Uitspraak
200801295/1.
Datum uitspraak: 10 december 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Plan Nederland, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak nr. 07/2638 van de rechtbank Amsterdam van 9 januari 2008 in het geding tussen:
de stichting Stichting Plan Nederland
en
de minister voor Ontwikkelingssamenwerking.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2006 heeft de minister voor Ontwikkelingssamenwerking (hierna: de minister) de aanvraag van de stichting Stichting Plan Nederland (hierna: Plan Nederland) om een subsidie op grond van het Medefinancieringsstelsel afgewezen.
Bij besluit van 21 mei 2007 heeft de minister, beslissend op het daartegen door Plan Nederland gemaakte bezwaar, het besluit van 29 september 2006 gehandhaafd.
Bij uitspraak van 9 januari 2008, verzonden op 11 januari 2008, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door Plan Nederland ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Plan Nederland bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 februari 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 17 maart 2008.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 september 2008, waar Plan Nederland, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.H. Simonis en mr. P.L.G. van Velzen, beiden ambtenaar bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder d, van de Kaderwet subsidies Ministerie van Buitenlandse Zaken kan de minister subsidies verstrekken voor activiteiten welke passen in het beleid ten aanzien van het bevorderen van ontwikkelings- en transitieprocessen in andere landen.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt nader bepaald en worden nadere regels voor die verstrekking vastgesteld.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling voorts regels worden vastgesteld met betrekking tot de aanvraag van een subsidie en de besluitvorming daarover.
Op grond van artikel 3 van Pro de Kaderwet subsidies Ministerie van Buitenlandse Zaken is vastgesteld het Subsidiebesluit Ministerie van Buitenlandse Zaken (hierna: het Subsidiebesluit).
Ingevolge artikel 2 van Pro het Subsidiebesluit kan subsidie worden verstrekt voor bij ministeriële regeling aangeduide activiteiten. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld ten aanzien van de in dit besluit geregelde onderwerpen.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, maakt de minister, indien hij beleidsregels met betrekking tot de verlening van subsidie vaststelt, deze uiterlijk twee weken voor aanvang van het subsidietijdvak bekend.
Op grond van artikel 2 van Pro het Subsidiebesluit is vastgesteld de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006 (Stcrt. 2005, 251; hierna: de Subsidieregeling).
Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, van de Subsidieregeling kan de minister subsidie verlenen ten behoeve van activiteiten die strekken tot of dienstig zijn aan structurele armoedebestrijding in ontwikkelingslanden door middel van de samenhangende interventiestrategieën directe armoedebestrijding, maatschappijopbouw en beleidsbeïnvloeding.
Ingevolge artikel 4.12, tweede lid, maakt de minster, in afwijking van artikel 6, eerste lid, van het Subsidiebesluit, uiterlijk twaalf maanden voorafgaand aan het subsidietijdvak zijn beleidregels bekend.
Ingevolge het vierde lid legt de minister de aanvragen voor aan een adviescommissie.
Bij besluit van 21 december 2005 heeft de minister de Beleidsregels Medefinancieringsstelsel (hierna: de Beleidsregels MSF) vastgesteld (Stcrt. 2005, 250).
Tot de Beleidsregels MSF behoren het Beleidskader MSF, de thematische beleidsvoornemens, het Beoordelingskader en het Aanvraagstramien.
2.2. Plan Nederland heeft bij de minister onder de titel "MSF Grants Business Plan: subsidy application 2007-2010" een aanvraag ingediend in het kader van het zogenoemde Medefinancieringsstelsel. De minister heeft deze aanvraag tezamen met de overige aanvragen ter beoordeling en advisering in het kader van een subsidietender voorgelegd aan de door hem ingestelde Adviescommissie Medefinancieringsstelsel (hierna: de adviescommissie). De adviescommissie heeft ten behoeve van de beoordeling van de aanvragen een beoordelingshandleiding opgesteld. Niet in geschil is dat zij de aanvragen heeft beoordeeld aan de hand van die handleiding en een gestandaardiseerd beoordelingsformulier. De adviescommissie heeft geadviseerd de aanvraag van Plan Nederland af te wijzen. De minister heeft dit advies overgenomen en aan zijn besluit ten grondslag gelegd.
2.3. Plan Nederland betoogt dat de minister geen kennis heeft genomen van de door de adviescommissie ten behoeve van de advisering opgestelde beoordelingshandleiding en het door haar gehanteerde beoordelingsformulier. Volgens Plan Nederland heeft de rechtbank miskend dat de minister zich er aldus niet van heeft vergewist dat het advies van de adviescommissie op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, zoals ingevolge artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is vereist. Daarvoor bestond volgens haar te meer aanleiding, nu de onderhavige adviescommissie voor het eerst ter zake adviseerde en geen sprake was van een onvermijdelijk kwalitatief beoordelingsaspect. Enkel uit het door de adviescommissie uitgebrachte beoordelingsrapport en het eindrapport kan niet worden afgeleid of de advisering zorgvuldig is geweest, aldus Plan Nederland.
2.3.1. In het door de adviescommissie uitgebrachte beoordelingsrapport is uiteengezet hoe de aanvraag van Plan Nederland in het licht van de verschillende criteria vergelijkenderwijs is beoordeeld en waarom per criterium een bepaald aantal punten is toegekend. Verder heeft de adviescommissie in haar eindrapport van 13 september 2006 verantwoording afgelegd over haar werkzaamheden en een algemene toelichting gegeven op de uitkomst daarvan. Daarmee bieden het beoordelingsrapport en het eindrapport gezamenlijk inzicht in zowel de gegevens en puntentoekenning waarop het advies is gebaseerd als in de procedure die bij de beoordeling is gevolgd. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de wijze van advisering door de commissie aldus voor de minister noch voor Plan Nederland oncontroleerbaar was, ook al beschikte zij niet over de door de commissie ten behoeve van haar werkzaamheden opgestelde beoordelingshandleiding en het beoordelingsformulier. Daarbij komt dat de minister een ambtelijke vergewiscommissie de zorgvuldigheid van de uitgebrachte adviezen heeft laten beoordelen en dat deze commissie heeft geoordeeld dat de minister in algemene zin kon afgaan op de door de adviescommissie uitgebrachte adviezen. Anders dan Plan Nederland aanvoert, heeft de rechtbank terecht overwogen dat aan de toetsing van een aanvraag aan inhoudelijke criteria, zoals hier aan de orde, een kwalitatief beoordelingsaspect verbonden is. Dat dit kwalitatieve beoordelingsaspect leidt tot een waardering van de aanvraag in de vorm van een bepaald aantal behaalde punten, maakt dat niet anders. De omstandigheid dat de adviescommissie de minister voor het eerst ter zake adviseerde, betekent gezien het voorgaande niet dat de vergewisplicht in dit geval meebrengt dat de door die commissie gehanteerde beoordelingshandleiding en het beoordelingsformulier door de minister op juistheid hadden moeten worden gecontroleerd. Het betoog faalt.
2.4. Plan Nederland betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de beoordelingshandleiding en het beoordelingsformulier evenals het advies van de ambtelijke vergewiscommissie tot de tot het geding behorende stukken behoren en in strijd met artikel 7:4, tweede lid, van de Awb niet aan haar ter beschikking zijn gesteld.
2.4.1. De beoordelingshandleiding en het beoordelingsformulier maken geen deel uit van het door de adviescommissie aan de minister uitgebrachte advies. De minister heeft de beoordelingshandleiding en het beoordelingsformulier ook niet nodig geacht noch gebruikt ten behoeve van het nemen van het primaire besluit. Reeds daarom is geen sprake van op de zaak betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 7:4, tweede lid, van de Awb. De rechtbank is met juistheid tot dat oordeel gekomen.
Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat het advies van de ambtelijke vergewiscommissie een intern advies is dat ziet op de eigen standpuntbepaling van de minister. Ook het advies is daarom geen op de zaak betrekking hebbend stuk.
Het betoog slaagt derhalve niet.
2.5. Voorts betoogt Plan Nederland dat de rechtbank er ten onrechte aan is voorbijgegaan dat de minister in navolging van de adviescommissie haar partnerbeleid onjuist heeft beoordeeld. Volgens haar is het beleid van de minister met betrekking tot de beoordeling van de landenkantoren als zuidelijke partners gedurende de procedure gewijzigd. Daartoe voert zij aan dat de minister zich in 2006 in antwoord op kamervragen nog op het standpunt heeft gesteld dat zijn beleid ter zake van de landenkantoren als zuidelijke partners van Plan Nederland niet is gewijzigd. Ook wijst Plan Nederland erop dat haar in 1999 onder meer vanwege haar landenkantoren subsidie is verstrekt en dat haar huidige organisatiestructuur met die uit 1999 vergelijkbaar is.
2.5.1. Een van de beoordelingscriteria die zijn vervat in de Beleidsregels MSF betreft het partnerbeleid van aanvragers. In hoofdstuk 3 van het van de Beleidsregels MSF deel uitmakende Beleidskader MSF is vermeld dat de samenwerkingsverbanden zijn gestoeld op gelijkwaardige relaties en wederzijdse verantwoording en zijn gericht op capaciteitsopbouw en op verzelfstandiging van de Zuidelijke organisaties. In hoofdstuk 4.3 van het Beoordelingskader is vermeld dat de partnerrelatie is gericht op de zelfstandigheid van de partners. De Beleidsregels MSF zijn door de minister gepubliceerd in de Staatscourant van 23 december 2005 (Stcrt. 2005, 250). Deze zijn eveneens bekend gemaakt op de website van zijn ministerie en inhoudelijk toegelicht tijdens voorlichtingsbijeenkomsten voor potentiële aanvragers. Het streven naar zelfstandigheid van de partners houdt, zoals de minister heeft toegelicht, weliswaar een beleidswijziging ten opzichte van 1999 in, maar dat laat onverlet dat door publicatie en de voorlichtingsbijeenkomsten deze beleidswijziging voor Plan Nederland voorafgaand aan de indiening van haar aanvraag kenbaar was. De verwijzing van Plan Nederland naar antwoorden van de minister op kamervragen treft dan ook reeds hierom geen doel. Ook komt gezien het voorgaande aan de omstandigheid dat Plan Nederland in 1999 nog wel subsidie is verstrekt vanwege haar landenkantoren geen betekenis toe.
Bij de vraag of het partnerbeleid van Plan Nederland is gericht op de zelfstandigheid van de partners, komt de minister beoordelingsruimte toe. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister de beoordeling van het partnerbeleid door de adviescommissie aan de gehandhaafde afwijzing ten grondslag mocht leggen, op de grond dat uit de aanvraag onvoldoende blijkt dat Plan Nederland streeft naar de verzelfstandiging van de landenkantoren. Dit wordt bevestigd door de bij de rechtbank gegeven toelichting van Plan Nederland dat haar kracht is gelegen in het feit dat de landenkantoren niet zelfstandig zijn.
Ook dit betoog faalt derhalve.
2.6. Volgens Plan Nederland heeft de rechtbank verder ten onrechte niet onderkend dat de minister, gezien haar afwijkende organisatiestructuur, bij de beoordeling van haar aanvraag een uitzondering op het Beoordelingskader had moeten maken, zoals hij wel voor netwerkorganisaties heeft gedaan.
2.6.1. Kenmerkend voor een subsidietender is dat alle aanvragen op basis van gelijke criteria onderling worden vergeleken en beoordeeld. De rechtbank heeft terecht overwogen dat bij een dergelijke procedure in beginsel geen ruimte bestaat om in individuele gevallen uitzonderingen toe te staan. Aangezien Plan Nederland, naar zij ter zitting heeft bevestigd, geen netwerkorganisatie is, gaat de Afdeling voorbij aan haar stelling dat voor dergelijke organisaties wel een uitzondering op het Beoordelingskader is gemaakt. Plan Nederland heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld die de minister tot afwijking van het Beoordelingskader noopten. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Groenendijk
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2008
164-496.