Uitspraak
200801195/1.
Datum uitspraak: 11 februari 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Lidl Nederland GmbH, gevestigd te Huizen, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Vastgoed Beheer en Exploitatiemaatschappij "Blue Air", gevestigd te Varsseveld, gemeente Oude IJsselstreek,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2007, kenmerk 2007-013029, heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Montferland (hierna: de raad) bij besluit van 28 juni 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Centrum 's-Heerenberg, Oudste Poortstraat Klinkerstraat 2007" (hierna: het plan).
Tegen dit besluit hebben Lidl Nederland GmbH en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Vastgoed Beheer en Exploitatiemaatschappij "Blue Air" (hierna: Lidl en Blue Air) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 februari 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 11 maart 2008.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Lidl en Blue Air hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2009, waar Lidl en Blue Air, vertegenwoordigd door mr. J.M.F. Griens en mr. D.H. Nas, beiden advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Pol, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord de raad, vertegenwoordigd door drs. B. Eising en T.H.J. Aaldering, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het plan voorziet in de herstructurering van het zuidelijke deel van de Klinkerstraat in het centrum van 's-Heerenberg. Het plangebied betreft de hoek Klinkerstraat - Oudste Poortstraat. Aan de gronden in het plangebied zijn de bestemmingen "Wonen", "Parkeerterrein" en "Verblijfsdoeleinden" toegekend. De zuidelijke ingang van de Klinkerstraat wordt in het plan verbreed en aan de zuidwestzijde van de Klinkerstraat voorziet het plan in woningbouw. Het plan sluit aldus uit dat het pand van Blue Air ter plaatse van Emmerikseweg 1-5 en Klinkerweg 1A, op de hoek van de Oudste Poortstraat en de Klinkerstraat (hierna: het plandeel) kan worden gehandhaafd. Hierdoor moet Lidl, die het pand huurt van Blue Air, de exploitatie van een supermarkt ter plaatse beëindigen. Met het plan wordt uitvoering gegeven aan een deel van het Masterplan 's-Heerenberg centrum (hierna: het Masterplan). Voorts heeft de raad op het plandeel op grond van de wet voorkeursrecht gemeenten een voorkeursrecht gevestigd.
2.3. Lidl en Blue Air stellen dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan. Daartoe voeren zij aan dat het college door te verwijzen naar de zienswijzennota ten onrechte geen eigen belangenafweging heeft gemaakt. Verder zijn zij van mening dat onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen. Het gebruik van het pand als supermarkt betreft een bestaande, legale situatie en niet is gebleken van een planologische noodzaak om dit gebruik te beëindigen, zodat volgens hen de raad gehouden was de supermarkt dienovereenkomstig te bestemmen. Het college verwijst in zoverre ten onrechte naar het Masterplan, nu daaruit niet van deze noodzaak blijkt. Bovendien is niet aannemelijk geworden dat het plan gedurende de planperiode zal worden gerealiseerd, aldus Lidl en Blue Air. Zij betogen dat het plan enkel in procedure is gebracht vanwege de aflopende termijn van het op de gronden gevestigde voorkeursrecht. Tot slot stellen zij dat het plan financieel niet uitvoerbaar is.
2.4. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de raad in de reactie op de zienswijzen voldoende is ingegaan op de planologische noodzaak om de supermarkt niet te bestemmen overeenkomstig de bestaande situatie. Ook heeft de raad volgens het college voldoende aannemelijk gemaakt dat het plan gedurende de planperiode wordt gerealiseerd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de belangen van Lidl en Blue Air voldoende bij de belangenafweging zijn betrokken en heeft met de reactie van de raad ingestemd.
2.5. Door bij de beoordeling van de bedenkingen aan te geven in te stemmen met de reactie van het gemeentebestuur op de ingebrachte zienswijzen, heeft het college deze reactie aldus tot de zijne gemaakt. In beginsel staat geen wettelijke bepaling of algemeen rechtsbeginsel aan een dergelijke handelwijze in de weg. Voorts leidt een dergelijke handelwijze niet op voorhand tot de conclusie dat het college zich niet - mede naar aanleiding van de door Lidl en Blue Air ingebrachte bedenkingen - een eigen oordeel heeft gevormd omtrent hetgeen een belangenafweging in het kader van een goede ruimtelijke ordening vereist
Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat een dergelijke handelwijze op voorhand tot de conclusie dient te leiden dat het besluit niet berust op een deugdelijke motivering.
Het betoog faalt.
2.6. Niet in geschil is dat de exploitatie van de supermarkt op het plandeel in overeenstemming was met het voorheen geldende bestemmingsplan.
De Afdeling stelt voorop dat aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen. Bestaand legaal gebruik dient uit een oogpunt van rechtszekerheid in het algemeen dienovereenkomstig te worden bestemd. Dit uitgangspunt kan onder meer uitzondering vinden, indien het als zodanig bestemmen van bestaand legaal gebruik op basis van nieuwe inzichten niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen. Daarnaast moet met het oog op de gevestigde rechten en belangen aannemelijk zijn dat de beoogde bestemming binnen de planperiode wordt verwezenlijkt.
2.7. De noodzaak om het centrumgebied te herstructureren en in het bijzonder om de toegang van de Klinkerstraat te verbreden en de functie van het aangrenzende gebied te wijzigen is uitgebreid gemotiveerd in de plantoelichting en in het vaststellingsbesluit. In dat verband wordt veelvuldig verwezen naar het Masterplan. Het college stelt in navolging van de raad dat het Masterplan het belangrijkste beleidskader vormt voor de herontwikkeling van het centrumgebied. Het Masterplan is in 2003 door de gemeenteraad van Bergh, thans gemeente Montferland, vastgesteld. Aanleiding voor het opstellen van het Masterplan was de wens om het centrumgebied te versterken, verpaupering tegen te gaan en verder om in samenspraak met de provincie Gelderland nieuwe woningbouwlocaties te ontwikkelen. Bij de voorbereiding van het Masterplan is een groot aantal onderzoeken gedaan. Daarnaast hebben gesprekken plaatsgevonden met onder meer ondernemers en met de Klankbordgroep, waarin belanghebbende organisaties vertegenwoordigd zijn. Aan de hand van deze informatie is de herstructurering van het centrumgebied in het Masterplan vormgegeven. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het Masterplan tot stand is gekomen op basis van een brede maatschappelijke belangenafweging. Het betoog van Lidl en Blue Air faalt in zoverre.
2.8. In het Masterplan worden in het centrum verschillende deelgebieden onderscheiden met elk een eigen functie. De Klinkerstraat is daarbij aangeduid als parkeer-as. Een aanzienlijk deel van het gebied ten westen van de Klinkerstraat dient volgens het Masterplan uit het oogpunt van sociale veiligheid een woonfunctie te krijgen. Verder wordt volgens het Masterplan gestreefd naar een concentratie van detailhandelsvoorzieningen in het noordelijker gelegen kernwinkelgebied om zo de detailhandel een kwalitatieve impuls te geven. Dit kernwinkelgebied is bij uitstek geschikt als locatie voor supermarkten, aldus het Masterplan.
Het plandeel ligt ten westen van de Klinkerstraat en is in het Masterplan aangeduid als woongebied. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat handhaving van grootschalige detailhandel zoals een supermarkt op het plandeel niet in overeenstemming is met de door de raad gewenste herschikking van functies in het centrumgebied en concentratie van detailhandelsvoorzieningen.
2.9. Verder is het volgens het Masterplan noodzakelijk om de verkeers- en parkeerstructuur in het centrumgebied te verbeteren. De verkeerscirculatie in het gebied kan volgens het Masterplan verbeterd worden door de Zeddamseweg en de Emmerikseweg met elkaar te verbinden door de Klinkerstraat in twee richtingen toegankelijk te maken. Verder dienen de verblijfsgebieden in het centrum zoveel mogelijk te worden gevrijwaard van verkeer dat op zoek is naar een parkeerplaats. Dit kan volgens het Masterplan worden bereikt door het toevoegen van een fors aantal parkeerplaatsen op de Klinkerstraat door deze te splitsen in twee rijbanen met in het midden dwarsparkeerstroken en door aan de zuidzijde van de Klinkerstraat een nieuwe, duidelijke toegang tot het centrumgebied te maken.
2.9.1. De Afdeling acht aannemelijk gemaakt dat het van twee zijden toegankelijk maken van de Klinkerstraat tot verbetering van de verkeerscirculatie in het centrumgebied zal leiden. Verder is in de huidige situatie sprake van een smalle doorgang van de Emmerikseweg naar de Klinkerstraat. Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat door het realiseren van een nieuwe, duidelijke toegang tot het centrum aan de zuidzijde van de Klinkerstraat en door het toevoegen van parkeerplaatsen op de Klinkerstraat de verkeersbewegingen in het centrum zoveel mogelijk op de Klinkerstraat worden geconcentreerd, waardoor ongewenst verkeer in de rest van het centrum kan worden beperkt.
Voor zover Lidl en Blue Air aanvoeren dat het Masterplan de mogelijkheid openlaat om alleen de noordelijke helft van de Klinkerstraat te herstructureren en de zuidelijke helft als bestaand te handhaven, overweegt de Afdeling dat het volgens het Masterplan weliswaar mogelijk is alleen de noordelijke helft te ontwikkelen, maar dat daarin vervolgens staat dat het ruimtelijk gezien aanbeveling verdient ook de zuidelijke helft van de Klinkerstraat te herstructureren. Voor zover Lidl en Blue Air in dit verband wijzen op gesprekken die thans met de raad worden gevoerd over een oplossing voor de bestaande parkeerproblemen bij behoud van de supermarkt op de huidige locatie, wordt overwogen dat de raad ter zitting heeft verklaard dat met deze gesprekken slechts wordt beoogd een oplossing te vinden voor de parkeerproblemen gedurende de periode voorafgaand aan de uitvoering van het onderhavige plan.
Gelet op het vorenstaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gewenste verkeersfunctie van de Klinkerstraat een breder wegprofiel verlangt en dat herstructurering van de zuidelijke toegang van de Klinkerstraat aanvaardbaar is.
2.9.2. Gelet op het vorenstaande heeft het college naar het oordeel van de Afdeling aan het maatschappelijke belang van herstructurering van het zuidelijke deel van de Klinkerstraat een groter gewicht kunnen toekennen dan aan het behoud van de supermarkt op de huidige locatie. De belangen van Lidl en Blue Air zijn voldoende onderkend.
2.10. Verder is op het plandeel op grond van de wet voorkeursrecht gemeenten een voorkeursrecht gevestigd en blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting dat het gemeentebestuur voornemens is over te gaan tot onteigening indien onderhandelingen niet leiden tot minnelijke verwerving. Gelet hierop heeft het college aannemelijk kunnen achten dat de activiteiten op het plandeel binnen de planperiode worden beëindigd. Anders dan Lidl en Blue Air kennelijk menen is niet vereist dat de raad reeds ten tijde van de vaststelling van het plan concrete handelingen heeft verricht met het oog op minnelijke verwerving van het plandeel. Gelet op het vorenstaande heeft het college in redelijkheid kunnen instemmen met de keuze van de raad voor een bestemming waarbij de supermarkt niet als zodanig wordt bestemd.
2.11. Wat betreft het betoog van Lidl en Blue Air dat de raad overhaast heeft beslist in verband met het aflopen van het gevestigde voorkeursrecht, overweegt de Afdeling dat het enkele feit dat het plan eerder dan gepland in procedure zou zijn gebracht, wat daar ook van zij, geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het plan reeds om die reden in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het betoog faalt.
2.12. Voorts stellen Lidl en Blue Air dat het plan economisch niet uitvoerbaar is. Daartoe voeren zijn onder meer aan dat geen rekening is gehouden met het uitkopen van Lidl en het aankopen van de gronden van Blue Air. Volgens hen is zelfs indien rekening wordt gehouden met de reservering die is gedaan in de meerjarenbegroting ten behoeve van de uitvoering van het Masterplan geen sluitende grondexploitatie mogelijk.
2.13. Door het gemeentebestuur is onderzoek verricht naar de economische uitvoerbaarheid van het plan. In hoofdstuk 6, economische uitvoerbaarheid, van de plantoelichting staat dat het gemeentebestuur voor de uitvoering van het Masterplan een reservering heeft opgenomen in de meerjarenbegroting voor verwerving van de gronden en herinrichting van de openbare ruimte. Verder is bij de vaststelling van het plan een actuele economische paragraaf aan het plan toegevoegd. Gelet hierop is, anders dan Lidl en Blue Air stellen, niet volstaan met een verwijzing naar de financiële paragraaf van het Masterplan. Uit de stukken blijkt dat een bedrag is gereserveerd voor de verwerving van het plandeel. Verder blijkt daaruit dat realisatie van het plan zal leiden tot een exploitatietekort, maar, dat, zoals tevens ter zitting door de raad is bevestigd, dit tekort wordt gedekt door de reservering die is gedaan voor de uitvoering van het Masterplan. Het betoog van Lidl en Blue Air dat het voor de aankoop van het plandeel gereserveerde bedrag onvoldoende is, faalt nu zij dit niet nader hebben onderbouwd. Verder is ter zitting door de raad verklaard dat, mocht niettemin een groter exploitatietekort ontstaan dan begroot, dit kan worden aangevuld uit de reservering die is gedaan voor de uitvoering van het Masterplan, dan wel uit de algemene middelen. Ook heeft de raad ter zitting gesteld dat indien nodig extra middelen kunnen worden gegenereerd door optimalisatie van de voorziene woningbouw. Voor zover Lidl en Blue Air aanvoeren dat vanwege het exploitatietekort van het onderhavige plan geen uitvoering kan worden gegeven aan het Masterplan voor het overige, waaronder de voorziene herstructurering van de noordelijke helft van de Klinkerstraat, faalt dit betoog. De raad heeft ter zitting onweersproken gesteld dat alle benodigde gronden in de noordelijke helft van de Klinkerstraat reeds door de gemeente zijn aangekocht en dat inmiddels een aanvang is gemaakt met de herstructurering daarvan.
Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen Lidl en Blue Air hebben aangevoerd geen aanknopingspunt om te twijfelen aan de economische uitvoerbaarheid van het plan.
2.14. De conclusie is dat hetgeen Lidl en Blue Air hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep is ongegrond.
2.15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Bosnjakovic, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Bosnjakovic
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2009
410-432.