Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 08 - 5274 (vovo) en AWB 08-4844
uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 september 2008
in het geding tussen:
[naam eiser 1].,
gevestigd te [vestigingsplaats eiser 1],
en
[naam eiser 2],
wonende te [woonplaats eiser 2],
eisers,
gemachtigde: mr. W.J.M. Loomans, advocaat te Hoorn,
en
het college van Burgemeester en Wethouders van de gem[naam]m gemeente],
verweerder,
derde partij:
[naam derde partij],
wonende dan wel gevestigd te [plaatsnaam].
1. Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 4 april 2006 heeft verweerder, na verkregen verklaring van geen bezwaar van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland van 16 maart 2006, vrijstelling respectievelijk een bouwvergunning verleend aan [naam derde partij]., ten behoeve van een bedrijfswoning op het perceel [naam perceel], gemeente [naam gemeente].
Tegen deze besluiten hebben eisers bij brieven van 19 respectievelijk 21 mei 2006, aangevuld bij brieven van 9 en 13 juni 2006 en 19 juli 2006, bezwaar gemaakt.
Bij uitspraak van 22 juni 2006 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank de besluiten van 4 april 2006 geschorst tot zes weken na verzending van de beslissing op het bezwaar in verband met welstandelijke aspecten van het bouwplan.
Bij besluit van 18 december 2007 heeft de raad van de gemeente Zeevang (hierna: de raad), overeenkomstig het advies van 13 november 2007 van verweerder, besloten de bezwaren gericht tegen het verlenen van vrijstelling ongegrond te verklaren en de instemming met de vrijstelling te handhaven. Bij besluit van 4 januari 2008 heeft verweerder de bezwaren gericht tegen de bouwvergunning ongegrond verklaard, met verwijzing naar en tevens toezending van het besluit van 18 december 2007 van de raad.
Tegen beide besluiten hebben eisers bij brief van 30 juni 2008, aangevuld bij brieven van 25 maart 2008 en 7 april 2008, beroep ingesteld. Daarbij is tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 29 april 2008 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank op grond van artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uitspraak gedaan in de hoofdzaak en de beroepen van eisers gegrond verklaard. De voorzieningenrechter oordeelde dat zowel de beslissing van de raad van 18 december 2007 als die van het college van 4 januari 2008 moesten worden vernietigd, aangezien de beslissing van 18 december 2007 ten onrechte door de raad was genomen omdat de raad ter zake niet bevoegd was, terwijl de beslissing van 4 januari 2008 dus was genomen zonder dat bevoegdelijk was beslist omtrent de bezwaren aangaande de vrijstelling. De voorzieningenrechter heeft daarnaast de verzoeken om voorlopige voorzieningen afgewezen.
In de beslissing op bezwaar na tweede heroverweging van 13 mei 2008 heeft verweerder besloten het besluit van 4 april 2006, waarbij aan [naam derde partij]., een bouwvergunning is verleend onder verlening van vrijstelling ex artikel 19, lid 1, van de WRO juncto artikel 50, lid 5, van de Woningwet, te handhaven. Daarbij is verwezen naar de uitspraak van de voorzieningenrechter d.d. 29 april 2008, naar het advies van de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften van de gemeente Zeevang (CBB) van 20 april 2007 alsmede naar het welstandsadvies van 20 augustus 2007, het agrarische volwaardigheidsonderzoek van 23 oktober 2007 van Adviesbureau Clevin en de (aanvullende) ruimtelijke onderbouwing van 5 november 2007.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 30 juni 2008 beroep ingesteld.
Op 19 juli 2008 heeft verweerder een verweerschrift toegezonden.
Bij brief van 4 augustus 2008 hebben eisers verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het verzoek is behandeld ter zitting van 21 augustus 2008, alwaar eisers zich hebben doen vertegenwoordigen door mr. Loomans voornoemd en verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. H.R. Nieman. [naam derde partij] zijn niet verschenen.
2. Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter, indien het verzoek om een voorlopige voorziening hangende het beroep bij de rechtbank is gedaan en hij van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
De in het onderhavige geval verkregen informatie is van dien aard dat nader onderzoek geen relevante nieuwe gegevens zal opleveren. Ook overigens bestaat geen beletsel om met toepassing van voormeld wettelijk voorschrift onmiddellijk uitspraak in de hoofdzaken te doen.
2.2 Het bouwplan waartegen eisers beroep hebben ingesteld, betreft de bouw van een bedrijfswoning bij een sinds circa 1988 ter plaatse door [naam] tezamen met zijn echtgenote onder de naam [naam derde partij] uitgeoefende paardenhouderij/fokkerij op vorenvermeld perceel aan de [naam locatie].
2.3 Ter plaatse geldt het bestemmingplan "Landelijk Gebied 1973, 3de herziening en aanvulling 1998". De grond is daarin bestemd voor "agrarische doeleinden II", waarop de bouw van een bedrijfswoning niet is toegestaan.
Teneinde deze strijdigheid met het bestemmingsplan op te heffen, heeft verweerder vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO verleend. Ten tijde van het nemen van het besluit gold ter plaatse een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 21 van Pro de WRO.
Voorafgaand aan het besluit heeft verweerder de verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten van Noord-Holland d.d. 16 maart 2006 ontvangen.
2.4 Naar aanleiding van de door eisers tegen de vrijstelling en bouwvergunning ingediende bezwaarschriften heeft de CBB verweerder op 20 april 2007 geadviseerd de bezwaren van eisers gegrond te verklaren omdat zowel het welstandsadvies als het agrarische volwaardigheidsonderzoek naar het bedrijf waarvoor de bedrijfswoning zal dienen, als de ruimtelijke onderbouwing van het besluit, onvoldoende werden geacht en de besluiten tot verlening van vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO en tot verlening van de bouwvergunning daarom niet konden dragen. Ter uitvoering van dit advies, heeft verweerder een nieuw welstandsadvies, een nieuw agrarisch volwaardigheidsonderzoek en een nieuwe ruimtelijke onderbouwing doen uitbrengen. De betreffende rapporten zijn op 20 augustus 2007 respectievelijk 23 oktober 2007 en 5 december 2007 voltooid en naar verweerder verzonden. Op basis van deze rapporten zijn de besluiten van de raad van de gemeente Zeevang van 18 december 2007 en van verweerders van 4 januari 2008 tot handhaving van het besluit tot verlening van de vrijstelling respectievelijk tot handhaving van het besluit tot verlening van de bouwvergunning genomen. Deze besluiten zijn door de voorzieningenrechter op 29 april 2008 vernietigd omdat bij beide besluiten onbevoegdelijk was beslist.
2.5 In het thans bestreden besluit heeft verweerder met verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter en de hiervoor genoemde rapporten, het besluit tot verlening van de bouwvergunning, onder verlening van de vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de WRO, gehandhaafd.
2.6 Eisers hebben tegen het bestreden besluit zowel formele als inhoudelijke grieven ingebracht.
2.7 Als formele bezwaren voeren zij aan dat verweerder drie nieuwe rapporten aan de beslissing op bezwaar ten grondslag heeft gelegd die na het horen van eisers tot stand zijn gekomen, maar dat verweerder verzuimd heeft hen overeenkomstig het bepaalde in artikel 7:9 van Pro de Awb in de gelegenheid te stellen daarover te worden gehoord.
Voorts voeren zij aan dat verweerder in bezwaar slechts één besluit heeft genomen in reactie op twee bezwaarschriften - een tegen de vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO en een tegen de bouwvergunning - en dat hij in dat besluit feitelijk slechts beslist heeft op de bezwaren tegen de verleende bouwvergunning en niet op de bezwaren tegen de eveneens verleende vrijstelling. Omdat niet op het vrijstellingsbesluit is beslist, kan niet bevoegd worden beslist op de bezwaren tegen de verlening van de bouwvergunning, aldus eisers.
Tenslotte stellen eisers zich op het standpunt dat de nieuwe ruimtelijke onderbouwing van 5 november 2007 niet kan dienen als onderbouwing van de verklaring van geen bezwaar van GS van Noord Holland van 16 maart 2006. Naar hun mening had verweerder een nieuwe verklaring van geen bezwaar dienen te vragen.
2.7 Inhoudelijk hebben eisers als grief aangevoerd dat, gezien de nieuw ontvangen informatie en de veelheid aan ingediende bezwaarpunten, van verweerder verwacht had mogen worden dat hij het bestreden besluit uitvoerig inhoudelijk zou hebben gemotiveerd. Het bestreden besluit is echter in het geheel niet gemotiveerd, aldus eisers. Er wordt in het besluit alleen verwezen naar de eerder genoemde drie rapporten en naar de (voorlopige) overwegingen van de voorzieningenrechter in diens uitspraak van 29 april 2008. Voorts hebben eisers in hun beroepschrift bezwaren aangevoerd tegen de conclusies uit de rapporten ter zake de ruimtelijke onderbouwing en de agrarische volwaardigheidstoets.
De voorzieningenrechter overweegt ten aanzien van de formele grieven als volgt.
2.8 Ten aanzien van het bezwaar van eisers dat zij niet overeenkomstig artikel 7:9 van Pro de Awb opnieuw in de gelegenheid zijn gesteld te worden gehoord, heeft verweerder naar voren gebracht dat de drie rapporten slechts een aanvulling en/of een verduidelijking vormen van de eerder opgemaakte rapporten en derhalve slechts een onderbouwing zijn van zijn eerder ingenomen standpunt. In dat geval behoeft geen toepassing te worden gegeven aan artikel 7:9 van Pro de Awb, zo meent verweerder.
2.9 De voorzieningenrechter is van oordeel dat het nieuwe welstandsadvies inderdaad als een nadere onderbouwing van het eerdere welstandsrapport kan worden gezien, doch zij stelt vast dat zowel het rapport met de nadere ruimtelijke onderbouwing als het rapport met het nadere agrarische volwaardigheidsonderzoek zodanig nieuwe en uitgebreide informatie bevat dat deze niet uitsluitend als verduidelijking van de rapporten die verweerder in eerdere instantie aan het primaire besluit ten grondslag heeft gelegd, kunnen worden aangemerkt. Hieruit volgt dat eisers ingevolge artikel 7:9 van Pro de Awb in de gelegenheid moesten worden gesteld om, alvorens opnieuw in bezwaar zou worden beslist, op deze rapporten te reageren. Anders dan eisers, is de voorzieningenrechter van oordeel dat eisers deze gelegenheid voldoende hebben gekregen. De gegevens waren immers alle reeds beschikbaar en zijn ook overgelegd ten tijde van de behandeling van het verzoek om voorlopige voorzieningen d.d. 10 april 2008. De gemachtigde van eisers heeft daar op alle rapporten kunnen reageren en heeft ook een (beknopte) reactie van een eigen deskundige overgelegd, waarin deze de bevindingen uit het nieuwe agrarisch volwaardigheidsonderzoek heeft weerlegd. Daarna is de nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Nu aldus aan (de doelstelling van) het bepaalde in artikel 7:9 van Pro de Awb is voldaan en niet gebleken is dat eisers in beroep andere, meer uitgebreide argumenten hebben ingebracht die sterk afwijken van hetgeen reeds bij voorlopige voorzieningen naar voren is gebracht, meent de voorzieningenrechter dat onder deze omstandigheden aan de grief van eisers voorbij kan worden gegaan.
2.10 Het standpunt van eisers dat het bestreden besluit slechts een beslissing bevat op de bezwaren tegen de bouwvergunning en in het besluit geen beslissing is genomen op het bezwaarschrift tegen het vrijstellingsbesluit deelt de voorzieningenrechter niet. Aan het thans bestreden besluit ligt immers ook een uitgebreide ruimtelijke onderbouwing ten grondslag waarin op de door eisers in eerdere instantie aangevoerde bezwaren tegen de vrijstelling is ingegaan - de rechtbank ziet daarin bijvoorbeeld afzonderlijke hoofdstukken over onder meer Natuurbescherming en Flora- en Faunawet, belvedère, de cultuurhistorische waarden, de vrijwaringszone - en welke specifiek dient ter nadere onderbouwing van de verleende vrijstelling. Op de vraag of deze onderbouwing ook inhoudelijk aan de eisen voldoet, zal de voorzieningenrechter in het hiernavolgende terugkomen.
2.11 Ook het betoog van eisers dat een nieuwe verklaring van geen bezwaar had moeten worden gevraagd, slaagt niet. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 mei 2008 (LJN BD1094) merkt de voorzieningenrechter op dat de enkele omstandigheid dat verweerder de aan de verleende vrijstelling ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing heeft aangepast naar aanleiding van de door de CBB naar voren gebrachte kritiek op het eerste besluit op bezwaar, geen aanleiding vormt om een nieuw verzoek aan GS te richten. Dit temeer daar het bouwplan dat aan GS is voorgelegd, niet is gewijzigd.
Thans komt de voorzieningenrechter toe aan de inhoudelijke grieven van eisers.
2.12 Eisers voeren als voornaamste inhoudelijk bezwaar aan dat verweerder het besluit op geen enkele wijze heeft gemotiveerd en meer in het bijzonder de door eisers aangevoerde bezwaren niet expliciet heeft weerlegd. In zijn verweerschrift heeft verweerder uiteengezet dat in het besluit is verwezen naar de drie rapporten en de uitspraak van de voorzieningenrechter en dat daarin alle bezwaren van eisers aan de orde worden gesteld en weerlegd, zodat een verwijzing naar deze stukken voldoende kan worden geacht. Verweerder heeft vervolgens in het verweerschrift ter verduidelijking nog wel op een aantal grieven gereageerd.
2.13 De voorzieningenrechter deelt het standpunt van eisers dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Naar haar oordeel is een enkele verwijzing naar een aantal rapporten, zonder dat daarbij naar specifieke onderdelen of passages in die rapporten wordt verwezen of naar de bezwaren van eisers, onvoldoende om als motivering van een beslissing te dienen. Van eisers kan immers niet worden verwacht dat zij rapporten van 60 bladzijden gaan doorlezen teneinde daarin ergens de weerlegging van hun bezwaren te vinden. Ook de (enkele) verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter d.d. 29 april 2008 kan niet dienen als een onderbouwing van de beslissing op bezwaar, nu de voorzieningenrechter slechts - overigens ook nog op een beperkt aantal punten - een voorlopig oordeel heeft gegeven in het kader van het verzoek om voorlopige voorziening. Gezien het vorenstaande komt het bestreden besluit in aanmerking voor vernietiging wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb.
2.14 De voorzieningenrechter stelt echter vast dat, door de uitvoerige behandeling van het geschil in twee voorlopige voorzieningen procedures en door de nadere aanvulling van de motivering in het verweerschrift, de standpunten van partijen in de zaak over en weer volledig duidelijk zijn. Terugzending van de zaak naar verweerder ter aanvulling van de motivering, zal geen wezenlijke meerwaarde bieden en voor partijen wel nodeloze vertraging van de procedure betekenen. De voorzieningenrechter heeft daarom aanleiding gezien om, met medename van de aanvullende toelichting in het verweerschrift als onderdeel van de motivering, het geschil dat partijen verdeeld houdt ook inhoudelijk te beoordelen om vervolgens te kunnen bepalen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72 van Pro de Awb in stand kunnen worden gelaten. Zij overweegt dienaangaande als volgt.
2.15 Het geschil heeft zich in beroep toegespitst tot de vraag of sprake is van een volwaardig agrarisch bedrijf, aangezien dit (mede) bepalend is voor het antwoord op de vraag of bij het bedrijf een bedrijfswoning kan worden toegestaan.
2.16 Verweerder heeft zijn besluit om de vrijstelling en bouwvergunning te handhaven doen steunen op het advies van Adviesbureau Clevin die aan de hand van een berekening met gebruikmaking van de zogenaamde Nederlandse grootte-eenheden (Nge)-rekenmodule, in combinatie met een schatting van de arbeidsinzet en van het arbeidsinkomen, tot de conclusie is gekomen dat het hier gaat om een volwaardig, zij het marginaal, agrarisch bedrijf. Uit het advies van Clevin blijkt dat er (ten tijde van de rapportage) 13 fokpaarden- Arabieren plus 8 veulens, 1 hengst en een dressuur merrie als eigen paarden gehouden worden waarmee wordt gefokt en die worden getraind en voorts gemiddeld 2,5 paard per jaar voor derden worden getraind en afgericht. Clevin concludeert vervolgens dat ongeveer 8 Nge van de in totaal 48,72 Nge worden benut voor het africhten van paarden van derden. Het ligt echter in de bedoeling om de fokkerij in de toekomst verder uit te breiden, zodat het aantal paarden van derden zal afnemen, zo heeft Clevin begrepen.
2.17 Eisers hebben van hun kant een tegenrapportage laten maken door PPP Agro Advies. Deze heeft de berekening van het aantal Nge's van het bedrijf door Clevin op een aantal punten betwist en concludeert dat er geen sprake is van een volwaardig agrarisch bedrijf. De gemachtigde van eisers heeft hieraan toegevoegd dat Clevin ook Nge's en arbeidsuren heeft meegerekend voor het houden en africhten van paarden van derden. Volgens de gemachtigde van eisers kan het fokken van paarden en eventueel het africhten en trainen van paarden in het verlengde van de fokactiviteiten ingevolge vaste jurisprudentie van de Afdeling (o.a. van 2 juni 2004 LJN AP0336) wel als uitoefening van een agrarisch bedrijf worden aangemerkt, maar het stallen en africhten van paarden van derden niet. Verweerder heeft hiertegenover gesteld dat uit o.a. de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2007 ( LJN AZ 7962) blijkt dat de omstandigheid dat een stoeterij, waarvan het fokken van paarden de hoofdbezigheid vormt, tevens faciliteiten heeft voor het africhten van paarden niet aan het inherent agrarisch karakter van het bedrijf behoeft af te doen.
2.18 Uit de door beide partijen overgelegde rapporten en uit de overgelegde jurisprudentie maakt de voorzieningenrechter op dat het begrip "volwaardig agrarisch bedrijf" momenteel in ontwikkeling is. In de rapportage van Clevin leest zij ook dat het Landbouw Economisch Instituut (LEI) onlangs heeft aangegeven dat bij de bepaling van de mate van volwaardigheid niet langer volstaan kan worden met de vaststelling van het aantal Nge's per bedrijf maar dat daarnaast ook de gehele bedrijfsopzet en de wijze van bedrijfsvoering bekeken moet worden en rekening moet worden gehouden met de steeds meer voorkomende verbredingsactiviteiten in agrarische bedrijven. Zowel in de Leidraad Provinciaal Ruimtelijke Beleid van de Provincie Noord-Holland als in het concept Voorontwerp bestemmingsplan Buitengebied 2007 van de Gemeente Zeevang wordt dit door het LEI ontwikkelde uitgangspunt overgenomen. Bij de beoordeling van het al dan niet volwaardig zijn van een agrarisch bedrijf dienen behalve Nge's ook criteria als arbeidsinkomen en tijdsbesteding te worden betrokken.
2.19 De voorzieningenrechter is van oordeel dat niet onredelijk is te achten dat Clevin bij de beoordeling van de agrarische volwaardigheid van het bedrijf [naam derde partij] - waarbij het africhten van paarden van derden overigens slechts een ondergeschikt deel van de werkzaamheden vormt - is uitgegaan van deze inmiddels door meerdere in de landbouw toonaangevende instanties daarvoor gehanteerde verruimde criteria. De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat niet is gebleken dat in de wijze van totstandkoming of anderszins aan het advies van Clevin gebreken kleven die medebrengen dat dit advies niet aan een beslissing tot vrijstelling ten grondslag had mogen worden gelegd. Ook hetgeen nadien door de beide adviesbureaus naar voren is gebracht geeft geen aanleiding te twijfelen aan inhoud en/of de conclusies van het advies van Clevin. Nu het rapport van Clevin ook een bevestiging bevat van het eerder opgemaakte rapport van Wals Advies waarin eveneens geconcludeerd wordt dat het hier een volwaardig agrarisch bedrijf betreft, heeft verweerder zijn besluit op voldoende draagkrachtige gronden gebaseerd. De voorzieningenrechter ziet derhalve geen gronden om inhoudelijk aan de juistheid van het besluit te twijfelen.
2.20 Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb doch de rechtsgevolgen van het besluit, met toepassing van artikel 8:72 derde Pro lid van de Awb, geheel in stand worden gelaten.
Dit betekent dat er geen aanleiding bestaat voor het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek daartoe wordt derhalve afgewezen.
2.21 Bij deze beslissing is er aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser voor de behandeling van zijn beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 966,00 als kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Dit bedrag is het product van 1 punt voor het opstellen van het verzoekschrift voor een voorlopige voorziening, 1 punt voor het opstellen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, € 322,00 per punt en wegingsfactor 1 (gewicht van de zaak: gemiddeld).
3. Beslissing
De voorzieningenrechter:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het besluit van verweerder van 13 mei 2008;
3.3 bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
3.4 wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
3.5 veroordeelt het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Zeevang in de door eisers gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 966,00, te betalen door de gemeente Zeevang aan eisers;
3.6 gelast dat de gemeente Zeevang het door eisers betaalde griffierecht van € 576,00, zijnde € 288,00 voor de voorlopige voorziening en € 288,00 voor de beroepsprocedure, aan eisers vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.E. Heyning-Huydecoper, voorzieningenrechter, en op 4 september 2008 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. J.A.M. Jansen, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat uitsluitend voorzover het de hoofdzaak betreft hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.