Uitspraak
200801037/1.
Datum uitspraak: 24 september 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak nr. 06/1641 van de rechtbank Groningen van 21 december 2007 in het geding tussen:
de gemeente Groningen
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 maart 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) subsidie verleend aan de gemeente Groningen (hierna: de gemeente) voor het project "GGz Groningen: Continue zorg voor kwaliteit medewerkers".
Bij besluit van 27 oktober 2006 heeft de staatssecretaris het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 december 2007, verzonden op 3 januari 2008, heeft de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank) het door de gemeente daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 27 oktober 2006 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 februari 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 5 maart 2008.
De gemeente heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 4 maart 2008 heeft de staatssecretaris het door de gemeente tegen het besluit van 31 maart 2006 gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 augustus 2008, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. F.A. Gelauff, ambtenaar bij het ministerie, en de gemeente, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, en M. Hagenis, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, van de Kaderwet SZW-subsidies (hierna: de Kaderwet) kan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid subsidies verstrekken voor activiteiten welke passen in het werkgelegenheidsbeleid en het arbeidsmarktbeleid.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kunnen, voor zover hier van belang, onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van de minister ter zake van de verstrekking van subsidie regels worden gesteld met betrekking tot:
a. de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt en wie daarvoor in aanmerking komt;
b. het bedrag van de subsidie dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
e. de verplichtingen van de subsidie-ontvanger.
Krachtens artikel 3, eerste lid, is de Subsidieregeling ESF-3 (hierna: de Subsidieregeling) vastgesteld.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Subsidieregeling betreft de beschikking tot verlening van projectsubsidie de projectactiviteiten, zoals vastgelegd in de bij de subsidie-aanvraag gevoegde projectbeschrijving.
Ingevolge het tweede lid wordt in de beschikking het maximumbedrag bepaald dat aan subsidie tegemoet kan worden gezien. Bij de bepaling van dit bedrag wordt uitgegaan van het totaal van de voorbereidings-, uitvoerings- en beheerskosten van het project, zoals door de aanvrager geraamd in zijn subsidieaanvraag, met dien verstande dat bepaalde, in de beschikking te vermelden, kostenposten buiten beschouwing kunnen worden gelaten dan wel op een lager bedrag kunnen worden vastgesteld, voor zover de desbetreffende uitgaven redelijkerwijs niet noodzakelijk geacht kunnen worden voor de uitvoering van het project.
Ingevolge het derde lid kunnen aan de beschikking tot verlening van projectsubsidie nadere voorwaarden worden verbonden, voor zover deze noodzakelijk zijn ter waarborging van een juiste uitvoering van het project dan wel het behoud van een goed inzicht in de voortgang van het project.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, komen uitsluitend de kosten die door of op verzoek van de begunstigde daadwerkelijk zijn gemaakt, die ten laste van de begunstigde zijn gebleven en die voor de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van het project noodzakelijk moeten worden geacht, voor subsidiëring in aanmerking. Hierbij wordt verordening (EG)1685/2000 in acht genomen.
2.2. Bij besluit van 31 maart 2006 heeft de staatssecretaris een door de gemeente aangevraagde subsidie uit het Europees Sociaal Fonds voor het project "GGz Groningen: Continue zorg voor kwaliteit medewerkers" verleend op basis van de Subsidieregeling. De staatssecretaris heeft daarbij
- voor zover thans van belang - de in de aanvraag opgevoerde indirecte kosten op een lager bedrag vastgesteld, te weten op tien procent van de totale projectkosten.
Bij besluit van 27 oktober 2006 heeft de staatssecretaris dat besluit gehandhaafd.
2.3. De rechtbank heeft het besluit van 27 oktober 2006 vernietigd. Daartoe heeft zij overwogen dat de staatssecretaris niet voldoende heeft gemotiveerd op welke grondslag hij de te subsidiëren indirecte kosten beperkt tot tien procent van de totale kosten. De Handleiding projectadministratie ESF Doelstelling 3 (hierna: de Handleiding) is volgens de rechtbank geen beleidsregel, zodat de staatssecretaris niet kon volstaan met verwijzing naar de in de Handleiding opgenomen indicatie voor de maximale aanvaardbare hoogte van de indirecte kosten. De staatssecretaris heeft deze beperking evenmin kunnen baseren op de artikelen 4:37 en 4:38 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), omdat op grond van deze bepalingen aan de subsidieontvanger slechts verplichtingen kunnen worden opgelegd ten aanzien van aard en omvang van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend en met het oog op de verwezenlijking van het doel van de subsidie en het beperken van de hoogte van de subsidie voor de indirecte kosten geen verplichting van de subsidieontvanger behelst. Naar het oordeel van de rechtbank diende de staatssecretaris derhalve te beoordelen of de desbetreffende uitgaven redelijkerwijs niet-noodzakelijk kunnen worden geacht voor de uitvoering van het project in de zin van artikel 7, tweede lid, van de Subsidieregeling.
2.4. De staatssecretaris betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat hij een ruime discretionaire bevoegdheid heeft bij de invulling van de begrippen "redelijkerwijs niet-noodzakelijke uitgaven" en "noodzakelijke kosten" als bedoeld in de artikelen 7, tweede lid, en 9 van de Subsidieregeling. Hierbij is de rechtbank eraan voorbij gegaan dat de staatssecretaris bij toepassing van deze bepalingen verordeningen (EG)1260/1999 en (EG)1685/2000, zoals gewijzigd bij (EG) 448/2004 in acht dient te nemen.
2.4.1. In deze verordeningen zijn geen bepalingen opgenomen die de subsidiabele kosten beperken tot tien procent van de totale subsidiabele kosten. In het door de staatssecretaris aangehaalde artikel 1.8 van de Bijlage bij (EG) 448/2004 is slechts bepaald dat indirecte kosten subsidiabele uitgaven vormen, mits zij gebaseerd zijn op de werkelijke kosten die verband houden met de uitvoering van de door de structuurfondsen medegefinancierde actie en zij verhoudingsgewijs volgens een naar behoren gemotiveerde faire en billijke methode worden toegerekend aan de actie. Niet in geschil is dat de Subsidieregeling een correcte uitvoeringsregeling behelst die niet in strijd is met deze verordeningen. Anders dan namens de staatssecretaris is betoogd, laten de artikelen 7, tweede lid en 9 van de Subsidieregeling aan de staatssecretaris geen beoordelingsruimte op grond waarvan alle kostenposten die vallen onder indirecte kosten kunnen worden gemaximeerd op een bepaald percentage, zonder per kostenpost te motiveren waarom deze niet, of slechts gedeeltelijk subsidiabel is.
2.4.2. Het betoog van de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de tien-procentsnorm ook niet kan worden opgelegd op grond van artikel 7, derde lid, van de Subsidieregeling, dan wel de artikelen 4:37, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 4:38 van Pro de Awb, faalt evenzeer. De rechtbank heeft terecht vooropgesteld dat in de subsidiesystematiek onderscheid moet worden gemaakt tussen het bepalen van de hoogte van het subsidiebedrag, de wijze waarop de subsidiabele kosten worden bepaald en het verbinden van voorwaarden aan de beschikking tot subsidieverlening en het opleggen van verplichtingen aan de subsidieontvanger. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de door de staatssecretaris gehanteerde norm dat hij de indirecte kosten slechts subsidieert voor zover deze niet hoger zijn dan tien procent van de totale projectkosten niet valt aan te merken als een voorwaarde als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Subsidieregeling en evenmin als een aan de subsidie verbonden verplichting als bedoeld in de artikelen 4:37 en 4:38 van de Awb. Deze norm behelst immers een beperking van subsidiabele kosten en betreft niet een ter waarborging van een juiste uitvoering van het project dan wel voor het behoud van een goed inzicht in de voortgang van het project te stellen voorwaarden als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Subsidieregeling, terwijl deze norm evenmin kan worden gezien als een doelgebonden verplichting waarop de artikelen 4:37 en 4:38 van de Awb zien. De rechtbank heeft dan ook met recht geoordeeld dat de staatssecretaris deze bepalingen niet aan de door hem gehanteerde norm ten grondslag heeft kunnen leggen.
2.5. Gelet op het onder 2.4.1 en 2.4.2 overwogene, faalt hetgeen de staatssecretaris heeft aangevoerd en moet worden geconcludeerd dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de staatssecretaris in het besluit van 27 oktober 2006 uitdrukkelijk had moeten motiveren welke kostenposten hij redelijkerwijs niet noodzakelijk achtte en niet kon volstaan met de verwijzing naar de in de Handleiding opgenomen indicatie voor de maximale aanvaardbare hoogte van de indirecte kosten van tien procent van alle subsidiabele kosten. De rechtbank heeft dit besluit dan ook terecht vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Het besluit van 4 maart 2008 is een besluit als bedoeld in artikel 6:18 van Pro de Awb. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19, gelezen in samenhang met artikel 6:24, van de Awb dient de Afdeling dit besluit te beoordelen in het licht van het beroep van de gemeente tegen het besluit van 27 oktober 2006.
2.8. De staatssecretaris heeft, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet beoordeeld of de door de gemeente gemaakte kosten noodzakelijke kosten zijn, maar opnieuw onder verwijzing naar de artikelen 4:37 en 4:38 van de Awb en de artikelen 7, tweede lid, en 9 van de Subsidieregeling in samenhang met de Handleiding, indirecte kosten buiten beschouwing gelaten voor zover deze hoger zijn dan tien procent van de totale subsidiabele kosten. Gelet op het in 2.4.1 en 2.4.2 overwogene kan ook dit besluit geen stand houden.
2.9. Het beroep tegen het besluit van 4 maart 2008 is gegrond. Dit besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb.
2.10. De staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van de gemeente tegen het besluit van 4 maart 2008, kenmerk nr. AGSZW/JA/2006/83379 gegrond;
III. vernietigt dit besluit;
IV. veroordeelt de staatssecretaris tot vergoeding van bij de gemeente in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan de gemeente onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. bepaalt dat van de Staat der Nederlanden (ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) een griffierecht van € 433,00 (zegge: vierhonderddrieëndertig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2008
362.