Uitspraak
200705503/1.
Datum uitspraak: 30 juli 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Natuur en Milieu en de stichting Stichting Milieufederatie Groningen, gevestigd respectievelijk te Utrecht en Groningen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 juni 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: het college) aan de rechtspersoon naar Duits recht BKB Aktiengeselschaft, thans E.ON Energy from Waste AG (hierna: EEW) een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het verbranden van (niet gevaarlijke) afvalstoffen en de gelijktijdige productie van elektriciteit en warmte op de locatie kadastraal bekend gemeente Delfzijl, sectie O, nummer 585 (gedeeltelijk). Dit besluit is op 2 juli 2007 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben de stichting Stichting Natuur en Milieu en de stichting Stichting Milieufederatie Groningen (hierna: Natuur en Milieu en Milieufederatie Groningen) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 augustus 2007, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 augustus 2007.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Het college en EEW hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juni 2008, waar Natuur en Milieu en Milieufederatie Groningen, vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek, en het college, vertegenwoordigd door N.J. Lobbezoo-Vermaak en W.J.W. Snippe, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting EEW, vertegenwoordigd door mr. drs. F. Onrust, advocaat te Amsterdam, G.J. Pastoor, M. Elfers en C. Grund, gehoord.
2. Overwegingen
Ontvankelijkheid
2.1.1. Anders dan het college en EEW stellen hebben de beroepsonderdelen over de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn en de emissie van dioxinen en furanen betrekking op een besluitonderdeel waarover een zienswijze naar voren is gebracht, te weten luchtverontreiniging. In zoverre is er geen grond voor niet-ontvankelijk verklaring van het beroep.
Algemeen toetsingskader
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn
2.3. Natuur en Milieu en Milieufederatie Groningen voeren, met het oog op het nabijgelegen Waddengebied, aan dat het college onvoldoende heeft beoordeeld of vergunningverlening in overeenstemming is met de richtlijnen 92/43/EEG (hierna: de Habitatrichtlijn) en 79/409/EEG (hierna: de Vogelrichtlijn).
2.3.1. In de omgeving van de inrichting valt het habitatgebied "Waddenzee" gedeeltelijk samen met het bij besluit van 8 november 1991, kenmerk J 9115397, door de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn aangewezen gebied "Waddenzee". Ingevolge artikel V, eerste lid, van de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen (Stb. 2005, 195), geldt een dergelijke aanwijzing als besluit als bedoeld in artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998.
Waar, zoals hier, artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 toepassing vindt omdat krachtens artikel 10a van deze wet een speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn is aangewezen, terwijl een met deze beschermingszone samenvallend habitatgebied niet is aangewezen, dient artikel 19d Habitatrichtlijnconform te worden geïnterpreteerd. Deze interpretatie houdt in dat bij de toepassing van artikel 19d zowel de instandhoudingsdoelstelling van de speciale beschermingszone als die van het habitatgebied moet worden betrokken.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 29 augustus 2007 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200701498/1&verdict_id=18086&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200701498/1&utm_term=200701498/1">200701498/1</a> brengt dit mee dat de werking van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn de particulieren bereikt via toepassing van het richtlijnconform geïnterpreteerde artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998. Een rechtstreeks beroep op artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn in de huidige procedure omtrent de verlening van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer is gelet hierop in zoverre niet aan de orde.
2.3.2. Het college heeft terecht overwogen dat de beoordeling van de gevolgen van de inrichting voor het natuurgebied "Waddenzee" in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 dient plaats te vinden, en niet in het kader van de verlening van de thans bestreden vergunning op grond van de Wet milieubeheer. Deze beroepsgrond faalt.
Procedure vergunningverlening krachtens de Natuurbeschermingswet 1998
2.4. Voor zover Natuur en Milieu en Milieufederatie Groningen zich richten tegen de coördinatie van de behandeling van de vergunningaanvraag krachtens de Wet milieubeheer en de vergunningaanvraag krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 overweegt de Afdeling dat gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting afstemming over de aanvragen heeft plaatsgevonden. Daargelaten of een wettelijke plicht tot coördinatie bestaat van de behandeling van de aanvragen van de hier bedoelde vergunningen, leidt in tegenstelling tot wat Natuur en Milieu en Milieufederatie Groningen lijken te veronderstellen, een dergelijke plicht er niet onmiddellijk toe dat de verschillende procedures vanaf het tijdstip van de aanvragen tot het tijdstip van verlening dan wel weigering volledig parallel moeten lopen. Voor zover Natuur en Milieu en Milieufederatie Groningen zich richten tegen de procedure tot vergunningverlening krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 heeft het beroep geen betrekking op het bestreden besluit en kan het reeds daarom in zoverre niet slagen.
NEC-richtlijn
2.5. Voor zover Natuur en Milieu en Milieufederatie Groningen betogen dat het bestreden besluit in strijd is met de in richtlijn 2001/81/EG, de zogenoemde NEC-richtlijn, voor Nederland vastgestelde, uiterlijk in 2010 te bereiken emissieplafonds voor bepaalde stoffen, stelt de Afdeling voorop dat eerst in 2010 aan deze emissieplafonds hoeft te worden voldaan. Zij ziet in hetgeen Natuur en Milieu en Milieufederatie Groningen hebben aangevoerd onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat de desbetreffende emissieplafonds als gevolg van de bij het bestreden besluit verleende milieuvergunning in het gedrang dreigen te komen. Reeds hierom kan het beroep in zoverre niet slagen.
Bypass
2.6. Natuur en Milieu en Milieufederatie Groningen leiden uit de considerans van het bestreden besluit af dat de mogelijkheid bestaat om door middel van een zogenoemde bypass de rookgassen zonder rookgasreiniging te emitteren. Zij betogen dat dit niet kan worden aangemerkt als voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare techniek.
2.6.1. Voor zover Natuur en Milieu en Milieufederatie Groningen zich richten tegen de in het bestreden besluit opgenomen overwegingen, overweegt de Afdeling dat deze dienen ter motivering van het besluit, maar op zichzelf geen rechtsgevolgen in het leven roepen. De overwegingen zijn als zodanig niet voor beroep vatbaar.
In de aanvraag wordt over de gevolgen bij bijzondere omstandigheden vermeld dat de hulpbranders automatisch worden ontstoken om het verbrandingsproces stabiel te houden als door onvoorziene omstandigheden de temperatuur of verblijftijd van de rookgassen onder de minimale 850 ºC en 2 seconden verblijftijd duikt. Met dit standaard systeem voor afvalverbrandingsinstallaties wordt gegarandeerd dat de emissies van de rookgassen niet boven de maximale emissies (garantiewaarden) uitkomen, aldus de aanvraag op pagina 29. De Afdeling maakt uit de stukken en het verhandelde ter zitting op dat een zogenoemde bypass is aangevraagd noch vergund. Voor zover Natuur en Milieu en Milieufederatie Groningen anderszins betogen, mist het betoog feitelijke grondslag. Voor zover Natuur en Milieu en Milieufederatie Groningen vrezen dat in zoverre in strijd met de vergunning zal worden gehandeld, heeft het beroep geen betrekking op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en kan het om die reden niet slagen.
Emissie van stoffen - beste beschikbare technieken
2.7. Ter zitting is gebleken dat het beroep voor zover dit is gericht tegen de omstandigheid dat met een droge rookgasreiniging wordt gewerkt, moet worden gezien als gericht tegen de omstandigheid dat de emissies met deze techniek niet in overeenstemming zijn met toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Natuur en Milieu en Milieufederatie Groningen richten zich daarbij tegen de emissie van zwaveldioxide, waterstoffluoride, cadmium, rest metalen en het totaal aan stofdeeltjes.
2.7.1. Voor zover Natuur en Milieu en Milieufederatie Groningen betogen dat het beschermingniveau wat onderhavige inrichting betreft ontoereikend is, omdat bij andere afvalverbrandingsinrichtingen strengere normen zijn voorgeschreven, overweegt de Afdeling als volgt. Bij de beoordeling van de vraag of het beschermingsniveau toereikend is, komt het college, als hierboven is vermeld, een zekere beoordelingsvrijheid toe. In de enkele omstandigheid dat bij andere inrichtingen strengere waarden aan de vergunning zijn verbonden, wat daar ook van zij, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het beschermingsniveau toereikend is.
2.7.2. Het college heeft ten aanzien van de emissie van stoffen in aanvulling op de rechtstreeks werkende emissiegrenswaarden uit de bijlage behorend bij het Besluit verbranden afvalstoffen (hierna: het Bva) in het bij het bestreden besluit aan de vergunning verbonden voorschrift 7.2.2 emissiegrenswaarden gesteld.
Bij de beoordeling van de vraag of de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast, heeft het college het BREF-document "Reference document on Best Available techniques for Waste Incineration" (hierna: het BREF WI) betrokken.
2.7.3. In het BREF WI zijn voor de meeste stoffen halfuursgemiddelde en daggemiddelde waarden opgenomen. Voor een aantal stoffen zijn waarden opgenomen voor niet continue metingen. De Afdeling overweegt, overeenkomstig hetgeen zij eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 4 april 2007 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200602517/1&verdict_id=16695&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200602517/1&utm_term=200602517/1">200602517/1</a>, dat het, in het geval dat in het BREF WI voor een stof halfuursgemiddelde en daggemiddelde waarden zijn opgenomen, om te voldoen aan de beste beschikbare technieken, voldoende is dat ofwel een halfuursgemiddelde norm geldt die valt binnen de desbetreffende prestatierange van het BREF WI, ofwel een daggemiddelde norm geldt die valt binnen de desbetreffende prestatierange van het BREF WI.
2.7.4. Voor zwaveldioxide, waterstoffluoride, cadmium en thallium, rest metalen en het totaal aan stofdeeltjes geldt ofwel ingevolge de bijlage behorend bij het Bva ofwel ingevolge vergunningvoorschrift 7.2.2 een grenswaarde die gelijk is aan dan wel lager is dan de hiervoor in het BREF WI vermelde prestatierange. Hiermee is voldoende gewaarborgd dat de beste beschikbare technieken worden toegepast. De Afdeling ziet in het BREF WI geen aanleiding voor het oordeel dat hiervoor eveneens is vereist jaargemiddelde normen aan de vergunning te verbinden. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college, zoals Natuur en Milieu en Milieufederatie Groningen ten aanzien van enkele stoffen betogen, lagere jaargemiddelde grenswaarden aan de vergunning heeft moeten verbinden.
Emissie van stoffen - verdergaande eisen
2.8. Het betoog van Natuur en Milieu en Milieufederatie Groningen inzake de emissie van stoffen komt er voorts op neer dat verdergaande eisen hadden moeten worden gesteld. In dit verband wijzen zij erop dat de maximaal toelaatbare risico waarde (hierna: MTR-waarde) voor waterstoffluoride wordt overschreden, dat cadmium een zwarte lijststof is en dat voor metalen een minimalisatieverplichting geldt. Voorts wijzen zij op de geografische ligging en de plaatselijke milieuomstandigheden.
2.8.1. In de Nederlandse emissierichtlijn lucht (InfoMil; hierna: de NeR) wordt voor fluoride een MTR-waarde genoemd. De Afdeling overweegt dat MTR-waarden niet-wettelijke normen zijn, waarvoor volgens de NeR een inspanningsverplichting geldt. Het zijn geen grenswaarden die in acht moeten worden genomen en waarvoor een resultaatverplichting geldt.
Het college heeft een afweging gemaakt ten aanzien van de MTR-waarde voor fluoride en komt tot de conclusie dat het niet nodig is ter bescherming van het milieu een strengere grenswaarde te stellen. Het college gaat hierbij onder meer in op de bijdrage van onderhavige inrichting aan de heersende achtergrondconcentratie en op de aanwezige flora en fauna.
De Afdeling ziet in het enkele betoog van Natuur en Milieu en Milieufederatie Groningen dat de MTR-waarde voor fluoride wordt overschreden geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het in het belang van de bescherming van het milieu niet nodig is verdergaande eisen te stellen.
2.8.2. Ook overigens hebben Natuur en Milieu en Milieufederatie Groningen onvoldoende gemotiveerd waarom het in het belang van de bescherming van het milieu nodig is verdergaande eisen te stellen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het niet nodig is verdergaande eisen te stellen.
Appellabel goedkeuringsbesluit
2.9. Voor zover Natuur en Milieu en Milieufederatie Groningen betogen dat ten onrechte niet is voorgeschreven dat een appellabel goedkeuringsbesluit moet worden genomen ten aanzien van de acceptatievoorwaarden voor afvalstoffen overweegt de Afdeling als volgt.
Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1.1 moet het AV-AO/IC-document ter goedkeuring aan het bevoegd gezag worden voorgelegd. Tegen dit goedkeuringsbesluit kunnen belanghebbenden rechtsmiddelen aanwenden. Het beroep mist in zoverre dan ook feitelijke grondslag.
Conclusie
2.10. Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. K. Brink en mr. S.F.M. Wortmann, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A.M. van Hamond, ambtenaar van Staat.
De voorzitter w.g. Van Hamond
is verhinderd de uitspraak ambtenaar van Staat
te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2008
446.