ECLI:NL:RVS:2011:BU6364 - Raad van State - Vergunning milieu-installatie en nationale emissieplafond...

Uitspraak

200803143/1/M1-A.

Datum uitspraak: 30 november 2011

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. de stichting Stichting Natuur en Milieu en de stichting Stichting

Zuid-Hollandse Milieufederatie (hierna: Natuur en Milieu en de Milieufederatie), gevestigd te onderscheidenlijk Utrecht en Rotterdam,

2. de stichting Stichting Greenpeace Nederland (hierna: Greenpeace), gevestigd te Amsterdam,

3. de vereniging Vereniging Verontruste Burgers van Voorne (hierna: Vereniging VBV), gevestigd te Oostvoorne, gemeente Westvoorne,

appellanten,

het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,

verweerder.

1. Procesverloop

Bij verwijzingsuitspraak van 29 april 2009 in zaak nr.
200803143/1/M1heeft de Afdeling in deze zaak het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans: het Hof van Justitie van de Europese Unie; hierna: het Hof) verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op een aantal vragen, de behandeling van de beroepen geschorst tot het Hof uitspraak heeft gedaan en ieder verdere beslissing aangehouden. Voor het procesverloop voorafgaande aan deze uitspraak wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak.

Bij arrest van 26 mei 2011 in de gevoegde zaken C-165/09 tot en met C-167/09 (www.curia.europa.eu; hierna: het arrest) heeft het Hof de vragen beantwoord.

Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om een reactie op het arrest in te dienen. Natuur en Milieu en de Milieufederatie hebben bij brief van 22 juni 2011 een reactie op het arrest ingediend, Greenpeace bij brief van 27 juni 2011, Vereniging VBV bij brief van 27 juni 2011, het college bij brief van 24 juni 2011 en de naamloze vennootschap Electrabel Nederland N.V. (hierna: Electrabel) bij brief van 27 juni 2011.

De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met de zaken met nrs. 200708144/1/M1, 200708149/1/M1, 200800181/1/M1, 200800646/1/M1 en 200803144/1/M1, wederom ter zitting behandeld op 5 september 2011, waar Natuur en Milieu en de Milieufederatie, vertegenwoordigd door drs. J.G. Vollenbroek, Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, Vereniging VBV, eveneens vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, en het college, vertegenwoordigd door mr. B.J.M. Verras, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Electrabel, vertegenwoordigd door mr. M.M. Kaajan, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.

2. Overwegingen

NEC-richtlijn

2.1. Greenpeace, Natuur en Milieu en de Milieufederatie, alsmede Vereniging VBV voeren − kort samengevat − aan dat de vergunning had moeten worden geweigerd dan wel dat daaraan nadere voorschriften of beperkingen hadden moeten worden verbonden, omdat de in richtlijn 2001/81/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen (PB 2001 L 309; hierna: de NEC-richtlijn) voor Nederland vastgestelde, uiterlijk in 2010 te bereiken, emissieplafonds voor SO2 en NOx zullen worden overschreden.

RICHTLIJNCONFORME INTERPRETATIE VAN HOOFDSTUK 8 VAN DE WET MILIEUBEHEER

2.2. Bij de beslissing op de aanvraag om de bij het bestreden besluit verleende vergunning heeft het college niet aan de nationale emissieplafonds voor SO2 en NOx getoetst.

2.2.1. Het toetsingskader voor de milieuvergunning is neergelegd in hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer. Hierin is niet vermeld dat de nationale emissieplafonds bij de beslissing op een aanvraag om een milieuvergunning in acht moeten worden genomen.

In de verwijzingsuitspraak van 29 april 2009, in zaak nr.
200803143/1/M1, zag de Afdeling zich evenwel gesteld voor de vraag of - verkort weergegeven - de verplichting om het nationale recht richtlijnconform te interpreteren meebrengt dat het toetsingskader van de Wet milieubeheer in het licht van de NEC-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat bij de beslissing op de aanvraag om een milieuvergunning de nationale emissieplafonds voor SO2 en NOx van de NEC-richtlijn in acht moeten worden genomen. Nu de Wet milieubeheer in zoverre mede de implementatie vormt van richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB 2008 L 24; hierna: de IPPC-richtlijn), rees hierbij de vraag of de verplichtingen van deze richtlijn, in het bijzonder artikel 9, vierde lid, zodanig kunnen en moeten worden uitgelegd dat bij de beslissing op de aanvraag om een milieuvergunning de nationale emissieplafonds voor SO2 en NOx van de NEC-richtlijn ten volle in acht moeten worden genomen.

2.2.2. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in zijn arrest van 26 mei 2011, Stichting Natuur en Milieu en anderen, C-165/09 tot en met

C-167/09, onder 1), voor recht verklaard dat artikel 9, eerste, derde en vierde lid, van richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, in de oorspronkelijke versie ervan en zoals gecodificeerd bij richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten bij de verlening van een milieuvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een industriële installatie als die waarom het in de hoofdgedingen gaat, niet verplicht zijn, de nationale emissieplafonds voor SO2 en NOx vastgesteld in de NEC-richtlijn, tot de voorwaarden voor de verlening daarvan te rekenen, hoewel zij zich moeten houden aan de uit die NEC-richtlijn voortvloeiende verplichting om in het kader van nationale programma’s passende en samenhangende beleidsopties en maatregelen vast te stellen of te plannen, die in hun geheel genomen geschikt zijn om de emissies van met name die verontreinigende stoffen te beperken tot hoeveelheden die uiterlijk eind 2010 niet groter zijn dan de in bijlage I bij die richtlijn aangegeven plafonds.

2.2.3. In het licht van hetgeen het Hof van Justitie voor recht heeft verklaard, oordeelt de Afdeling dat het college bij de uitleg van hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer, in het bijzonder de artikelen 8.8, 8.10 en 8.11, de nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen niet tot de voorwaarden voor de verlening van de milieuvergunning behoefde te rekenen. Bij de beslissing op de aanvraag om de milieuvergunning behoefde het college dan ook niet aan de nationale emissieplafonds te toetsen.

ONTHOUDINGSPLICHT EN/OF POSITIEVE VERPLICHTINGEN

2.3. De vergunning is verleend gedurende de in artikel 4, eerste lid, van de NEC-richtlijn bedoelde periode van 27 november 2002 tot en met 31 december 2010. De Afdeling zag zich in de verwijzingsuitspraak van 29 april 2009 voor de vraag gesteld of - verkort weergegeven - gedurende deze periode een onthoudingsplicht en/of positieve verplichtingen voor de lidstaat golden en of deze meebrachten dat, als waarborgen ontbraken dat de installatie waarvoor de milieuvergunning is gevraagd niet bijdraagt aan de dreigende overschrijding van de nationale emissieplafonds voor NOx en/of SO2, de lidstaat Nederland - ook al maken de emissieplafonds geen deel uit van het toetsingskader van de Wet milieubeheer - niettemin de aangevraagde milieuvergunning moest weigeren, dan wel aan die vergunning nadere voorschriften of beperkingen moest verbinden of compensaties elders moest treffen. Daarbij rees ook de vraag of van belang is in welke mate de installatie aan die dreigende overschrijding bijdraagt.

2.3.1. In voornoemd arrest van 26 mei 2011 heeft het Hof onder 2) voor recht verklaard: "Gedurende de in artikel 4 van Pro de richtlijn 2001/81 bedoelde overgangsperiode van 27 november 2002 tot en met 31 december 2010:

- verplichten artikel 4, lid 3, VEU en artikel 288, derde alinea, VWEU alsmede richtlijn 2001/81 de lidstaten om zich te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen;

- lijkt de vaststelling door de lidstaten van een specifieke maatregel inzake één bron van SO2 en NOx als zodanig de verwezenlijking van het door richtlijn 2001/81 voorgeschreven resultaat niet ernstig in gevaar te kunnen brengen. Het staat aan de nationale rechter om na te gaan of dat het geval is voor elk besluit tot verlening van een milieuvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een industriële installatie als die waarom het in de hoofdgedingen gaat;

- verplichten artikel 288, derde alinea, VWEU en de artikelen 6, 7, leden 1 en 2, en 8, leden 1 en 2, van richtlijn 2001/81 de lidstaten enerzijds om programma’s voor een geleidelijke reductie van de nationale emissies van SO2 en NOx op te stellen en zo nodig bij te stellen en te herzien, die zij voor het publiek en de relevante organisaties beschikbaar dienen te stellen door middel van heldere, begrijpelijke en gemakkelijk toegankelijke informatie, en binnen de gestelde termijnen aan de Europese Commissie dienen mee te delen, en anderzijds om nationale emissie-inventarissen en -prognoses voor 2010 op te stellen en jaarlijks bij te werken, en daarvan binnen de gestelde termijnen aan de Europese Commissie en aan het Europees Milieuagentschap verslag te doen;

- verplichten artikel 288, derde alinea, VWEU en richtlijn 2001/81 zelf de lidstaten noch om de verlening van een milieuvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een industriële installatie als die waarom het gaat in de hoofdgedingen te weigeren of te beperken, noch om specifieke compenserende maatregelen vast te stellen telkens wanneer een dergelijke vergunning wordt afgegeven, ook niet bij overschrijding of dreigende overschrijding van de nationale emissieplafonds voor SO2 en NOx."

2.3.2. In voornoemd arrest van 26 mei 2011 heeft het Hof in de punten 79 tot en met 83 als volgt overwogen:

"79 Deze verplichting om zich te onthouden geldt op grond van artikel 4, lid 3, VEU juncto artikel 288, derde alinea, VWEU voor de lidstaten eveneens gedurende een overgangsperiode tijdens welke zij hun nationale systemen mogen blijven toepassen ofschoon deze niet in overeenstemming zijn met de betrokken richtlijn (zie arresten van 10 november 2005, Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, C.316/04, Jurispr. blz. I.9759, punt 42, en 14 september 2006, Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, C.138/05, Jurispr. blz. I.8339, punt 42).

80 Bijgevolg dient een dergelijke verplichting ook te worden geëerbiedigd tijdens de overgangsperiode bedoeld in artikel 4 van Pro de NEC-richtlijn, tijdens welke de lidstaten de in bijlage I bij die richtlijn aangegeven jaarlijkse nationale emissiehoeveelheden nog niet in acht hoeven te nemen. Het staat aan de nationale rechter om aan de hand van de bepalingen en maatregelen waarvan hij de wettigheid dient te toetsen, na te gaan of die verplichting wordt nageleefd (zie in die zin arrest Inter-Environnement Wallonie, reeds aangehaald, punt 46).

81 In dit verband moet evenwel worden opgemerkt dat een dergelijk onderzoek noodzakelijkerwijs dient te worden verricht op basis van een algehele beoordeling, waarbij rekening wordt gehouden met alle op het betrokken nationale grondgebied vastgestelde beleidsopties en maatregelen.

82 Gezien het bij de NEC-richtlijn ingevoerde stelsel en met name de programmatische aanpak waarin zij voorziet, zoals in punt 75 van dit arrest opgemerkt, kan de verwezenlijking van het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat namelijk enkel door de lidstaten ernstig worden gedwarsboomd wanneer zij een samenstel van beleidsopties en maatregelen vaststellen en uitvoeren die, inzonderheid gelet op de concrete gevolgen en de toepassing in de tijd ervan, een situatie dulden of in het leven roepen die vanuit het oogpunt van de totale hoeveelheid emissies in de atmosfeer door alle verontreinigende bronnen kritiek is en die de inachtneming eind 2010 van de in bijlage I bij die richtlijn aangegeven plafonds noodzakelijkerwijs in het gedrang brengt (zie naar analogie arrest Inter-Environnement Wallonie, reeds aangehaald, punten 47 en 49).

83 Bijgevolg lijkt een eenvoudige specifieke maatregel inzake één bron van SO2 en NOx, die zou bestaan in het besluit tot verlening van een milieuvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een industriële installatie, als zodanig het door de NEC-richtlijn voorgeschreven resultaat, namelijk het beperken van de emissies van die verontreinigende bronnen in de atmosfeer tot totale jaarlijkse hoeveelheden die uiterlijk in 2010 niet groter zijn dan die nationale plafonds, niet ernstig in gevaar te kunnen brengen. Dit geldt a fortiori wanneer de betrokken installatie in omstandigheden zoals die in de hoofdgedingen pas op zijn vroegst in de loop van 2012 in bedrijf zal worden gesteld."

2.3.3. Gelet op hetgeen het Hof voor recht heeft verklaard, verplichtten artikel 4, derde lid, van het VEU en artikel 288, derde alinea, van het VWEU alsmede de NEC-richtlijn Nederland zich gedurende de overgangsperiode van 27 november 2002 tot en met 31 december 2010 te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar brengen. De Afdeling leidt uit hetgeen in de rechtsoverwegingen 2.3.1 en 2.3.2 is vermeld af, dat de vaststelling van een eenvoudige specifieke maatregel inzake één bron van SO2 en NOx - zoals een besluit tot verlening van een milieuvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een industriële installatie - het door de NEC-richtlijn voorgeschreven resultaat in beginsel niet ernstig in gevaar kan brengen. Gelet op hetgeen het Hof voor recht heeft verklaard, staat ter beoordeling van de nationale rechter of dit bij uitzondering voor het bestreden besluit wel het geval is. Hetgeen het Hof voor recht heeft verklaard en heeft overwogen, brengt de Afdeling tot de gevolgtrekking dat de toetsing zich dient te richten op de beoordeling of juist met de bij het bestreden besluit verleende vergunning erbij het resultaat is dat een samenstel van beleidsopties en maatregelen is vastgesteld en wordt uitgevoerd die een situatie dulden of in het leven roepen die vanuit het oogpunt van de totale hoeveelheid emissies in de atmosfeer door alle verontreinigende bronnen kritiek is en de inachtneming eind 2010 van plafonds noodzakelijkerwijs in het gedrang brengt. In dit verband overweegt de Afdeling als volgt.

2.3.4. Zoals in de verwijzingsuitspraak is overwogen, was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit in 2008 de raming dat op 31 december 2010, aan het einde van de overgangsperiode, de voor Nederland gestelde plafonds voor SO2 en NOx zouden worden overschreden, zodat in zoverre de situatie vanuit het oogpunt van de totale hoeveelheid emissies in de atmosfeer door alle verontreinigende bronnen kritiek was. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor een installatie waarvan de jaarvracht 580 ton SO2 en 730 ton NOx bedraagt; dat is 1,2 % van het nationale emissieplafond voor SO2 en 0,3 % van het nationale emissieplafond voor NOx. Gezien de omvang van deze emissies van de installatie, de mogelijkheden die voor Nederland bestonden om in de periode tussen 2008 en 2010 aangepaste beleidsmaatregelen vast te stellen en uit te voeren, alsmede de omstandigheid dat de betrokken installatie pas op zijn vroegst in de loop van 2012 in bedrijf zou worden gesteld, kan niet staande worden gehouden dat juist met de bij het bestreden besluit verleende vergunning erbij het resultaat was dat een samenstel van beleidsopties en maatregelen was vastgesteld en werd uitgevoerd die een situatie duldden of in het leven riepen die de inachtneming eind 2010 van plafonds noodzakelijkerwijs in het gedrang bracht. Dat, zoals Natuur en Milieu en de Milieufederatie stellen, ten tijde van het bestreden besluit ook vergunningen voor onder meer vier andere kolencentrales in voorbereiding waren die eveneens een aanmerkelijke hoeveelheid SO2 en NOx zouden emitteren, maakt dit niet anders, nu het Planbureau voor de Leefomgeving bij zijn ramingen in de Milieubalans 2008, p. 118-119, mede rekening heeft gehouden met de emissies aan SO2 en NOx door bedoelde andere kolencentrales. Overigens worden deze centrales ook pas op zijn vroegst in de loop van 2012 in bedrijf gesteld.

2.3.5. Derhalve ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de onthoudingsplicht door het nemen van het bestreden besluit is geschonden.

RECHTSTREEKSE WERKING VAN DE ARTIKELEN 4 EN 6 VAN DE NEC-RICHTLIJN

2.4. In de verwijzingsuitspraak van 29 april 2009 zag de Afdeling zich mede voor de vraag gesteld of - verkort weergegeven - een particulier zich in de periode vanaf 27 november 2002 tot en met 31 december 2010 op artikel 4 van Pro de NEC-richtlijn kon beroepen. Meer in het bijzonder zag de Afdeling zich gesteld voor de vraag of aan de particulier een algemene aanspraak toekomt op het vaststellen van een pakket van maatregelen dan wel aan de particulier concrete aanspraken toekomen op het treffen van specifieke maatregelen ten aanzien van een individuele installatie, die ertoe leiden of bijdragen dat uiterlijk in 2010 de jaarlijkse nationale emissies van SO2 en NOx zouden worden beperkt tot hoeveelheden die niet groter zijn dan de nationale emissieplafonds.

2.4.1. In zijn arrest van 26 mei 2011 heeft het Hof onder 3), eerste alinea, voor recht verklaard dat artikel 4 van Pro de NEC-richtlijn niet onvoorwaardelijk is en onvoldoende nauwkeurig is om vóór 31 december 2010 door particulieren voor de nationale rechterlijke instanties te kunnen worden ingeroepen.

2.4.2. In het licht hiervan overweegt de Afdeling dat Greenpeace, Natuur en Milieu en de Milieufederatie, alsmede Vereniging VBV zich niet op artikel 4 van Pro de NEC-richtlijn kunnen beroepen, om te bewerkstelligen dat het bestreden besluit wordt vernietigd en de vergunning alsnog wordt geweigerd dan wel daaraan alsnog nadere voorschriften of beperkingen worden verbonden of compensaties elders worden getroffen.

2.5. In zijn arrest van 26 mei 2011 heeft het Hof onder 3), tweede alinea, voor recht verklaard dat artikel 6 van Pro de NEC-richtlijn de rechtstreeks getroffen particulieren rechten toekent die voor de nationale rechterlijke instanties kunnen worden ingeroepen om te vorderen dat de lidstaten gedurende de overgangsperiode van 27 november 2002 tot en met 31 december 2010 in het kader van nationale programma’s passende en samenhangende beleidsopties en maatregelen vaststellen of plannen, die in hun geheel genomen geschikt zijn om de emissies van de bedoelde verontreinigende stoffen te beperken, zodat uiterlijk eind 2010 aan de nationale plafonds van bijlage I bij die richtlijn wordt voldaan, en de daartoe opgestelde programma’s voor het publiek en de relevante organisaties beschikbaar stellen door middel van heldere, begrijpelijke en gemakkelijk toegankelijke informatie.

2.5.1. Het bestreden besluit behelst slechts een beslissing op de aanvraag om een milieuvergunning. Het bestreden besluit heeft geen betrekking op samenhangende beleidsopties en maatregelen als bedoeld in rechtsoverweging 2.5 en behoefde daarop ook geen betrekking te hebben. Derhalve is een beroep op artikel 6 van Pro de NEC-richtlijn in dit geval niet aan de orde.

2.5.2. Ten aanzien van het betoog van Natuur en Milieu en de Milieufederatie dat het bestreden besluit vanwege het ontbreken van inspraakmogelijkheden bij en ontoereikendheid van het nationale programma als bedoeld in artikel 6 van Pro de NEC-richtlijn toch aan de nationale emissieplafonds diende te worden getoetst, overweegt de Afdeling als volgt. Het bestreden besluit behelst slechts een beslissing op de aanvraag om een milieuvergunning. Uit hetgeen in rechtsoverweging 2.2.3 is overwogen, volgt dat de nationale emissieplafonds niet tot het toetsingskader voor de verlening van een milieuvergunning behoeven te worden gerekend en dat hieraan bij de beslissing op de aanvraag derhalve niet behoefde te worden getoetst, ook niet in het geval van een - zoals Natuur en Milieu en de Milieufederatie stellen - ontoereikend nationaal programma.

CONCLUSIE NEC-RICHTLIJN

2.6. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat in verband met de voor Nederland geldende nationale emissieplafonds de vergunning had moeten worden geweigerd dan dat wel aan de vergunning nadere voorschriften of beperkingen hadden moeten worden verbonden, of dat compensaties elders hadden moeten worden getroffen.

2.6.1. De beroepsgrond treft geen doel.

Coördinatie

2.7. Natuur en Milieu en de Milieufederatie voeren aan dat, gelet op artikel 7 van Pro de IPPC-richtlijn, de aanvraag om een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer ten onrechte niet gecoördineerd is behandeld met de ingediende aanvragen om een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998.

2.7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 december 2008 in zaak nr.
200706095/1, rechtsoverweging 2.5.2; www.raadvanstate.nl) ziet artikel 7 van Pro de IPPC-richtlijn niet op coördinatie van een besluit op een aanvraag om vergunning ingevolge de Wet milieubeheer met een besluit op een aanvraag om vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998. De beroepsgrond faalt reeds hierom.

Algemeen toetsingskader Wet milieubeheer

2.8. Ingevolge artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet milieubeheer, kort weergegeven en voor zover hier van belang, betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval de bestaande toestand van het milieu, en de gevolgen voor het milieu die de inrichting kan veroorzaken, mede gezien haar technische kenmerken en haar geografische ligging.

Artikel 8.10, eerste lid, bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.

Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.

Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.

Beste beschikbare technieken

2.9. Zoals onder 2.8 is overwogen, moeten in de inrichting ten minste de in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Locatiespecifieke omstandigheden kunnen vergen dat in het belang van de bescherming van het milieu verdergaande technieken dan de in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Ook hierbij komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.

Voor inrichtingen als hier aan de orde moet het bevoegd gezag bij het bepalen van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken op grond van tabel 1 van de bijlage bij de Regeling aanwijzing BBT-documenten, voor zover hier van belang, rekening houden met het 'Reference Document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants' (hierna: het BREF Grote stookinstallaties), met als aanvullend document het 'Reference Document on Best Available Techniques for Industrial Cooling Systems' (hierna: het BREF Koelsystemen). Op grond van tabel 2 van de Regeling aanwijzing BBT-documenten houdt het bevoegd gezag tevens rekening met de Oplegnotitie BREF Grote Stookinstallaties (hierna: de Oplegnotitie). Volgens de Oplegnotitie is het in het kader (van het belang van het halen van de doelstellingen) van de NEC-richtlijn voor nieuwe energiecentrales van belang om het criterium van de toepassing van de beste beschikbare technieken zo scherp mogelijk in te vullen. Daarom is bij de emissieconcentratiewaarden die zijn opgenomen in tabel 1 van de Oplegnotitie, aangesloten bij de onderkant van de BBT-range in het BREF Grote stookinstallaties.

Techniek van het stoken van kolen

2.10. Greenpeace betoogt dat de zogenoemde poederkooltechniek die in de inrichting wordt toegepast, niet kan worden aangemerkt als een beste beschikbare techniek. Volgens haar wordt met kolenvergassing per geproduceerde kWh energie een lagere uitstoot NOx, SO2, zwevende deeltjes en zware metalen veroorzaakt en dient die methode daarom als een in aanmerking komende beste beschikbare techniek te worden beschouwd. Volgens haar had een vergelijking tussen de poederkooltechniek en de techniek van kolenvergassing op basis van het "Reference Document on Best Available Techniques on Economics and Cross-Media Effects" (hierna: het REF Cross media and economics) moeten plaatsvinden. De vergunning had daarom moeten worden geweigerd, aldus Greenpeace.

2.10.1. Het REF Cross media and economics is, zo is daarin vermeld, primair ontwikkeld als hulpmiddel bij het bepalen van de beste beschikbare technieken onder de IPPC-richtlijn. Voor grote stookinstallaties, zoals de inrichting in kwestie, zijn in het BREF Grote stookinstallaties de diverse in aanmerking komende technieken geïnventariseerd en beschreven, waarbij ook de economische aspecten en de cross-media-effecten van de diverse technieken zijn betrokken. De door Greenpeace gewenste beoordeling van deze effecten heeft dus al plaatsgevonden bij het opstellen van het BREF Grote stookinstallaties, en hoeft bij de beslissing op de aanvraag om vergunning niet opnieuw plaats te vinden.

In het BREF Grote stookinstallaties wordt het direct stoken van poederkool aangemerkt als een van de beste beschikbare technieken voor kolengestookte installaties. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat het college het direct stoken van poederkool niet mocht beschouwen als een voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare techniek.

De beroepsgrond faalt.

Emissie van stof, NOx en SO2

2.11. Natuur en Milieu en de Milieufederatie, alsook Vereniging VBV voeren aan dat de in vergunningvoorschriften 5.1 en 5.2 gestelde grenswaarden voor onderscheidenlijk de jaargemiddelde en daggemiddelde emissieconcentratie van stof, NOx en SO2 uit de schoorsteen niet in overeenstemming zijn met toepassing van de beste beschikbare technieken. Zij stellen in dit verband dat de gestelde grenswaarden ruim boven de ondergrens van de BBT-range liggen. Bovendien wijkt het college volgens hen ten onrechte af van het door haar op 4 juli 2006 vastgestelde Beoordelingskader nieuwe energiecentrales in Rijnmond. Natuur en Milieu en de Milieufederatie betogen voorts dat in de praktijk is bewezen dat voor stof een jaargemiddelde emissieconcentratie van 1-2 mg/m3 haalbaar is. Ook heeft Electrabel volgens hen schriftelijk verklaard dat de emissieconcentraties verder omlaag kunnen worden gebracht, zodat het college ten onrechte geen lagere grenswaarden heeft gesteld.

2.11.1. De in vergunningvoorschrift 5.1 gestelde grenswaarden voor de jaargemiddelde emissieconcentratie van stof (3 mg/m3), NOx (50 mg/m3) en SO2 (40 mg/m3) liggen binnen de in tabel 1 van de Oplegnotitie opgenomen BBT-ranges voor de desbetreffende stoffen. De emissie-eisen uit tabel 1 van de Oplegnotitie zijn overgenomen uit het Beoordelingskader nieuwe energiecentrales in Rijnmond, zodat het betoog dat van dit Beoordelingskader is afgeweken, feitelijke grondslag mist.

De in vergunningvoorschrift 5.2 gestelde grenswaarden voor de daggemiddelde emissieconcentratie van stof (8 mg/m3), NOx (100 mg/m3) en SO2 (60 mg/m3) liggen binnen de in het BREF Grote stookinstallaties opgenomen BBT-ranges voor de desbetreffende stoffen. Er kan in zoverre niet worden gesteld dat de gestelde grenswaarden niet in overeenstemming zijn met toepassing van de beste beschikbare technieken.

2.11.2. Met betrekking tot het betoog over de voor stof gestelde grenswaarde, is in het deskundigenbericht vermeld dat een strengere waarde voor stof van 1-2 mg/m3 in beginsel haalbaar is, maar deze waarde niet zonder meer als grenswaarde kan worden opgelegd omdat enige marge nodig is in verband met fluctuaties in het stookproces. De Afdeling ziet in hetgeen Natuur en Milieu en de Milieufederatie stellen geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het deskundigenbericht op dit punt onjuistheden bevat. Niet valt in te zien waarom in zoverre een strengere grenswaarde voor stof in de vergunning moest worden gesteld.

2.11.3. Ook voor het overige hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat het college in verband met locatiespecifieke omstandigheden strengere grenswaarden voor stof, NOx en SO2 had moeten stellen dan die welke voortvloeien uit toepassing van de in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Dat Electrabel in de door Natuur en Milieu en de Milieufederatie vermelde brief heeft gemeld dat de centrale aan de modernste en strengste milieueisen voldoet, maar dat zij uiteraard aan verdergaande eisen zal voldoen indien deze aan de vergunning zouden worden verbonden, maakt dat niet anders.

De beroepsgronden falen.

Uitstoot gevaarlijke stoffen

2.12. Greenpeace betoogt dat in strijd met de in de Nederlandse emissierichtlijn (hierna: de NeR) en het beleidsplan Groen, Water en Milieu 2006-2010 geformuleerde minimalisatieverplichting voor de uitstoot van gevaarlijke stoffen, in het bestreden besluit niet de verplichting is opgenomen om aanvullende reinigingstechnieken toe te passen die de emissie van deze stoffen beperken. Greenpeace voert aan dat in het bestreden besluit is gesteld dat aanvullende reinigingstechnieken niet kosteneffectief zijn, zonder dat evenwel de desbetreffende kosten inzichtelijk zijn gemaakt. Volgens Greenpeace kan een doekenfilter of nat elektrofilter de uitstoot beperken en had het onderzoek daarnaar voorafgaand aan de vergunningverlening moeten plaatsvinden. Er is volgens Greenpeace ten onrechte volstaan met een onderzoeksverplichting.

2.12.1. Ingevolge vergunningvoorschrift 5.14 moet de drijver van de inrichting elke vijf jaar onderzoek doen naar de mogelijkheden om de emissies van de in de NeR aangewezen minimalisatieverplichte stoffen te verminderen. Hiervoor moet worden gerapporteerd aan het bevoegd gezag, voor de eerste keer voor 1 april 2010 en daarna elke periode van vijf jaar.

2.12.2. In de NeR is vermeld dat voor de procesemissies van een aantal stoffen geldt dat het streven op nulemissie moet zijn gericht, hetgeen in de NeR wordt aangeduid als de minimalisatieverplichting. Ter beoordeling van de algemene emissie-eisen voor stoffen met een minimalisatieverplichting heeft het college aansluiting gezocht bij het daarover in paragraaf 3.2.1 van de NeR uitgewerkte beoordelingskader.

De uitwerking van de minimalisatieverplichting is te vinden op de pagina's 16 en 17 van de considerans van het bestreden besluit, waar het college stelt dat toepassing van aanvullende reinigingstechnieken niet kosteneffectief is. In het bij de aanvraag overlegde milieueffectrapport wordt een afweging gemaakt tussen het aangevraagde elektrofilter en het door Greenpeace genoemde doekenfilter en nat elektrofilter. Daarbij wordt tevens inzicht in de kosten gegeven. Het milieueffectrapport is bij het nemen van het bestreden besluit betrokken. In zoverre treffen de stellingen van Greenpeace dat de kosten niet inzichtelijk zijn gemaakt en dat voorafgaand aan vergunningverlening geen onderzoek is gedaan naar toepassing van een doekenfilter of nat elektrofilter, geen doel. Hetgeen Greenpeace aanvoert, biedt voorts geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat toepassing van aanvullende reinigingstechnieken niet kosteneffectief is.

Verder heeft het college, om aan de minimalisatieverplichting te voldoen, in de vergunningvoorschriften 5.4 en 5.5 onder meer de controle op volledige verbranding en de controle van de werking van het elektrofilter en druppelvangers opgenomen. Tevens heeft het college in vergunningvoorschrift 5.14 een onderzoeksplicht opgenomen naar vermindering van de emissies van de in de NeR aangewezen minimalisatieverplichte stoffen. Gelet op het voorgaande heeft het college uitvoering gegeven aan de in de NeR opgenomen minimalisatieverplichting. In hetgeen Greenpeace stelt, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat dit op ontoereikende wijze heeft plaatsgevonden.

De beroepsgrond faalt.

Luchtkwaliteit

2.13. Greenpeace voert aan dat het college ten aanzien van de luchtkwaliteit ten onrechte heeft volstaan met de constatering dat de grenswaarden voor de concentratie van zwevende deeltjes (PM10) niet worden overschreden. Volgens Greenpeace moet op grond van artikel 9 van Pro richtlijn 96/62/EG van de Raad van 27 september 1996 inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit (Pb. 1996, L296/55, hierna: de kaderrichtlijn luchtkwaliteit) een verslechtering van de luchtkwaliteit in de omgeving worden voorkomen, ook indien de grenswaarden niet worden overschreden. Greenpeace stelt dat het bestreden besluit niet in overeenstemming is met de in het Beleidsplan Groen, Water en Milieu 2006-2010 (hierna: het beleidsplan) op blz. 185 geformuleerde doelstelling om de uitstoot van zwevende deeltjes met 30 procent te reduceren. Ook is voor haar onduidelijk hoe het aantal overschrijdingsdagen zoals vermeld in de verschillende rapporten van elkaar kunnen verschillen. Tot slot betoogt Greenpeace dat de uitstoot van zwevende deeltjes door zeeschepen onnauwkeurig is berekend, zodat niet kan worden gesteld dat de nieuwe centrale niet zal leiden tot een verslechtering van de luchtkwaliteit. Vereniging VBV voert, kort weergegeven, aan dat onzeker is of aan de luchtkwaliteiteisen wordt voldaan nadat de inrichting in werking is gebracht (na 2010). Ook stelt zij dat het college ten onrechte heeft nagelaten het gezondheidseffect van verdere reductie van zwevende deeltjes uit te drukken in Years of Lifetime Lost (YOLL’s) en dat het effect van ammoniak (NH3) in de De-NOx-installatie op de vorming van zwevende deeltjes niet bekend is.

2.13.1. Een toetsing aan bepalingen van de kaderrichtlijn luchtkwaliteit kan alleen plaatsvinden in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd.

De kaderrichtlijn luchtkwaliteit is bij wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteiteisen) (Stb. 2007, 414) geïmplementeerd in de Wet milieubeheer. Greenpeace heeft geen gronden aangevoerd die leiden tot het oordeel dat de kaderrichtlijn luchtkwaliteit, voor zover hier van belang, op onjuiste wijze is geïmplementeerd, of dat de volledige toepassing van deze richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd. Rechtstreeks beroep op de bepalingen van deze richtlijn is in dit geval dan ook niet mogelijk.

2.13.2. Titel 5.2 van de Wet milieubeheer vormt voor het bestreden besluit het exclusieve toetsingskader voor luchtkwaliteit.

Uit artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, en tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer volgt dat bestuursorganen, als de uitoefening van hun bevoegdheid te beslissen op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.2 van de Wet milieubeheer gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, hun bevoegdheid uitoefenen, als aannemelijk is gemaakt dat die uitoefening - kort gezegd - niet leidt tot het overschrijden, of tot het op of na het tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde.

2.13.3. Ten aanzien van de beroepsgronden over het onderzoek naar de luchtkwaliteit, overweegt de Afdeling als volgt.

Gezien de in voorschrift 4.1 van bijlage 2 bij de Wet milieubeheer voor zwevende deeltjes (PM10) gestelde grenswaarden, behoefde het onderzoek naar de luchtkwaliteit uitsluitend betrekking te hebben op de jaar- en vierentwintig-uurgemiddelde concentratie en niet - zoals Vereniging VBV betoogt - op de zogenoemde YOLL's.

Voorts is in het deskundigenbericht ten aanzien van het effect van de emissie van ammoniak op de emissie van zwevende deeltjes opgemerkt dat door de chemische reactie van gassen vooral zwevende deeltjes (PM2,5) worden gevormd. Dit is door Vereniging VBV niet weersproken. Voor zwevende deeltjes (PM2,5) was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen grenswaarde opgenomen in bijlage 2 bij de Wet milieubeheer. Reeds daarom hoefde het effect van de emissie van ammoniak op de emissie van die zwevende deeltjes niet bij de beoordeling van de luchtkwaliteit te worden betrokken.

Het door Greenpeace vermelde verschil in aantal overschrijdingsdagen in de diverse onderzoeken naar de luchtkwaliteit, is volgens het deskundigenbericht te wijten aan de verschillende momenten waarop de berekeningen voor de luchtkwaliteit zijn gemaakt. Bij het nemen van het bestreden besluit zijn nieuwe berekeningen met de meest actuele achtergrondconcentraties gebruikt op grond waarvan is geconstateerd dat voor het jaar 2010 maximaal 34 overschrijdingsdagen bestaan, aldus het deskundigenbericht. Dit komt de Afdeling niet onjuist voor. Greenpeace heeft geen argumenten aangevoerd waarom het in het bestreden besluit gehanteerde aantal overschrijdingsdagen onjuist is.

In de enkele stelling van Greenpeace dat de uitstoot van zwevende deeltjes door zeeschepen onvoldoende nauwkeurig is berekend, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat de luchtkwaliteit ten behoeve van het bestreden besluit op onjuiste wijze is berekend. In het rapport 'aanvullend luchtonderzoek KBC Electrabel Maasvlakte' van ARCADIS Ruimte & Milieu B.V. gedateerd 1 juni 2007, is gemotiveerd uiteengezet welk brandstofverbruik en welke emissiefactoren voor zeeschepen zijn gebruikt. In het deskundigenbericht wordt daarover opgemerkt dat de scheepvaart ten behoeve, dan wel ten gevolge van Electrabel een relatief beperkte bijdrage aan de achtergrondconcentraties levert. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het deskundigenbericht in zoverre onjuist is, danwel dat de uitstoot van zwevende deeltjes door zeeschepen op onjuiste wijze bij de berekening van de luchtkwaliteit is betrokken.

De beroepsgronden geven gezien het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde onderzoek naar de luchtkwaliteit onjuist is.

2.13.4. Het college heeft op goede gronden geoordeeld dat met dit onderzoek aannemelijk is gemaakt dat de in bijlage 2 bij de Wet milieubeheer gestelde grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) niet worden overschreden, zodat de desbetreffende grenswaarden gezien artikel 5.16 van de Wet milieubeheer niet aan vergunningverlening in de weg stonden. De door Greenpeace bedoelde passage in het beleidsplan doet aan deze conclusie toe noch af, nog daargelaten dat dit beleidsplan betrekking heeft op een tijdvak (2006-2010) dat reeds is afgelopen op het moment dat de inrichting in werking zal worden gesteld.

Fluoride

2.14. Natuur en Milieu en de Milieufederatie, alsook Greenpeace voeren aan dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom een verdere overschrijding van de in paragraaf 4.3 van de NeR genoemde waarde voor het jaargemiddelde maximaal toelaatbare risiconiveau (hierna: het MTR) van fluoride toelaatbaar is.

Natuur en Milieu en de Milieufederatie voeren verder aan dat het college ten onrechte niet is ingegaan op de in paragraaf 4.3 van de NeR genoemde waarde voor het daggemiddelde MTR van fluoride. Ook betogen zij dat een verlaging van de SO2-norm tot een verlaging van de emissie van fluoride kan leiden.

2.14.1. Ten aanzien van het beroep op de in paragraaf 4.3 van de NeR genoemde waarden voor het MTR van fluoride, stelt de Afdeling voorop dat, zoals zij eerder in haar uitspraak van 30 juli 2008 in zaak nr. 200705503/1 (www.raadvanstate.nl) heeft overwogen, MTR-waarden geen grenswaarden zijn die in acht moeten worden genomen, maar waarden waarvoor volgens de NeR een inspanningsverplichting geldt.

2.14.2. Uit het deskundigenbericht blijkt dat het gezien de constante emissie van de inrichting in de rede ligt om de beoordeling te concentreren op de waarde voor het jaargemiddelde MTR van fluoride. De Afdeling ziet mede gelet hierop geen aanleiding voor het oordeel dat het college in zijn motivering niet op goede gronden uitsluitend het jaargemiddelde MTR heeft betrokken.

2.14.3. In het verweerschrift is gesteld dat de achtergrondconcentratie van fluoride in industriële gebieden, zoals Vlaardingen, boven de jaargemiddelde MTR-waarde ligt en in de rest van Nederland rond die waarde ligt.

In verband hiermee is bij het nemen van het besluit onderzocht of de grenswaarde voor de emissie van fluoride ten opzichte van het ontwerp verder kan worden verlaagd. Dit heeft geleid tot het stellen van een jaargemiddelde grenswaarde van 0,3 milligram/m3 in vergunningvoorschrift 5.1. Hierdoor is de maximale bijdrage aan de achtergrondconcentratie fluoride, afhankelijk van de locatie, ongeveer 0,8 tot 1,8% van de MTR-waarde. Hiermee is volgens het college ruimschoots toepassing gegeven aan de inspanningsverplichting van de NeR.

In het deskundigenbericht is geconcludeerd dat de gekozen rookgasreiniging de fluoriden zeer efficiënt afvangt en dat als gevolg van de voor fluoride gestelde jaargemiddelde grenswaarde de toegestane emissie van de inrichting lager is dan de emissie die volgens het BREF Grote stookinstallaties met toepassing van de beste beschikbare technieken zou kunnen worden gehaald. De Afdeling ziet geen aanleiding aan de juistheid van deze conclusie te twijfelen.

Gezien deze conclusie en de door het college gegeven motivering, is er geen grond voor het oordeel dat het college onvoldoende invulling heeft gegeven aan de in paragraaf 4.3 van de NeR opgenomen inspanningsverplichting om de emissie van fluoride zoveel mogelijk te beperken en heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het ter verzekering van een voldoende lage emissie van fluoride niet nodig is om een strengere grenswaarde voor SO2 te stellen.

2.14.4. Deze beroepsgronden falen.

Storingsemissies

2.15. Natuur en Milieu en de Milieufederatie stellen dat de inrichting volgens de vergunning maximaal 120 uur per jaar in werking mag zijn zonder dat de rookgasreinigingsinstallatie functioneert. Zij betwijfelen of deze storingsregeling van het Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer A (hierna: BEES A) voldoet aan de eis van toepassing van de in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Daarnaast voeren zij aan dat er, indien en voor zover ervan moet worden uitgegaan dat overschrijdingen van de daggemiddelde MTR-norm zoveel mogelijk moeten worden voorkomen, aanvullende voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden waarin de tijd wordt voorgeschreven dat de rookgasontzwaveling maximaal uit bedrijf mag zijn.

2.15.1. Het college stelt zich op het standpunt dat in het BREF Grote stookinstallaties niet wordt beschreven wat de in aanmerking komende beste beschikbare technieken zijn bij storingen. Wel geeft het BREF aan dat de emissies die horen bij de in aanmerking komende beste beschikbare technieken daggemiddelde emissies zijn die bij normale bedrijfsvoering zonder storingen haalbaar zijn. In vergunningvoorschrift 5.2 zijn de daggemiddelde concentratie-eisen conform toepassing van de in aanmerking komende beste beschikbare technieken vastgelegd. Ook bij het optreden van afwijkende procescondities moet hieraan worden voldaan. Wanneer door een storing niet aan vergunningvoorschrift 5.2 kan worden voldaan, dient overeenkomstig vergunningvoorschrift 5.3 te worden gehandeld. Er dient echter altijd te worden voldaan aan de in vergunningvoorschrift 5.1 vergunde jaarvrachten en jaargemiddelde concentraties. Indien als gevolg van storingen verhoogde emissies hebben plaatsgevonden, zullen deze op andere momenten moeten worden gecompenseerd om aan vergunningvoorschrift 5.1 te kunnen voldoen, aldus het college.

2.15.2. Ingevolge vergunningvoorschrift 5.3 is de storingsregeling van het BEES A van toepassing in het geval niet aan de daggemiddelde emissieconcentratiewaarden uit vergunningvoorschrift 5.2 kan worden voldaan.

Ingevolge vergunningvoorschrift 5.12 moeten van alle bij storingen optredende emissies de van belang zijnde gegevens worden geregistreerd, zoals tijdstip, aard, (geschatte) hoeveelheid, oorzaak, plaats en tijdsduur van de emissie en de relevante procescondities. Deze registratie moet ten minste twee jaar worden bewaard.

Ingevolge vergunningvoorschrift 5.13 moeten, indien ten gevolge van een storing of anderszins de emissie boven wettelijke of in deze vergunning genoemde maxima komt, onmiddellijk maatregelen worden getroffen om de overschrijding van deze maxima teniet te doen.

Ingevolge artikel 7a, eerste lid, van het BEES A wordt een stookinstallatie geheel of gedeeltelijk buiten gebruik gesteld of met een weinig vervuilende brandstof in bedrijf gehouden, indien de apparatuur die de emissiereductie bewerkstelligt, is uitgevallen en deze apparatuur niet binnen 24 uur normaal functioneert.

2.15.3. Volgens het deskundigenbericht ontstaat door de aan de vergunning verbonden vergunningvoorschriften 5.1 tot en met 5.3, 5.12 en 5.13 voldoende inzicht in de storingsgevoeligheid en de daarmee samenhangende emissies. De Afdeling ziet geen aanleiding voor een ander oordeel. Nu de storingsemissies, zoals het college onweersproken heeft gesteld, meetellen bij de berekening van de jaarvrachten en de jaargemiddelde concentraties, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voldoende is gewaarborgd dat de storingsemissies zo beperkt mogelijk zullen zijn. Natuur en Milieu en de Milieufederatie hebben niet aannemelijk gemaakt dat aan de vergunning verdergaande voorschriften met betrekking tot storingsemissies moesten worden verbonden.

De beroepsgrond faalt.

Meetregime kwik en metalen

2.16. Natuur en Milieu en de Milieufederatie, alsook Greenpeace betogen dat de jaargemiddelde grenswaarde voor kwikemissie van 1,0 microgram/m3 niet handhaafbaar is, omdat deze emissie niet continu wordt gemeten. Volgens hen is niet duidelijk op welke wijze de jaargemiddelde emissies kunnen worden bepaald uit periodieke metingen. Hetzelfde geldt volgens hen voor de jaarvrachten voor cadmium, thallium en overige zware metalen. Greenpeace voegt daaraan toe dat de desbetreffende vergunningvoorschriften, in het kader van de toepassing van de in aanmerking komende beste beschikbare technieken, ten onrechte niet aan het Reference Document on the General Principles of Monitoring (hierna: het BREF Monitoring) zijn getoetst.

2.16.1. Om uitvoering te geven aan het bepaalde in artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer, op grond waarvan - kort gezegd - controlevoorschriften moeten worden gesteld indien aan de vergunning emissiegrenswaarden zijn verbonden, heeft het college de volgende voorschriften aan de vergunning verbonden:

In vergunningvoorschrift 5.1 zijn de jaargemiddelde concentraties en jaarvrachten vergund voor onder meer kwik en overige zware metalen.

Ingevolge vergunningvoorschrift 5.6 moeten emissiemetingen worden uitgevoerd die voldoen aan de daaraan gestelde eisen in de voorschriften 2.1 tot en met 2.16 genoemd in de bijlage van het Besluit verbranden afvalstoffen (hierna: het Bva). Aan voorschrift 2.3 uit de bijlage van het Bva moet de component ammoniak worden toegevoegd. Van voorschrift 2.12 uit de bijlage van het Bva moet lid b, onder sub 2, worden toegepast.

Ingevolge vergunningvoorschrift 5.8 stelt de drijver van de inrichting een emissiemodel op, waarmee de jaargemiddelde emissieconcentratie en de jaarvracht wordt berekend van de componenten die periodiek worden gemeten. Dit emissiemodel dient uiterlijk 6 maanden voor de inbedrijfstelling van de inrichting ter beoordeling aan het bevoegd gezag te worden gezonden. Het bevoegd gezag kan nadere eisen stellen. De op basis van het emissiemodel berekende jaargemiddelde emissieconcentraties en de jaarvrachten moeten voldoende aan de emissie-eisen genoemd in vergunningvoorschrift 5.1. De resultaten van de periodieke metingen moeten worden gebruikt om het emissiemodel te toetsen aan de werkelijkheid.

2.16.2. In de aanvraag is voor zwaveldioxide, stikstofoxiden, stof, CO, CxHy, HCI en HF vermeld dat door middel van continue registratie zal worden gemeten. De overige componenten, zoals zware metalen, kwik en dioxine, worden periodiek gemeten. In het deskundigenbericht wordt hierover opgemerkt dat het bij complexe inrichtingen als hier aan de orde niet ongebruikelijk is dat een aantal nadere uitwerkingen op termijn wordt uitgevoerd. Voorts ligt het volgens het deskundigenbericht voor de hand de jaarvrachten te berekenen als het gemiddelde van periodieke metingen vermenigvuldigd met het totale debiet van de rookgasstroom. De Afdeling ziet geen aanleiding voor een ander oordeel. In zoverre bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de jaargemiddelde emissiegrenswaarden niet handhaafbaar zijn.

2.16.3. Zoals in het deskundigenbericht is gesteld, geeft het BREF Monitoring algemene richtsnoeren ten aanzien van monitoring en bestaan in Nederland diverse documenten met concretere aanwijzingen. Het college heeft bij het nemen van het bestreden besluit de systematiek van het Bva als uitgangspunt gehanteerd. Dat bevat onder meer meetvoorschriften, waaraan Electrabel op grond van vergunningvoorschrift 5.6 moet voldoen. Greenpeace heeft geen argumenten aangevoerd op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat de gestelde controlevoorschriften overeenkomen met toepassing van de in aanmerking komende beste beschikbare technieken.

2.16.4. De beroepsgronden falen.

Inzet biomassa voor het in werking brengen van de inrichting

2.17. Greenpeace betoogt dat door het ontbreken van concrete gegevens over de maximale inzet van biomassa het college niet heeft kunnen vaststellen of de inzet van biomassa binnen de in de vergunning vermelde termijn voor het in werking brengen van de inrichting kan worden gerealiseerd.

2.17.1. De aanvraag om een milieuvergunning gaat uit van een inzet van biomassa van maximaal 60% en minimaal 0%. Dit laatste houdt in dat op dat moment 100% steenkool wordt ingezet. Op grond van de aanvraag, die blijkens het dictum van het bestreden besluit deel uitmaakt van de vergunning, bestaat dan ook geen doelstelling of verplichting tot de inzet van biomassa binnen een bepaald tijdsbestek. De beroepsgrond mist daarom feitelijke grondslag.

Acceptatievoorwaarden van de te stoken stoffen

2.18. Greenpeace voert aan dat in de vergunning onvoldoende is gewaarborgd dat de te stoken stoffen van een goede kwaliteit zijn en dat in de vergunning ten onrechte geen acceptatievoorwaarden zijn opgenomen. Natuur en Milieu en de Milieufederatie stellen dat in de vergunning onvoldoende is gewaarborgd dat de te stoken biomassa op duurzame wijze is verkregen en dat de acceptatievoorwaarden van de te stoken biomassa onvoldoende concreet zijn.

2.18.1. Ingevolge vergunningvoorschrift 4.1 mogen in de inrichting uitsluitend de biomassasoorten worden verbrand, die zijn aangevraagd in bijlage 4 van het bijlagenrapport bij de aanvraag. Het gaat hierbij om diverse soorten biomassa.

Ingevolge vergunningvoorschrift 4.4 moet het AV-AO/IC-document, waarin de procedure voor de acceptatie en controle van de mee te stoken stoffen is geregeld, uiterlijk zes maanden voor de inbedrijfstelling van de inrichting op een aantal nader in het voorschrift genoemde onderdelen worden aangevuld. Het college kan nadere eisen stellen aan het AV-AO/IC-document. Het AV-AO/IC-document moet door het college zijn goedgekeurd alvorens biomassa mag worden verstookt.

Ingevolge vergunningvoorschrift 4.5, kort weergegeven, moeten wijzigingen in de documenten die behoren tot het AV-AO/IC-document vooraf ter goedkeuring worden gezonden aan het college.

Ingevolge vergunningvoorschrift 4.6 is de drijver van de inrichting te allen tijde verplicht te handelen overeenkomstig de documenten die behoren tot het AV-AO/IC-document.

2.18.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich, mede gelet op hetgeen in de vergunningvoorschriften 4.5 en 4.6 is bepaald, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de kwaliteit van de mee te stoken stoffen voldoende is gewaarborgd. Er bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de acceptatievoorwaarden van de mee te stoken stoffen meer concreet in de vergunningvoorschriften hadden moeten worden neergelegd.

Voor zover Greenpeace aanvoert dat in de vergunning onvoldoende is gewaarborgd dat de te stoken kolen van een goede kwaliteit zijn, overweegt de Afdeling dat met de in de vergunning gestelde emissiegrenswaarden eisen worden gesteld aan de kwaliteit van de kolen. Deze kwaliteit moet zodanig zijn, dat het verstoken ervan binnen de gestelde emissiegrenswaarden mogelijk is. De Afdeling ziet in het betoog van Greenpeace geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om geen nadere eisen aan de samenstelling van de te stoken kolen te stellen.

Voor zover het betoog van Natuur en Milieu en de Milieufederatie zich er tegen richt dat in de vergunning onvoldoende is gewaarborgd dat alleen duurzaam geproduceerde biomassa mag worden ingezet, overweegt de Afdeling dat een dergelijk voorschrift niet op grond van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer aan de vergunning kan worden verbonden, omdat het naar zijn strekking geen betrekking heeft op de nadelige gevolgen voor het milieu die door de inrichting worden veroorzaakt.

Deze beroepsgronden falen.

Emissie van CO2

2.19. Natuur en Milieu en de Milieufederatie voeren aan dat aan de vergunning ten onrechte geen voorschrift is verbonden dat verlangt dat binnen een haalbare termijn na het van kracht worden van de vergunning CO2 wordt afgevangen en opgeslagen. Greenpeace voert met betrekking tot dit onderwerp aan dat het college bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte niet de gevolgen voor het klimaat heeft betrokken. Voorts stelt Greenpeace dat het bestreden besluit vanwege de toegestane emissie van CO2 in strijd is met het Beleidsplan Groen, Water en Milieu 2006-2010 van het college.

2.19.1. Ingevolge artikel 8.13a, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer worden, indien het een inrichting betreft waarop de in artikel 16.5, eerste lid, vervatte verboden betrekking hebben, geen voorschriften verbonden inhoudende een emissiegrenswaarde voor de directe emissie van broeikasgassen waarop de in artikel 16.5, eerste lid, vervatte verboden betrekking hebben, tenzij zulks noodzakelijk is om te verzekeren dat geen significante gevolgen voor het milieu in de onmiddellijke omgeving van de inrichting worden veroorzaakt.

2.19.2. De in artikel 16.5, eerste lid, van de Wet milieubeheer vervatte verboden inzake een inrichting waarin zich een of meer broeikasgasinstallaties bevinden, zijn op de inrichting in kwestie van toepassing. Hetgeen appellanten aanvoeren komt er in feite op neer dat ten onrechte in de vergunning geen begrenzing is gesteld aan de directe emissie van het broeikasgas CO2. Een voorschrift met een dergelijke strekking kan ingevolge artikel 8.13a echter uitsluitend aan de vergunning worden verbonden, indien dat noodzakelijk is om te verzekeren dat geen significante gevolgen voor het milieu in de onmiddellijke omgeving van de inrichting worden veroorzaakt. Natuur en Milieu en de Milieufederatie noch Greenpeace hebben aannemelijk gemaakt dat die noodzaak zich voordoet. Reeds hierom falen de beroepsgronden met betrekking tot de emissie van CO2.

Benutting restwarmte

2.20. Natuur en Milieu en de Milieufederatie, Vereniging VBV en Greenpeace voeren aan dat het college ten onrechte niet heeft voorgeschreven dat restwarmte aan derden dient te worden geleverd, dan wel nuttig moet worden gebruikt. Volgens Greenpeace volgt uit het BREF Koelsystemen dat het gebruik van restwarmte is aan te merken als een beste beschikbare techniek.

2.20.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het voorschrijven van de levering van restwarmte aan derden buiten de invloedssfeer van de vergunning krachtens de Wet milieubeheer is gelegen. Het college wijst op vergunningvoorschrift 22.1, waarin een jaarlijkse rapportageverplichting is voorgeschreven met betrekking tot de geleverde warmte aan derden en over nieuwe ontwikkelingen bij de levering van warmte.

2.20.2. Het aan de vergunning verbinden van een voorschrift voor de naleving waarvan de vergunninghouder afhankelijk is van de medewerking van derden, is in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. Daarom kan aan een vergunning geen voorschrift worden verbonden waarin de vergunninghouder verplicht wordt gesteld restwarmte te leveren aan derden. Ten aanzien van het betoog van Greenpeace dat een voorschrift aan de vergunning moet worden verbonden dat Electrabel verplicht restwarmte aan derden aan te bieden, overweegt de Afdeling dat het aanbieden van restwarmte in geen van de in dit geval relevante BREF-documenten, te weten het BREF Grote stookinstallaties en het BREF Koelsystemen, als een in aanmerking komende beste beschikbare techniek wordt aangemerkt.

Overigens blijkt uit de considerans van het bestreden besluit dat Electrabel het bestaande warmtebedrijf wil ondersteunen. Zij verwacht dat er mogelijkheden zullen ontstaan om aan te sluiten op het netwerk van het bestaande warmtebedrijf. Daarom zal Electrabel bij de bouw van de nieuwe centrale alvast voorzieningen treffen, die warmtelevering op ieder moment gedurende de levensduur van de centrale mogelijk maken.

Deze beroepsgronden falen.

Gebiedsbescherming

2.21. Natuur en Milieu en de Milieufederatie en Greenpeace betogen dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de negatieve gevolgen van de vergunde activiteiten voor een aantal in de omgeving van de inrichting gelegen beschermde natuurgebieden. Greenpeace stelt dat het college daarnaast onvoldoende heeft onderzocht welke gevolgen de nieuwe kolengestookte eenheid kan hebben voor de kwaliteit van de nieuwe natuur die onderdeel is van het compensatieplan voor de aanleg en ingebruikname van de Tweede Maasvlakte (hierna: de duincompensatiegebieden). Natuur en Milieu en de Milieufederatie voeren aan dat de emissiegrenswaarden voor SO2 en NOx in de vergunning gelet op de beschermde gebieden strenger moeten zijn. Natuur en Milieu en de Milieufederatie en Greenpeace betogen tevens dat het college ten onrechte niet heeft beoordeeld of naar verwachting de benodigde vergunningen en ontheffingen krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet kunnen worden verleend.

2.21.1. Ten aanzien van het betoog van Natuur en Milieu en de Milieufederatie en Greenpeace dat het college ten onrechte niet heeft beoordeeld of naar verwachting de benodigde vergunningen en ontheffingen krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en Faunawet kunnen worden verleend, overweegt de Afdeling dat een dergelijke beoordeling in het kader van een milieuvergunningprocedure niet is vereist.

2.21.2. De door de Natuur en Milieu en de Milieufederatie en Greenpeace genoemde beschermde natuurgebieden vielen ten tijde van het nemen van het bestreden besluit alle onder de werkingssfeer van de Natuurbeschermingswet 1998. Nu de beoordeling van de gevolgen voor deze gebieden dient plaats te vinden in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998, bestaat hiervoor geen ruimte in de huidige procedure. De voor de centrale krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 te verlenen vergunningen, zijn onderwerp van een afzonderlijke procedure. Bij uitspraak van 4 mei 2011, in de zaken met nrs.
200901310/1/R2 en 200901311/1/R2, heeft de Afdeling uitspraak gedaan in de procedure met betrekking tot de Natuurbeschermingswet 1998.

Wat betreft de door Greenpeace vermelde - ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet gerealiseerde - duincompensatiegebieden, overweegt de Afdeling dat, gezien het deskundigenbericht moet worden aangenomen dat deze duincompensatiegebieden evenals de hiervoor genoemde andere gebieden onder de werkingssfeer van de Natuurbeschermingswet 1998 vallen, zodat een beoordeling van de gevolgen voor deze gebieden dient plaats te vinden in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998. Hiervoor bestaat in deze procedure geen ruimte.

2.21.3. Deze beroepsgronden falen.

Geluidhinder

2.22. Vereniging VBV vreest geluidhinder vanwege het in werking zijn van de inrichting. Volgens haar treedt reeds geluidhinder op door activiteiten van EMO en is uit metingen gebleken dat het gehanteerde model voor vergunningverlening de werkelijke situatie niet kan simuleren.

2.22.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de geluidimmissie aan de zonegrenswaarde is getoetst en dat deze daaraan voldoet. Uit onderzoek is gebleken dat de toename van de geluidsniveaus bij de woningen niet of nauwelijks meetbaar en hoorbaar zal zijn. De maximale geluidniveaus zijn dusdanig laag, dat daarvan geen geluidhinder is te verwachten, aldus het college. Indien Electrabel in de toekomst installaties voor het afvangen van CO2 wil oprichten, zal hiervoor een vergunning moeten worden aangevraagd. Alsdan zal het aspect geluid getoetst worden.

2.22.2. De inrichting is gelegen op het gezoneerde industrieterrein Europoort/Maasvlakte. Binnen de geluidszone bevinden zich diverse woningen. Voor deze woningen zijn hogere waarden vastgesteld. Deze waarden verschillen per woning en bedragen maximaal 58 dB(A). Het akoestisch onderzoek is uitgevoerd met het DGMR-computerprogramma Geonoise versie V4.6 en is gebruikt om de inpasbaarheid van de inrichting in de zone te beoordelen. In het deskundigenbericht wordt gesteld dat is gerekend met het bronvermogen van een compressorstation voor gastransport, omdat nog niet bekend is wat de geluidemissie van een CO2-afvang zal zijn. Het beoordelingsniveau op de zone-immissiepunten zal volgens het deskundigenbericht maximaal 0,3 dB toenemen. Onder deze omstandigheden zijn de activiteiten van Electrabel inpasbaar in de geluidszone, aldus het deskundigenbericht. De Afdeling ziet in hetgeen Vereniging VBV stelt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de bevindingen in het deskundigenbericht in zoverre onjuist zijn. Het college stelt voorts terecht dat de akoestische beoordeling van de toekomstige uitbreiding voor de opslag en afvang van CO2 te zijner tijd in een separate procedure moet worden beoordeeld.

De beroepsgrond faalt.

Financiële zekerheid

2.23. Greenpeace betoogt dat ten onrechte geen financiële zekerheid is geëist voor de opslag van aardolie en steenkool.

2.23.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit financiële zekerheid milieubeheer, zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, kan het bevoegd gezag aan de vergunning voor een inrichting in categorieën van gevallen als aangewezen in bijlage 1, voorschriften verbinden, die voor degene die de inrichting drijft, de verplichting inhouden tot het stellen van financiële zekerheid voor het nakomen van krachtens de vergunning voor hem geldende verplichtingen ten aanzien van het opslaan van in de vergunning aangegeven afvalstoffen of ten aanzien van het beheer van afvalstoffen na het beëindigen van de activiteiten in die inrichting.

Ingevolge artikel 7, eerste lid, kan het bevoegd gezag aan de vergunning voor een inrichting in categorieën van gevallen als aangewezen in bijlage 2, voorschriften verbinden, die voor degene die de inrichting drijft, de verplichting inhouden tot het stellen van financiële zekerheid ter dekking van zijn aansprakelijkheid voor schade aan de bodem.

2.23.2. Bijlage 1 van het Besluit financiële zekerheid milieubeheer heeft betrekking op inrichting voor de op- of overslag van afvalstoffen. Bijlage 2 betreft inrichtingen waar gevaarlijke stoffen worden opgeslagen of situaties waarbij in de vergunde situatie een aanvaardbaar bodemrisico bestaat. Volgens het deskundigenbericht zijn de binnen de inrichting gebruikte stoffen - zoals aardolie en steenkool - grondstoffen, gaat de vergunning uit van een verwaarloosbaar bodemrisico als bedoeld in de Nederlandse Richtlijn Bodem en vindt er beperkte opslag van gevaarlijke stoffen plaats. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat deze bevindingen in het deskundigenbericht onjuist zijn, zodat voor het college geen aanleiding bestond om financiële zekerheid te eisen.

De beroepsgrond faalt.

Nut en noodzaak

2.24. Greenpeace betoogt dat in de toekomstige vraag naar energie kan worden voorzien door het gebruik van duurzame energie. Volgens haar is de elektriciteitsproductie bovendien mogelijk groter dan de vervoerscapaciteit van de netbeheerder, zodat het nut en de noodzaak van de inrichting niet vaststaan.

2.24.1. De Wet milieubeheer biedt geen grondslag om in een milieuvergunning eisen te stellen aan de wijze van energiewinning - het gebruik van duurzame energie - dan wel om een vergunning om die reden te weigeren. Ook de vraag naar het nut en de noodzaak van de inrichting speelt bij de beoordeling van de gevolgen voor het milieu in het kader van de Wet milieubeheer geen rol.

De beroepsgrond faalt.

Lichthinder

2.25. Vereniging VBV vreest lichthinder vanwege het in werking zijn van de inrichting in het geval geen maatregelen worden getroffen om het licht af te schermen.

2.25.1. Uit het deskundigenbericht blijkt dat de lichtuitstraling van de inrichting beperkt is, terwijl de inrichting zich bovendien op een afstand van 2,8 kilometer van de dichtstbijzijnde woning bevindt. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat het niet nodig was om voorschriften ter voorkoming dan wel verdere beperking van lichthinder aan de vergunning te verbinden.

De beroepsgrond faalt.

Locatiekeuze

2.26. Voor zover de Vereniging VBV aanvoert dat de inrichting op een andere locatie gevestigd moet worden, overweegt de Afdeling dat het college is gehouden op grondslag van de aanvraag te beoordelen of voor de in die aanvraag genoemde locatie vergunning kan worden verleend. De vraag of een andere locatie meer geschikt is voor vestiging van de inrichting kan daarom bij de beoordeling van het bestreden besluit geen rol spelen.

De beroepsgrond faalt.

Horizonvervuiling

2.27. Vereniging VBV betoogt dat de meer dan 100 meter hoge centrale zal zorgen voor horizonvervuiling. Volgens haar zal de inrichting ver boven het niveau van de kranen van EMO uitsteken.

2.27.1. De vraag of zich visuele hinder voordoet komt primair aan de orde in het kader van planologische regelingen. Daarnaast blijft in het kader van vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer ruimte voor een aanvullende toets. Het college erkent dat de centrale van grote afstand zichtbaar zal zijn. Het stelt dat de centrale echter architectonisch in de omgeving zal worden ingepast en dat de betrokken partijen daarbij om advies zal worden gevraagd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zich niet zodanige visuele hinder zal voordoen, dat dit had moeten leiden tot het weigeren van de vergunning.

De beroepsgrond faalt.

Slotoverwegingen

2.28. De beroepen zijn ongegrond.

2.29. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart de beroepen ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van staat.

w.g. Van Kreveld w.g. Van der Zijpp

voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2011

262-628.

Vergunning milieu-installatie en nationale emissieplafonds NEC-richtlijn

Uitspraak