvolume dat, mede gelet op de beschikbaarheid aan bouwgrond, alleen op ruimtelijk verantwoorde wijze kan worden gerealiseerd in de vorm van hoogbouw. De locatie van de toren is zo gekozen dat de toren op ongeveer gelijke afstand staat van de woningen aan de Rustweg en de Baniersweg.
Aldus is het college voldoende ingegaan op het bouwplan in relatie tot de omgeving. Voor het oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing op dit punt niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet, bestaat geen grond. De stelling dat de kaarten en foto's in de ruimtelijke onderbouwing een misleidend beeld geven van de situatie ter plaatse, doet, wat daar ook van zij, aan die motivering niet af en leidt derhalve niet tot een ander oordeel.
Het betoog faalt.
2.11. [wederpartij A] en anderen betogen tevergeefs dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de maatschappelijke uitvoerbaarheid van het bouwplan. Anders dan zij aanvoeren, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college gehouden was te onderzoeken of er een objectieve behoefte bestaat aan woningen met de beoogde huurprijs op de betrokken locatie. Een dergelijke eis volgt niet uit de op 26 november 2002 door gedeputeerde staten vastgestelde "Handreiking en beoordeling ruimtelijke plannen". Daarin wordt slechts in paragraaf 2.6 vermeld dat gedeputeerde staten bij de maatschappelijke uitvoerbaarheid denken aan de relatie tussen de uitvoerbaarheid van het plan en de te verwachten maatschappelijke ontwikkelingen. Door in de ruimtelijke onderbouwing te wijzen op de huidige en toekomstige demografische ontwikkelingen, de gevolgen van de vergrijzing van de bevolking op de woningmarkt en de toenemende zorgbehoefte, is het college voldoende ingegaan op de maatschappelijke uitvoerbaarheid van het bouwplan.
2.12. Anders dan [wederpartij A] en anderen voorts betogen, bestaat, gelet op de in de ruimtelijke onderbouwing opgenomen schaduwdiagrammen en de afstand tussen het bouwplan en de woningen in de omgeving, geen grond voor het oordeel dat de schaduwwerking en de beperking van het uitzicht als gevolg van het bouwplan zodanig zijn, dat het college daarvoor in redelijkheid geen vrijstelling kon verlenen.
2.13. [wederpartij A] en anderen betogen ten slotte tevergeefs dat het college onvoldoende onderzoek heeft verricht naar alternatieven voor het bouwplan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607908/1) heeft het college eerst en vooral te beslissen omtrent het bouwplan zoals dat is ingediend. Indien dit bouwplan op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Dat daarvan in dit geval sprake is, hebben [wederpartij A] en anderen niet aannemelijk gemaakt.
2.14. Het beroep is ongegrond.
2.15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 18 september 2007 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. S.F.M. Wortmann, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van Staat.
w.g. Troostwijk w.g. Van Roessel
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2008
457.