Uitspraak
200705415/1.
Datum uitspraak: 30 juli 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting de Noordzee, gevestigd te Utrecht, de vereniging Waddenvereniging, gevestigd te Harlingen, en de stichting Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
en
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 juni 2007, kenmerk WSV/1218, heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Corus Staal B.V. (hierna: Corus) een ontheffing als bedoeld in artikel 4 van Pro de Wet verontreiniging zeewater verleend voor het verspreiden in zee van baggerspecie die vrijkomt bij het op diepte houden van de Buitenhaven van Corus te IJmuiden voor de periode van 2007 tot en met 2013.
Bij besluit van 11 juni 2007, kenmerk WSV/1219, heeft de staatssecretaris aan Corus een jaarlijkse toestemming als bedoeld in voorschrift 2.13 van voornoemde ontheffing verleend voor het verspreiden in zee van baggerspecie die vrijkomt in de monstervakken zoals vermeld in de bijbehorende tabel 1.
Deze besluiten zijn op 20 juni 2007 ter inzage gelegd.
Tegen deze besluiten heeft de stichting Stichting de Noordzee, mede namens de vereniging Waddenvereniging en de stichting Stichting Greenpeace Nederland, (hierna: De Noordzee e.a.) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 juli 2007, beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. De staatssecretaris heeft zijn zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting gevoegd met zaak nr.
200705414/1behandeld op 5 juni 2008, waar De Noordzee e.a., vertegenwoordigd door drs. ing. J.J. Dagevos, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. ing. R.C.R. Meijerink en ing. S. de Jong, zijn verschenen. Tevens is als partij gehoord Corus, vertegenwoordigd door mr. F.K. Later, ing. J.M. Butter en ing. A.M. Schaefer.
200705414/1behandeld op 5 juni 2008, waar De Noordzee e.a., vertegenwoordigd door drs. ing. J.J. Dagevos, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. ing. R.C.R. Meijerink en ing. S. de Jong, zijn verschenen. Tevens is als partij gehoord Corus, vertegenwoordigd door mr. F.K. Later, ing. J.M. Butter en ing. A.M. Schaefer.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft de staatssecretaris betoogd dat De Noordzee e.a. geen procesbelang meer hebben, omdat de baggerspecie inmiddels in zee is verspreid.
2.1.1. De Afdeling overweegt dat de bij besluit WSV/1218 verleende ontheffing betrekking heeft op de jaren 2007 tot en met 2013. Ingevolge vergunningvoorschrift 2.1 dient de opzet van het waterbodemonderzoek jaarlijks ter goedkeuring aan de waterkwaliteitsbeheerder te worden toegezonden. Ingevolge voorschrift 2.13 beoordeelt de waterkwaliteitsbeheerder het verspreidingsverzoek aan de hand van definitieve analyseresultaten. Bij positieve beoordeling schrijft de waterkwaliteitsbeheerder een toestemmingsbrief tot verspreiding. Nu de bij besluit WSV/1218 verleende ontheffing tot en met 2013 de basis vormt voor de jaarlijkse besluiten omtrent toestemming tot verspreiding, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat aan het beroep van De Noordzee e.a. tegen dit besluit het procesbelang zou zijn komen te ontvallen.
Wat de bij besluit WSV/1219 verleende toestemming betreft, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 maart 2005 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200403342/1&verdict_id=9798&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200403342/1&utm_term=200403342/1">200403342/1</a>) kan het belang van een oordeel omtrent de rechtmatigheid van besluiten zijn gelegen in de omstandigheid dat appellanten het inhoudelijk oordeel van de Afdeling kunnen betrekken bij toekomstige besluiten. Nu jaarlijks besluiten omtrent toestemming tot verspreiding worden genomen, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat aan het beroep van De Noordzee e.a. tegen het toestemmingsbesluit het procesbelang zou zijn komen te ontvallen.
Ten aanzien van besluit WSV/1218
2.2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet verontreiniging zeewater, voor zover hier van belang, is het verboden de bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen te lozen.
Ingevolge artikel 4, voor zover hier van belang, is het verboden afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen die niet vallen onder de in artikel 3, eerste lid, bedoelde verboden, te lozen, tenzij voor dat lozen een ontheffing is verleend.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, voor zover hier van belang, wordt een ontheffing als bedoeld in artikel 4 verleend Pro door de minister van Verkeer en Waterstaat. Ingevolge artikel 7, tweede lid, kunnen aan de ontheffing voorschriften worden verbonden. De voorschriften kunnen worden gewijzigd of aangevuld.
2.3. De Noordzee e.a. betogen dat de staatssecretaris bij de beoordeling van de verspreidbaarheid van baggerspecie in zoute wateren een te hoge toetsingswaarde hanteert voor de maximaal toelaatbare concentratie tributyltin (hierna: TBT), te weten: maximaal 115 microgram tin per kilogram droge stof (115 µg Sn/kg d.s.).
Hiermee wordt volgens De Noordzee e.a. ten onrechte afgeweken van de Chemie-Toxiciteit-Toets verspreiding zoute baggerspecie (hierna: de CTT), die de staatssecretaris hanteert als beoordelingssysteem voor het verspreiden van baggerspecie in zoute wateren. De Noordzee e.a. betogen dat binnen de CTT een range wordt gehanteerd voor de toetsingswaarde van TBT van 100-250 µg Sn/kg d.s. De ondergrens zou op termijn dienen te worden aangescherpt tot in principe maximaal 40 µg Sn/kg d.s., aldus De Noordzee e.a. Binnen de CCT vormt de ondergrens van 100 µg Sn/kg d.s. volgens De Noordzee e.a. het vertrekpunt. Pas als een significante regionale trendbreuk dreigt op te treden in de hoeveelheid te verspreiden baggerspecie, is verhoging van de toetsingswaarde in de richting van de bovengrens van 250 µg Sn/kg d.s. toegestaan. Van een trendbreuk is volgens De Noordzee e.a. echter geen sprake.
2.3.1. De staatssecretaris betoogt dat bij de publicatie van de CTT in 2004 is aangekondigd dat deze uiterlijk in juli 2006 zou zijn geëvalueerd. Naar aanleiding hiervan is het DGW-rapport Evaluatie van de Chemie-Toxiciteit-Toets van oktober 2006 opgesteld. De staatssecretaris betoogt dat bij deze evaluatie naar voren is gekomen dat de interpretatieruimte van de CTT in de range voor de TBT-normering juridische risico's geeft voor de uitvoeringspraktijk van de ontheffingverlening op grond van de Wet verontreiniging zeewater. Deze evaluatie heeft er volgens de staatssecretaris daarom (onder meer) toe geleid dat de range voor TBT is vervangen door harde gebiedsgerichte normen, te weten, voor zover hier van belang, 115 µg Sn/kg d.s. voor het Wvz-gebied. Deze norm is gebaseerd op statistische meetspreiding van de in de afgelopen jaren naar zee gebrachte baggerspecie, zonder dat een trendbreuk in de hoeveelheid verspreidbare baggerspecie op zee ontstaat, aldus de staatssecretaris. Hiermee wordt volgens hem onnodige, ter voorkoming van trendbreuken niet noodzakelijke, normopvulling voorkomen.
2.3.2. Ten behoeve van de beoordeling of een lozing schade oplevert voor het mariene milieu heeft de staatssecretaris een beoordelingssysteem, de CTT, vastgesteld. Dit is bekend gemaakt in de Staatscourant van 18 juni 2004 (nr. 114), en gerectificeerd in de Staatscourant van 5 juli 2004 (nr. 125).
In de bij de CCT gevoegde tabel is voor de parameter tributyltin als toetsingswaarde een range opgenomen van 100-250 µg Sn/kg d.s. Volgens voetnoot 4 bij deze tabel wordt binnen deze range in individuele beschikkingen voor het verspreiden van baggerspecie in zoute wateren de daadwerkelijke toetsingswaarde vastgesteld. Volgens paragraaf 2 van de CCT vormt de ondergrens van de range daarbij het vertrekpunt; verruiming van de toetsingswaarde in de richting van de bovengrens is alleen dan aan de orde als sprake zou zijn van significante regionale trendbreuken in de hoeveelheden te verspreiden "zoute" baggerspecie.
De Afdeling overweegt dat de door de staatssecretaris bedoelde evaluatie niet heeft geleid tot een vastgestelde en gepubliceerde wijziging van de als beleidsregel te kwalificeren CTT. Naar het oordeel van de Afdeling moet er dan ook van worden uitgegaan dat de range van de CTT voor TBT niet is vervangen door de toetsingswaarde van 115 µg Sn/kg d.s. voor het Wvz-gebied, maar dat de staatssecretaris op het standpunt staat dat in het onderhavige besluit met toepassing van de range een toetsingswaarde van 115 µg Sn/kg d.s. kan worden vastgesteld.
2.3.3. De Afdeling overweegt dat de gehanteerde toetsingswaarde van 115 µg Sn/kg d.s. een relatief geringe verruiming betekent ten opzichte van de ondergrens van de range van de CTT. Op grond van de stukken, waaronder het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: het deskundigenbericht), is aannemelijk geworden dat bij het hanteren van deze toetsingswaarde geen verslechtering ten opzichte van de bestaande situatie en derhalve geen significante regionale trendbreuk optreedt. Gelet hierop heeft de staatssecretaris zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in het onderhavige geval een toetsingswaarde van 115 µg Sn/kg d.s. voor de beoordeling van de verspreidbaarheid van baggerspecie in zoute wateren toereikend is. De beroepsgrond treft geen doel.
2.4. De Noordzee e.a. betogen dat niet uitgesloten kan worden geacht dat het storten van baggerspecie negatieve effecten heeft op de Natura 2000 gebieden Noordzeekustzone en Waddenzee, en dat daarom ook een vergunning dient te worden aangevraagd als bedoeld in de Natuurbeschermingswet 1998. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling blijkt volgens De Noordzee e.a. dat in zo'n geval, voordat ontheffing kan worden verleend, het bestuursorgaan dat bevoegd is de ontheffing te verlenen zich ervan dient te vergewissen dat een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend kan worden.
2.4.1. Uit de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2007 in zaak no. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200701498/1&verdict_id=18086&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200701498/1&utm_term=200701498/1">200701498/1</a> volgt dat de instandhoudingsdoelstelling van de door De Noordzee e.a. bedoelde gebieden moet worden betrokken bij de vraag of een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 is vereist en zo ja, of die vergunning kan worden verleend. In de Wet verontreiniging zeewater is de verlening van een ontheffing als bedoeld in artikel 4 niet Pro afhankelijk gesteld van het antwoord op de vraag of een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 kan worden verleend. Deze beroepsgrond faalt.
Ten aanzien van besluit WSV/1219
2.5. De Noordzee e.a. betogen dat de TBT-concentratie van de te winnen specie in vak Dvuil 110 µg Sn/kg d.s. bedraagt en derhalve niet aan de norm van 100 µg Sn/kg d.s. voor TBT voldoet. Deze specie komt volgens De Noordzee e.a. dan ook in aanmerking voor berging in depots op het land.
2.5.1. Gelet op de door de staatssecretaris gehanteerde toetsingswaarde van 115 µg Sn/kg d.s., is in het betoog van De Noordzee e.a. geen grond gelegen voor het oordeel dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de baggerspecie uit vak Dvuil in aanmerking komt voor verspreiding in zee. De beroepsgrond treft geen doel.
2.6. De Noordzee e.a. betogen voorts dat de staatssecretaris er ten onrechte van uitgaat dat de TBT-concentratie van de te verspreiden baggerspecie in vak C 99 µg Sn/kg d.s. bedraagt. Volgens De Noordzee e.a. bedraagt de TBT-concentratie in de specie in dit vak 760 µg Sn/kg d.s. en voldoet deze derhalve niet aan de toetsingswaarde.
Het onderzoek naar de TBT-concentratie in havenvak C, waarin bedoelde waarde van 99 µg Sn/kg d.s. is bepaald, is volgens De Noordzee e.a. niet op de juiste wijze uitgevoerd.
In dit verband voeren De Noordzee e.a. het volgende aan. Havenvak C is in de onderzoeksopzet onderverdeeld in twee onderzoeksvakken, Coost en Cwest. In beide vakken zijn 5 steekmonsters genomen waarvan per onderzoeksvak een mengmonster is samengesteld. De mengmonsters van beide vakken zijn geanalyseerd. Voor vak Coost werd een TBT-gehalte van 77 µg Sn/kg d.s. gevonden. Het mengmonster van Cwest bleek een zeer hoog TBT-gehalte te bevatten van 760 µg Sn/kg d.s. Vervolgens zijn de 5 steekmonsters van vak Cwest ieder afzonderlijk als deelmonsters geanalyseerd, waarbij 2 deelmonsters een te hoog TBT gehalte bleken te hebben: C1 met een gehalte van 160 µg Sn/kg d.s. en C4 met een gehalte van 270 µg Sn/kg d.s. De deelmonsters van Cwest zijn vervolgens rekenkundig gemiddeld met het op een ander tijdstip genomen mengmonster van Coost, waarbij een gemiddelde concentratie van 99 µg Sn/kg d.s. werd berekend.
Volgens De Noordzee e.a. wordt deze handelwijze ten onrechte gerechtvaardigd met het argument dat de waterbodem is te beschouwen als een homogeen geheel waarbij het slib vrij met elkaar mengt. Hierdoor wordt volgens De Noordzee e.a. voorbij gegaan aan het feit dat in vak Cwest tot 3 maal toe een forse overschrijding van de TBT-norm is waargenomen. Voorts zijn de 5 steekmonsters van Cwest volgens De Noordzee e.a. ten onrechte als 5 losse deelmonsters beoordeeld, in plaats van als één mengmonster. Door de 5 als losse deelmonsters geanalyseerde steekmonsters van Cwest te middelen met de 5 als één mengmonster geanalyseerde steekmonsters van Coost, worden de "lage" TBT-waarden van Coost in feite met een factor 5 zwaarder gewaardeerd, terwijl de "hoge" waarden van Cwest afzonderlijk worden gesplitst en meetellen als één tiende deel, aldus De Noordzee e.a.
2.6.1. De staatssecretaris betoogt dat het onverklaarbaar hoog TBT-gehalte van 760 µg Sn/kg d.s., zoals is aangetroffen in het in vak Cwest genomen mengmonster, aanleiding gaf tot heranalyse voor vak Cwest, aangezien een dergelijk gehalte mogelijk berust op een toevallige omstandigheid zoals de aanwezigheid van een schilfertje verf in het monster. In tegenstelling tot wat gebruikelijk is, heeft Corus de steekmonsters in dat kader niet als mengmonster, maar als deelmonsters geanalyseerd. De resultaten daarvan zijn gemiddeld en vervolgens weer gemiddeld met de analysewaarde van vak Coost.
De staatssecretaris acht deze berekeningswijze juist, nu er volgens hem van mag worden uitgegaan dat de kwaliteit van de baggerspecie in vak C homogeen is. In dit verband betoogt de staatssecretaris dat volgens paragraaf 3.3 van het Inspectiekader verspreiden zoute baggerspecie (hierna: het Inspectiekader) geldt dat de kwaliteit van de baggerspecie in een vak homogeen wordt verondersteld en dat het bemonsteringsschema slechts dient te worden aangepast als er aanwijzingen zijn dat de kwaliteit niet homogeen is. Uit onderzoek blijkt volgens de staatssecretaris dat de verspreiding van verontreinigingen in de waterbodem vooral afhankelijk is van het lutumgehalte en het organisch stofgehalte van de bodem. Omdat deze gehaltes van de Buitenhaven van Corus weinig spreiding vertonen, is er geen aanwijzing dat de kwaliteit van het sediment niet homogeen is, aldus de staatssecretaris.
2.6.2. Ingevolge het aan de ontheffing verbonden voorschrift 2.1 dient het waterbodemonderzoek te voldoen aan de aanwijzingen uit hoofdstuk 3 van het Inspectiekader. Volgens paragraaf 3.3 van dat Inspectiekader geldt dat de kwaliteit van de baggerspecie in een vak homogeen wordt verondersteld. Op basis hiervan wordt er in paragraaf 3.3 van het Inspectiekader van uitgegaan dat per monstervak zes monsters worden genomen, waarvan één mengmonster wordt gemaakt dat vervolgens geanalyseerd wordt. Als er aanwijzingen zijn dat de kwaliteit van het sediment niet homogeen is, moet het bemonsteringsschema worden aangepast.
2.6.3. De Afdeling overweegt dat vak C in het waterbodemonderzoek van Corus van mei 2006 is onderverdeeld in twee deelvakken, vak Coost en vak Cwest. De Afdeling acht het aannemelijk dat het onverwacht hoog TBT-gehalte van 760 µg Sn/kg d.s., zoals aangetroffen in het mengmonster van vak Cwest, veroorzaakt kan zijn door een schilfertje TBT-houdende verf.
Volgens paragraaf 4.7 van het Inspectiekader bestaat, indien niet alle analyseresultaten van verontreinigende stoffen kunnen worden verklaard op grond van de gemeten gehalten of respons in voorgaande jaren of het omgevingsbeeld, de mogelijkheid voor de vergunningaanvrager om deze vakken opnieuw te onderzoeken. In overleg met het bevoegde gezag gaat de vergunningaanvrager al dan niet over tot het opnieuw analyseren van het mengmonster of herbemonsteren.
Bij de heranalyse zijn de steekmonsters van vak Cwest in afwijking van het Inspectiekader echter niet als mengmonster, maar als deelmonsters geanalyseerd. De uitkomsten hiervan zijn gemiddeld met de wel als mengmonster bepaalde analysewaarde van vak Coost. Gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht, waren er, gezien de relatief hoge concentraties die bij de heranalyse van de steekmonsters van Cwest in twee van de deelmonsters zijn aangetroffen, evenwel bepaalde aanwijzingen dat de kwaliteit van de baggerspecie in vak C niet homogeen is.
Het onderzoek is gelet daarop niet op de voorgeschreven wijze verricht. Nu de staatssecretaris zich bij de beoordeling van de verspreidbaarheid van baggerspecie uit vak Cwest heeft gebaseerd op vorenbedoeld onderzoek, is besluit WSV/1219, voor zover daarbij toestemming is verleend voor de verspreiding in zee van baggerspecie die vrijkomt in vak Cwest in de Buitenhaven van Corus, niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid, hetgeen in strijd is met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Deze beroepsgrond treft doel.
2.7. Het beroep, voor zover het is gericht tegen besluit WSV/1218, is ongegrond. Het beroep, voor zover het is gericht tegen besluit WSV/1219, is gedeeltelijk gegrond. Besluit WSV/1219 komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij toestemming is verleend voor het verspreiden van baggerspecie in zee die vrijkomt in havenvak Cwest in de buitenhaven van Corus Staal B.V. te IJmuiden.
In december 2007 verricht onderzoek laat in havenvak Cwest geen overschrijding van de TBT-toetsingswaarde zien. Niet is bestreden dat dit onderzoek conform de richtlijnen is uitgevoerd. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van besluit WSV/1219 in stand te laten.
Het beroep, voor zover het is gericht tegen besluit WSV/1219, is voor het overige ongegrond.
2.8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep, voor zover het is gericht tegen het besluit van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 11 juni 2007, kenmerk WSV/1218, ongegrond;
II. verklaart het beroep, voor zover het is gericht tegen het besluit van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 11 juni 2007, kenmerk WSV/1219, gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 11 juni 2007, kenmerk WSV/1219, voor zover daarbij toestemming is verleend voor het verspreiden van baggerspecie in zee die vrijkomt in vak Cwest in de buitenhaven van Corus Staal B.V. te IJmuiden;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 11 juni 2007, kenmerk WSV/1219, in stand blijven;
V. verklaart het beroep, voor zover het is gericht tegen besluit van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 11 juni 2007, kenmerk WSV/1219, voor het overige ongegrond;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan Stichting de Noordzee, de Waddenvereniging en Stichting Greenpeace Nederland het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en drs. H. Borstlap, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
De voorzitter w.g. Kuipers
is verhinderd de uitspraak ambtenaar van Staat
te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2008
271-539.