Uitspraak
200708452/1.
Datum uitspraak: 15 oktober 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Sevenum,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 oktober 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sevenum (hierna: het college) aan [vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een varkenshouderij aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 26 oktober 2007 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 december 2007, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 januari 2008.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[vergunninghouder] heeft een nader stuk ingediend. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 augustus 2008, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. G.R.A.G. Goorts, advocaat te Deurne, en het college, vertegenwoordigd door drs. J.M.A. Luermans en G.F.M. Brugmans, werkzaam bij onderscheidenlijk de gemeente Sevenum en de gemeente Horst aan de Maas, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Raijer, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. [appellante] voert aan dat er ten onrechte geen milieu-effectrapportage is opgesteld. Volgens haar is een milieu-effectrapportage verplicht omdat de binnen de inrichting te houden gespeende biggen aangemerkt moeten worden als vleesvarkens. Gelet hierop wordt volgens [appellante] de drempelwaarde van 3.000 vleesvarkens van categorie 14 van onderdeel C van de bijlage behorende bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: het Besluit) overschreden.
2.1.1. In categorie 14 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit is als activiteit waarvoor bij de voorbereiding van een besluit het maken van een milieueffectrapport verplicht is, onder meer aangewezen: de oprichting van een inrichting voor het fokken, mesten of houden van varkens in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met meer dan 3.000 plaatsen voor mestvarkens.
2.1.2. Niet in geschil is dat het hier een oprichting van een inrichting in de zin van het Besluit voor het houden van varkens betreft. Aangevraagd en vergund zijn 1.344 gespeende biggen en 2.856 vleesvarkens. Het houden van gespeende biggen is niet opgenomen als activiteit waarvoor een verplichting tot het opstellen van een milieu-effectrapportage bestaat. Uit de aanvraag blijkt niet dat de gespeende biggen worden gehouden als vleesvarkens. Voor de vraag of een milieu-effectrapportage opgesteld moet worden, is slechts relevant hoeveel vleesvarkens gehouden worden. Aangezien de in het Besluit opgenomen drempelwaarde van 3.000 vleesvarkens niet wordt overschreden, bestond er geen verplichting een milieu-effectrapportage op te stellen. De beroepsgrond faalt.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.3. [appellante] voert aan dat de bij het bestreden besluit vergunde stalsystemen in het BREF Intensieve veehouderij niet worden genoemd als de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Het college heeft ten onrechte niet onderzocht of er betere stalsystemen beschikbaar zijn, aldus [appellante].
2.3.1. Onder beste beschikbare technieken moet ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer worden verstaan: de voor het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu meest doeltreffende technieken om de emissies en andere nadelige gevolgen voor het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken, die - kosten en baten in aanmerking genomen - economisch en technisch haalbaar in de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort, kunnen worden toegepast, en die voor degene die de inrichting drijft, redelijkerwijs in Nederland of daarbuiten te verkrijgen zijn.
Ingevolge de Regeling aanwijzing BBT-documenten moet het college bij de bepaling van de voor een inrichting als hier aan de orde in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening houden met het BREF Intensieve veehouderij.
2.3.2. In het BREF Intensieve veehouderij is vermeld welke technieken als in aanmerking komende beste beschikbare technieken in verband met de emissie van lucht uit stallen kunnen worden beschouwd. De bij het bestreden besluit verleende vergunning heeft, voor zover hier van belang, betrekking op het houden van 2.856 vleesvarkens en 1.344 gespeende biggen in stallen die zijn uitgerust met een biologische luchtwasser met een ammoniakreductie van 70%. Dit is een nageschakelde techniek ter beperking van de ammoniakemissie en komt wat betreft de werking overeen met systeem 4.6.5.1 uit het BREF Intensieve veehouderij. Het college heeft gemotiveerd uiteengezet dat dit systeem in dit geval kan worden beschouwd als de beste beschikbare techniek. Daarbij heeft het college onder meer gesteld dat het met dit systeem te behalen ammoniakvoordeel, te weten een reductie van de uitstoot van ammoniak met 70%, opweegt tegen de nadelen van het systeem, te weten een hoog energieverbruik. Bovendien heeft de biologische luchtwasser een gunstig effect op de stankemissie en de emissie van zwevende deeltjes (PM10) ten opzichte van andere emissiearme systemen, aldus het college.
2.3.3. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat in dit geval een biologische luchtwasser niet als de in aanmerking komende beste beschikbare techniek kan worden beschouwd. De enkele omstandigheid dat wellicht een beter dan de vergunde stalsystemen voorhanden is, betekent evenmin dat de vergunde stalsystemen niet zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken. Nu ook anderszins niet aannemelijk is geworden dat de voor het binnen de inrichting aanwezige veebestand vergunde stalsystemen niet zouden kunnen worden aangemerkt als de beste beschikbare technieken, heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat er in zoverre geen grond was de vergunning te weigeren. De beroepsgrond faalt.
2.4. [appellante] voert aan dat het college ten onrechte geen omgevingstoets als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de Wet ammoniak en veehouderij heeft uitgevoerd.
2.4.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet ammoniak en veehouderij betrekt het bevoegd gezag bij beslissingen inzake de vergunning voor de oprichting of verandering van een veehouderij de gevolgen van ammoniakemissie uit de tot de veehouderij behorende dierenverblijven uitsluitend op de wijze die is aangegeven bij of krachtens de artikelen 4 tot en met 7.
Uit het derde lid volgt, voor zover hier van belang, dat een vergunning voor een gpbv-installatie - zoals hier aan de orde - in afwijking van het eerste lid eveneens geweigerd wordt, indien niet kan worden voldaan aan voorschriften die vanwege de technische kenmerken en de geografische ligging van de installatie of vanwege de plaatselijke milieuomstandigheden aan de milieuvergunning moeten worden verbonden, maar die niet met toepassing van de in aanmerking komende beste beschikbare technieken kunnen worden gerealiseerd.
2.4.2. Vaststaat dat de artikelen 4 tot en met 7 van de Wet ammoniak en veehouderij geen grond voor weigering van de gevraagde vergunning geven. Ter beoordeling staat derhalve of artikel 3, derde lid, van de Wet ammoniak en veehouderij een grond geeft voor weigering van de vergunning.
2.4.3. Op 8.500 meter van de inrichting is het natuurgebied Mariapeel gelegen. Dit gebied is aangewezen als speciale beschermingszone (hierna: Vogelrichtlijngebied) in de zin van artikel 4 van Pro de richtlijn 79/409/EEG en als gebied van communautair belang (hierna: Habitatrichtlijngebied) in de zin van de richtlijn 92/43/EEG. Het Habitatrichtlijngebied valt in de omgeving van de inrichting samen met het Vogelrichtlijngebied. Ingevolge artikel V, eerste lid, van de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen (Stb. 2005, 195), geldt een dergelijke aanwijzing als besluit als bedoeld in artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998. Het gebied Mariapeel is daarom een ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 beschermd gebied, waarop het in de artikelen 19a en verder van deze wet geregelde rechtsregime van toepassing is. De gevolgen van de inrichting voor dit gebied dienen daarom te worden beoordeeld in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 en niet in het kader van het thans aan de orde zijnde besluit inzake een vergunning krachtens de Wet milieubeheer. Voor het aan de milieuvergunning verbinden van nadere (ammoniak)voorschriften ter bescherming van dit gebied is reeds daarom geen plaats.
2.4.4. Op 1.750 meter van de inrichting is een kwetsbaar gebied gelegen. Volgens het college zal de inrichting geen nadelige gevolgen voor dit gebied tot gevolg hebben en zijn maatregelen die verder gaan dan de beste beschikbare technieken niet noodzakelijk. [appellante] heeft in het beroepschrift noch ter zitting aannemelijk gemaakt dat het college zich ten onrechte op dit standpunt heeft gesteld. Gelet hierop heeft het college in artikel 3, derde lid, van de Wet ammoniak en veehouderij terecht geen grond gezien om de gevraagde vergunning te weigeren.
2.5. [appellante] voert aan dat onvoldoende is onderzocht of de aan de vergunning verbonden geluidvoorschriften naleefbaar zijn, nu voor zover al is berekend wat de geluidbelasting vanwege het in werking zijn van de inrichting is, bij deze berekening geen rekening is gehouden met vervoersbewegingen ten gevolge van bezoeken van bijvoorbeeld vergunninghouder en de dierenarts aan de inrichting noch met de vervoersbewegingen in verband met het afvoeren van kadavers.
2.5.1. Het college heeft ter beperking van de geluidhinder vanwege het in werking zijn van de inrichting onder meer de voorschriften 4.1 en 4.2 aan de vergunning verbonden.
In voorschrift 4.1 zijn geluidgrenswaarden gesteld voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vanwege het in werking zijn van de inrichting in de representatieve bedrijfssituatie van 40, 35 en 30 dB(A) voor onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode.
In voorschrift 4.2 zijn geluidgrenswaarden gesteld voor het maximale geluidniveau vanwege het in werking zijn van de inrichting in de representatieve bedrijfssituatie van 60 dB(A) voor zowel de dag-, avond- en nachtperiode.
2.5.2. Het college heeft in het bestreden besluit de akoestisch gezien meest relevante activiteiten beschreven. Daarbij heeft het gesteld dat deze activiteiten voornamelijk in de dagperiode zullen plaatsvinden en dat deze activiteiten voornamelijk inpandig plaats zullen vinden, zodat de gestelde geluidgrenswaarden niet zullen worden overschreden. De activiteiten die buiten plaatsvinden, waaronder vervoersbewegingen, vinden plaats op een zo grote afstand van geluidgevoelige objecten dat ook daarvan geen overlast valt te verwachten. Bij het verweerschrift heeft het college ter nadere motivering van deze stelling berekeningen gevoegd. Deze berekeningen bevestigen volgens het college dat aan de gestelde geluidgrenswaarden wordt voldaan.
2.5.3. Ten aanzien van de stelling van [appellante] dat niet alle vervoersbewegingen zijn meegenomen in voormelde berekeningen, heeft het college ter zitting verklaard dat het is uitgegaan van een worst case scenario in de representatieve bedrijfssituatie. De vervoersbewegingen waar [appellante] op doelt zijn in dit kader niet relevant, aangezien ze incidenteel van aard zijn en een lagere geluidbelasting meebrengen dan de geluidbronnen in de representatieve bedrijfssituatie, aldus het college.
2.5.4. De Afdeling ziet in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat aan de beoordeling van de geluidbelasting vanwege de inrichting gebreken kleven noch voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aan de vergunning verbonden voorschriften 4.1 en 4.2 naleefbaar zijn. De beroepsgrond faalt.
2.6. [appellante] vreest voor besmettingsgevaar gezien de korte afstand tussen haar stallen en de stallen van de inrichting. Deze omstandigheid had het college in de beoordeling van de aanvraag moeten meenemen. De stelling van het college dat het besmettingsgevaar voortvloeit uit de bijzondere gevoeligheid van haar inrichting, acht [appellante] onjuist.
2.6.1. Besmettingsgevaar vindt in hoofdzaak regeling in de regelgeving betreffende de dierengezondheid. Daarnaast is het een aspect dat in beginsel bij de bescherming van het belang van het milieu moet worden betrokken, doch slechts voor zover het besmettingsgevaar niet voortvloeit uit de bijzondere gevoeligheid van de in het betrokken bedrijf gehouden dieren.
2.6.2. Binnen de inrichting van [appellante] worden kalkoenen gehouden die zeer gevoelig zijn voor de zogenoemde vlekziekte. Voor zover al besmettingsgevaar aanwezig is, vloeit dit voort uit de bijzondere gevoeligheid van deze kalkoenen. Daarmee behoeft bij de vergunningverlening aan de onderhavige inrichting geen rekening te worden gehouden. De beroepsgrond faalt.
2.7. [appellante] betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het Besluit luchtkwaliteit 2005.
2.7.1. Op 15 november 2007 is de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) (hierna: de Wijzigingswet Wet milieubeheer) in werking getreden. Bij deze wet is het Besluit luchtkwaliteit 2005 ingetrokken en is titel 5.2 van de Wet milieubeheer over luchtkwaliteitseisen in werking getreden. Op grond van artikel V van de Wijzigingswet Wet milieubeheer is het Besluit luchtkwaliteit van toepassing op besluiten van vóór de inwerkingtreding van de Wijzigingswet milieubeheer. Aangezien het bestreden besluit dateert van vóór 15 november 2007 is het Besluit luchtkwaliteit 2005 van toepassing op het geding.
2.7.2. Het college stelt in het verweerschrift dat het zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat aan de grenswaarde van de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie voor zwevende deeltjes als bedoeld in het Besluit luchtkwaliteit 2005 wordt voldaan.
Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
2.8. Het beroep is gegrond. Nu in het bestreden besluit aan het standpunt dat het Besluit luchtkwaliteit 2005 niet aan vergunningverlening in de weg staat uitsluitend ten grondslag is gelegd dat de grenswaarden overeenkomstig artikel 7, eerste lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 in acht genomen kunnen worden, dient het bestreden besluit te worden vernietigd.
2.9. Volgens het college kan met toepassing van zogenoemde saldering vergunning worden verleend, door ten behoeve van de bij het bestreden besluit vergunde inrichting de vergunning in te trekken van een viertal veehouderijen, die in eigendom zijn van vergunninghouder en die op ongeveer 7 kilometer van de inrichting zijn gelegen. De Afdeling begrijpt dit betoog aldus dat het college verzoekt om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen in stand te laten.
2.9.1. De Afdeling overweegt dat bij de beoordeling of de rechtsgevolgen van een vernietigd besluit in stand moeten worden gelaten dient te worden uitgegaan van de op het moment van uitspraak geldende feiten en omstandigheden en het dan geldende recht.
Ingevolge artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kunnen bestuursorganen de bevoegdheid te beslissen op de aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.2 van de Wet milieubeheer, waarvan de uitoefening gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, uitoefenen in het geval waarin bij uitoefening of toepassing met inachtneming van het vijfde lid en de krachtens dat lid gestelde regels aannemelijk is gemaakt dat bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met die uitoefening of toepassing samenhangende maatregel of een door die uitoefening of toepassing optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert.
Artikel 5.16, vijfde lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, luidt als volgt:
"Voor de toepassing van het eerste lid, aanhef en onder b, voor zover het betreft de onlosmakelijk met een uitoefening samenhangende maatregelen:
a. worden voor iedere stof afzonderlijk de positieve of negatieve effecten voor de luchtkwaliteit in beschouwing genomen;
b. is er een functionele of geografische samenhang tussen enerzijds het gebied of de gebieden waarop de uitoefening van bevoegdheden of de toepassing van wettelijke voorschriften, bedoeld in dat lid, betrekking heeft, en anderzijds de maatregel of maatregelen die in verband met die uitoefening of toepassing wordt of worden genomen;
c. worden maatregelen ter vermindering van de concentratie van een stof niet later dan gelijktijdig met de te compenseren activiteiten uitgevoerd, tenzij een gelijktijdige uitvoering een vermindering van de concentratie van die stof op de langere termijn in de weg staat of anderszins niet doelmatig is, en
d. worden waarborgen getroffen opdat de maatregelen ter vermindering van de concentratie van een stof daadwerkelijk worden uitgevoerd.
Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld."
De in het voormelde artikellid genoemde nadere regels zijn neergelegd in de Regeling projectsaldering luchtkwaliteit 2007. In de artikelen 2 en 3 van die regeling zijn de aan de uitoefening van een bevoegdheid met projectsaldering gestelde vereisten opgenomen.
2.9.2. De door het college in het verweerschrift gegeven motivering en de daarbij overlegde berekeningen bieden de Afdeling onvoldoende inzicht of wordt voldaan aan de, in artikel 5.16, vijfde lid, van de Wet milieubeheer en de artikelen 2 en 3 van de Regeling projectsaldering luchtkwaliteit 2007, gestelde vereisten voor projectsaldering. Met de overgelegde berekeningen wordt geen inzicht verschaft in enerzijds de toename van de in aanmerking te nemen concentraties van zwevende deeltjes ten gevolge van de gevraagde inrichting en anderzijds de afname die daar tegenover wordt gesteld door intrekking van vergunningen voor de door het college genoemde inrichtingen. Voorts is ter zitting niet gebleken dat de door het college in aanmerking genomen intrekkingen van de vergunningen voldoende gewaarborgd zijn.
Reeds hierom bestaat geen aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
2.10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Sevenum van 16 oktober 2007, kenmerk 07/01966;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Sevenum tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Sevenum aan [appellante] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de gemeente Sevenum aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. W.D.M. van Diepenbeek, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Taal
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2008
325-492.