Uitspraak
200707674/1.
Datum uitspraak: 23 juli 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Buitenlandse Zaken,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak nr. 06/4554 van de rechtbank Arnhem van 19 oktober 2007 in het geding tussen:
[wederpartij A], wonend te [woonplaats],
[wederpartij B], wonend te [woonplaats],
de Vereniging van Reizigers, gevestigd te Nijmegen,
de Sociaal-Kulturele Vereniging SHIVA,
de Vereniging van Surinaamse Ondernemers,
de Mr. Rudolf Lachmipersad Jankie Stichting, alle gevestigd te Paramaribo (Suriname),
en
de minister van Buitenlandse Zaken.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 februari 2006 heeft de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister) het verzoek van de Sociaal Kulturele Vereniging SHIVA, de Vereniging van Reizigers, de Vereniging van Surinaamse Ondernemers en de Mr. Rudolf Lachmipersad Jankie Stichting (hierna tezamen: SHIVA e.a.) om openbaarmaking van gegevens betreffende personen die zijn betrokken bij de onderhandelingen over de Toescheidingsovereenkomst tussen Nederland en Suriname, gedeeltelijk ingewilligd.
Bij besluit van 18 juli 2006 heeft de minister het door SHIVA e.a., [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 7 februari 2006, onder aanvulling van de motivering ervan, gehandhaafd.
Bij uitspraak van 19 oktober 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 juli 2006 vernietigd voor zover daarbij de bezwaren van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het besluit van 7 februari 2006 ontvankelijk zijn geacht en de bezwaren van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen laatstgenoemd besluit niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft het beroep van SHIVA e.a. gegrond verklaard, het besluit van 18 juli 2006 gedeeltelijk vernietigd en bepaald dat de minister opnieuw besluit op het bezwaar van SHIVA e.a. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 november 2007, hoger beroep ingesteld.
SHIVA e.a. hebben verweerschriften ingediend.
Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 januari 2008, hebben SHIVA e.a. de toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 april 2008, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. S.G. Kemble en K.M. Boven, ambtenaren in dienst van het ministerie, en SHIVA e.a, vertegenwoordigd door mr. A. Jankie, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), voor zover thans van belang, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan.
Ingevolge het vijfde lid, voor zover thans van belang, wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in artikel 10.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, voor zover thans van belang, blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
[…]
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…]
g. het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
2.2. SHIVA e.a. hebben de minister verzocht om openbaarmaking van de namen en gegevens over de deskundigheid van ambtenaren die zijn betrokken bij onderhandelingen tussen de Nederlandse en de Surinaamse regering over de Toescheidingsovereenkomst met Suriname uit 1975 (hierna: de Toescheidingsovereenkomst). Voorts hebben zij verzocht om openbaarmaking van het post- en e-mailadres en het telefoon- en faxnummer van deze ambtenaren, alsmede de namen van Nederlanders van Surinaamse afkomst met wie de ambtenaren in verband met bedoelde onderhandelingen spreken of voornemens zijn te spreken (hierna: de contactpersonen).
2.3. De minister heeft het verzoek van SHIVA e.a. in zoverre ingewilligd, dat aan hen de naam en functie is bekendgemaakt van een van de betrokken ambtenaren, zijnde de ambtenaar die als leider van een delegatie in december 2005 Suriname heeft bezocht in verband met onderhandelingen over de Toescheidingsovereenkomst. Voor het overige heeft de minister het verzoek van SHIVA e.a. afgewezen. Volgens de minister staan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, e en g neergelegde weigeringsgronden aan een verdergaande inwilliging van het verzoek in de weg.
2.4. De rechtbank heeft het besluit van 18 juli 2006 gedeeltelijk vernietigd. Naar het oordeel van de rechtbank, voor zover thans van belang, heeft de minister niet in redelijkheid met een beroep op voornoemde weigeringsgronden openbaarmaking kunnen weigeren van de namen en gegevens inzake de deskundigheid van de bij de onderhandelingen over de Toescheidingsovereenkomst betrokken ambtenaren. De rechtbank overweegt voorts dat de minister evenmin in redelijkheid openbaarmaking van de namen van de contactpersonen heeft kunnen weigeren.
2.5. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2004 (uitspraak in zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200400090&verdict_id=7887&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200400090/1&utm_term=200400090">200400090/1</a>; www.raadvanstate.nl) heeft overwogen, dat het belang gediend met eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in dit geval in redelijkheid niet heeft kunnen prevaleren boven het openbaarheidsbelang. Volgens de minister zijn de betreffende gegevens over de betrokken ambtenaren persoonsgegevens en verzet de bescherming van de persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking hiervan.
De minister voert voorts aan dat de relatie tussen Nederland en Suriname door de jaren heen is omgeven met de nodige gevoeligheden, waartoe ook de Toescheidingsovereenkomst moet worden gerekend. Hij stelt dat de belangstelling van derden inzake de toekomst van de Toescheidingsovereenkomst zeer groot is, wat tot uiting komt in een grote hoeveelheid aan het Ministerie van Buitenlandse Zaken (hierna: het Ministerie) verstuurde berichten. Om deze berichtenstroom in goede banen te leiden, zijn de naam van de leider van de delegatie die Suriname in het kader van de Toescheidingsovereenkomst heeft bezocht en de naam en contactgegevens van de betrokken afdeling binnen het Ministerie openbaar gemaakt en aangeduid als informatiepunt. Volgens de minister heeft de rechtbank aan deze handelwijze ten onrechte de conclusie verbonden dat slechts het waarborgen van de normale voortgang van werkzaamheden binnen het Ministerie leidend is geweest om tot het in bezwaar gehandhaafde besluit van 7 februari 2006 te komen. De rechtbank miskent volgens de minister aldus dat met name de aard en toonzetting van veel van de bij het Ministerie ingekomen berichten hem ertoe heeft gebracht zijn medewerkers in bescherming te nemen. Gelet hierop en mede in het licht van de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2007 (uitspraak in zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200608032&verdict_id=17678&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200608032/1&utm_term=200608032">200608032/1</a>; www.raadvanstate.nl) mocht aan de belangen gediend met eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en voorkoming van onevenredige benadeling van de bij de aangelegenheid betrokken personen in dit geval meer gewicht worden toegekend dan aan het belang van openbaarheid, aldus de minister.
2.5.1. De vraag of een door de weigeringsgronden beschermd belang aanwezig is, dient door de rechter integraal te worden beoordeeld. De rechterlijke toetsing van het bestuurlijk oordeel of het openbaarheidsbelang meer of minder zwaar weegt dan de andere in de Wob genoemde belangen, wijkt in het algemeen niet af van de redelijkheidstoetsing overeenkomstig het tweede lid van artikel 3:4 van Pro de Awb.
2.5.2. Wat betreft het gewicht dat in het kader van de afweging van belangen mag toekomen aan de persoonlijke levenssfeer van ambtenaren, waar het uitsluitend gaat om hun beroepshalve functioneren, heeft de rechtbank terecht verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2004. Het in die uitspraak neergelegde uitgangspunt kan evenwel niet onverkort gevolgd worden indien het gaat om het openbaar maken van de namen van de ambtenaren. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 18 juli 2007 zijn namen immers persoonsgegevens en kan het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich eerder tegen het openbaar maken daarvan verzetten. In dit verband is mede van belang dat het hier niet gaat om het opgeven van een naam aan een individuele burger die met een ambtenaar in contact treedt, maar om openbaarmaking van de naam in de zin van de Wob.
Gezien het in overweging 2.5 door de minister gestelde dat door appellanten onvoldoende weersproken is, heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van openbaarheid van deze gegevens in dit geval niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken ambtenaren. De rechtbank heeft het besluit van 18 juli 2006 ten onrechte in zoverre vernietigd.
2.5.3. Ten aanzien van de openbaarmaking van gegevens over de deskundigheid van de bij de onderhandelingen inzake de Toescheidingsovereenkomst betrokken ambtenaren overweegt de Afdeling, na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, kennis te hebben genomen van de door de minister overgelegde documenten inzake de onderhandelingen over de Toescheidingsovereenkomst, dat zich hieronder geen documenten bevinden welke betrekking hebben op de deskundigheid van de ambtenaren die bij deze onderhandelingen betrokken zijn. De minister heeft in het besluit op bezwaar van 18 juli 2006 kenbaar gemaakt dat het, behoudens de voorzitter van de delegatie, om juristen gaat. De Afdeling is op dit onderdeel van het verzoek van oordeel dat het belang van openbaarmaking voldoende is gediend. De rechtbank is ten onrechte niet tot hetzelfde oordeel gekomen.
2.6. De minister betoogt verder dat hij met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, e en g, van de Wob, openbaarmaking van documenten met daarin de namen van de contactpersonen heeft mogen weigeren. Hij voert hiertoe aan dat hij het verzoek van de contactpersonen om hun namen niet openbaar te maken, heeft ingewilligd, dit mede met het oog op de grote belangstelling voor en de aard van de berichtgeving omtrent de ontwikkelingen rond de Toescheidingsovereenkomst. De minister betoogt dat hij de belangen van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en voorkoming van onevenredige benadeling van de contactpersonen, zwaarder heeft mogen laten wegen dan het openbaarheidsbelang. Bovendien zou bekendmaking van de namen van de contactpersonen er zijns inziens toe kunnen leiden dat het voeren van voor de beleidsvorming noodzakelijke vertrouwelijke gesprekken, in de toekomst zou kunnen worden bemoeilijkt.
2.6.1. Dit betoog slaagt. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob (Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 34) is het voor de toepassing van deze bepaling niet noodzakelijk dat men een verslechtering van de goede betrekkingen als zodanig met andere landen of met internationale organisaties voorziet. Voldoende is dat men als gevolg van het verschaffen van informatie op grond van de wet, voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen, met als gevolg bijvoorbeeld dat het onderhouden van diplomatieke betrekkingen, of het voeren van bilateraal overleg met landen of internationale organisaties, moeilijker zou gaan dan voorheen.
De Afdeling is na kennisneming van de door de minister overgelegde documenten van oordeel dat niet kan worden staande gehouden dat de minister bij afweging van het belang van de betrekkingen van Nederland met Suriname tegenover het belang van de openbaarmaking, niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren deze documenten openbaar te maken, omdat aannemelijk is dat contact zal worden gezocht met de daarin genoemde contactpersonen als gevolg waarvan de onderhandelingen over de Toescheidingsovereenkomst stroever zouden kunnen gaan verlopen.
Voorts heeft de minister zich ook in het geval van de contactpersonen in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van openbaarheid van hun persoonsgegevens in dit geval niet op opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen.
De rechtbank heeft gezien het vorenstaande ook in zoverre ten onrechte het besluit van 18 juli 2006 vernietigd.
2.7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank bij dat besluit het besluit van 18 juli 2006 heeft vernietigd, voor zover de minister daarbij de weigering heeft gehandhaafd van openbaarmaking van documenten bevattende de namen en gegevens met betrekking tot deskundigheid van de bij de onderhandelingen over de Toescheidingsovereenkomst betrokken ambtenaren en de namen van de contactpersonen. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre alsnog ongegrond verklaren.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 19 oktober 2007 in zaak nr. 06/4554, voor zover daarbij het besluit van 18 juli 2006 is vernietigd, voor zover de minister daarbij de weigering heeft gehandhaafd van openbaarmaking van documenten bevattende de namen en gegevens met betrekking tot deskundigheid van de bij de onderhandelingen over de Toescheidingsovereenkomst betrokken ambtenaren en de namen van de contactpersonen;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Van Hardeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2008
546-312.