Uitspraak
200807605/2.
Datum uitspraak: 18 februari 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
1. [verzoeker sub 1], wonend te [woonplaats],
2. de stichting Stichting tot behoud van Wetering en omstreken en anderen, gevestigd te Wetering, gemeente Steenwijkerland,
3. de stichting Stichting Natuur- en Milieuplatform Steenwijkerland, gevestigd te Steenwijk, gemeente Steenwijkerland,
verzoekers,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 augustus 2008, kenmerk 2008/0115539, heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Steenwijkerland (hierna: de raad) bij besluit van 22 april 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Woon-en recreatiepark Scheerwolde".
Tegen dit besluit hebben onder meer [verzoeker sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 oktober 2008, de stichting Stichting tot behoud van Wetering en omstreken en anderen (hierna ook: de stichting) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 oktober 2008, en de stichting Stichting Natuur- en Milieuplatform Steenwijkerland (hierna ook: het Natuur- en Milieuplatform) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 oktober 2008, beroep ingesteld.
Bij dezelfde brief als waarmee beroep is ingesteld heeft [verzoeker sub 1] de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 oktober 2008, heeft de stichting de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 oktober 2008, heeft het Natuur- en Milieuplatform de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het Natuur- en Milieuplatform en Euro Investors B.V. hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De voorzitter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 22 januari 2009, waar [verzoeker sub 1], de stichting, vertegenwoordigd door mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen, en het Natuur- en Milieuplatform, vertegenwoordigd door Y. Schuringa en A.M. de Vries, en het college, vertegenwoordigd door T. Drint, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord de raad, vertegenwoordigd door ing. A.P. van der Wal, ambtenaar in dienst van de gemeente, en Euro Investors B.V., vertegenwoordigd door mr. A.C. van Langen, advocaat te Rotterdam.
2. Overwegingen
2.1. Het oordeel van de voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.2. Het plan maakt, voor zover thans van belang, de aanleg mogelijk van een recreatiepark met ongeveer 260 recreatiewoningen en een waterplas van ongeveer 20 ha met een passantenhaven met ongeveer 200 ligplaatsen nabij de kern Scheerwolde en in de nabijheid van De Wieden en De Weerribben, welke gebieden zijn aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: de Vogelrichtlijn) en bij de Europese Commissie zijn aangemeld als speciale beschermingszone als bedoeld in richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn).
2.3. Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van de raad gesteld dat [verzoeker sub 1] niet kan worden aangemerkt als belanghebbende aangezien hij woont op een afstand van ongeveer 1100 meter van het plangebied. De stichting en het Natuur- en Milieuplatform kunnen volgens de vertegenwoordiger van de raad evenmin worden aangemerkt als belanghebbende nu zij voornamelijk in rechte opkomen tegen besluiten en geen werkzaamheden verrichten waaruit blijkt dat zij het rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang in het bijzonder behartigen.
2.3.1. Ingevolge artikel 54, tweede lid, onder b, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening kan uitsluitend een belanghebbende beroep instellen tegen een besluit inzake goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
2.3.2. Op grond van artikel 2, eerste lid van de statuten van het Natuur- en Milieuplatform Steenwijkerland heeft deze stichting tot doel:
- het beschermen van de ecologische waarden, het landschap en het milieu in de gemeente Steenwijkerland en omgeving;
- het vrijwaren van de gemeente Steenwijkerland en omgeving van ontwikkelingen die de ecologische waarden, de leefbaarheid en het landelijk karakter aantasten;
- en alles wat in de ruimste zin met het bovenstaande verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn.
Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van het Natuur- en Milieuplatform aangegeven dat de feitelijke werkzaamheden onder meer bestaan uit het voeren van overleg met het gemeentebestuur en het geven van commentaar op en adviezen over ruimtelijke plannen.
Op grond van artikel 2, eerste lid van de statuten van de stichting tot behoud van Wetering en omstreken heeft deze stichting tot doel:
- het in stand houden, bewaken en bevorderen van de kwaliteit van de woon-, leef- en recreëeromstandigheid in Wetering en omstreken door het volgen van het proces van de totstandkoming van structuur- en/of bestemmingsplan(wijzigingen), raamplannen en andere ontwikkelingen en zo nodige beïnvloeding daarvan.
Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van de stichting aangegeven dat de feitelijke werkzaamheden van de stichting onder meer bestaan uit het planten van bomen, het voeren van overleg met andere natuurorganisaties en het geven van adviezen over ruimtelijke plannen.
2.3.3. Gelet op de doelstellingen en de feitelijke werkzaamheden van het Natuur- en Milieuplatform en van de stichting is de voorzitter voorshands van oordeel dat zij door het bestreden besluit rechtstreeks worden getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigen. Het Natuur- en Milieuplatform en de stichting kunnen naar het oordeel van de voorzitter dan ook als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb worden aangemerkt. Er bestaat in zoverre geen aanleiding de verzoeken van het Natuur- en Milieuplatform en de stichting af te wijzen.
2.3.4. [verzoeker sub 1] woont op een afstand van meer dan 1 kilometer van het plangebied. Hoewel aannemelijk is dat de ruimtelijke uitstraling van het voorziene recreatiepark aanzienlijk zal zijn, is deze afstand naar het voorlopig oordeel van de voorzitter te groot om te kunnen spreken van een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang. Hierbij neemt de voorzitter in aanmerking dat [verzoeker sub 1] vanuit zijn woning geen zicht heeft op het plangebied en gesteld noch gebleken is dat het plan gevolgen zal hebben ter plaatse van de woning van [verzoeker sub 1]. De omstandigheid dat [verzoeker sub 1] werkt en gedeeltelijk woont in Giethoorn en het plangebied daarom regelmatig doorkruist, zoals hij betoogt, is naar het voorlopig oordeel van de voorzitter onvoldoende om te kunnen spreken van een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang. Gelet hierop verwacht de voorzitter dat [verzoeker sub 1] in de bodemprocedure niet als belanghebbende zal worden aangemerkt zodat het beroep van [verzoeker sub 1] niet-ontvankelijk zal worden verklaard. Mitsdien ziet de voorzitter aanleiding het verzoek van [verzoeker sub 1] af te wijzen.
2.4. Ter zitting is gebleken dat de initiatiefnemer op korte termijn wil beginnen met voorbereidende werkzaamheden. Gelet hierop acht de voorzitter een spoedeisend belang aanwezig.
Het verzoek van de stichting tot behoud van Wetering en omstreken
2.5. De stichting voert aan dat het plan in strijd is met het provinciale gebiedsgerichte beleid, neergelegd in het 'Perspectief voor Noordwest-Overijssel, gebiedsgericht beleid Noordwest-Overijssel' (hierna: het gebiedsperspectief) dat in 1997 is vastgesteld. In het gebiedsperspectief wordt namelijk uitgegaan van een kleinschalige recreatieve ontwikkeling bij Scheerwolde en een grootschalige ontwikkeling bij Steenwijk. Middels een streekplanuitwerking is een grootschalige recreatieve ontwikkeling bij Scheerwolde alsnog mogelijk gemaakt. De stichting stelt dat het college heeft miskent dat niet aan de daaraan in het Streekplan Overijssel 2000+ (hierna: het streekplan) gestelde voorwaarde is voldaan dat de nieuwe recreatieve voorziening met openbaar vervoer bereikbaar dient te zijn. In Scheerwolde rijdt de bus immers maar drie keer per dag en in de avonduren helemaal niet. De stichting wijst erop dat de Provinciale Commissie voor de Fysieke Leefomgeving (hierna: de PCFL) mede hierom het college heeft geadviseerd goedkeuring aan het plan te onthouden. Bovendien had voor nieuwvestiging van een grootschalige recreatieve ontwikkeling bij Scheerwolde moeten worden overgegaan tot een herziening van het streekplan in plaats van een uitwerking van het streekplan, aldus de stichting.
2.5.1. In het gebiedsperspectief is ter hoogte van het plangebied een gele en een blauwe stip opgenomen. De gele stip staat voor verblijfsrecreatie en dagrecreatie, de blauwe stip staat voor open water. Ter hoogte van Steenwijk is een grote blauw-gele stip opgenomen. Bij de vertaling van de uitgangspunten van het gebiedsperspectief in het streekplan is de blauw-gele stip bij Steenwijk vertaald in de aanduiding 'recreatieconcentratiepunt'. In het streekplan staat dat nieuwvestiging van bungalowcomplexen, mede gelet op de landelijke markt, nog slechts op een beperkt aantal locaties te verwachten is. Bij de grootste potentiële locaties in het gebied zijn er mogelijkheden voor combinatie met dagrecreatieve voorzieningen; deze locaties zijn als toekomstige recreatieconcentratiepunten op de kaart weergegeven. Naast de gebieden met deze aanduiding is naar huidige inzichten geen behoefte aan nieuwe grootschalige gebieden. Mocht er in de toekomst toch behoefte ontstaan aan andere nieuwe grootschalige en intensieve dagrecreatieve voorzieningen, dan is voor nieuwvestiging van grootschalige complexen voor verblijfsrecreatie een streekplanuitwerking nodig. Daarbij geldt dat dient te worden aangetoond dat de huurdersmarkt het nieuwe aanbod kan opnemen. Voorts dienen dergelijke nieuwe complexen gesitueerd te worden in de directe omgeving van steden of dorpen, of moeten deze aansluiten bij bestaande grootschalige recreatieve voorzieningen. De nieuwe voorzieningen dienen met openbaar vervoer bereikbaar te zijn, aldus het streekplan.
2.5.2. Het college stelt zich op het standpunt dat de ontwikkeling van het recreatiepark voldoet aan de hierboven genoemde voorwaarden uit het streekplan en heeft in juni 2008 de streekplanuitwerking "Streekplan Overijssel 2000+, uitwerkingsplan Recreatiepark Scheerwolde" (hierna: de streekplanuitwerking) vastgesteld.
Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van het college toegelicht dat bij Scheerwolde een bushalte aanwezig is en dat met de streekvervoersmaatschappij is afgesproken dat een bushalte bij het park zal worden gerealiseerd, hetgeen is vastgelegd in een brief van 8 januari 2008. Nu het streekplan geen inhoudelijke eisen stelt aan de openbaarvervoersverbinding bijvoorbeeld wat betreft de frequentie van ritten, is daarmee voldaan aan de in het steekplan gestelde voorwaarde dat nieuwe recreatieve voorzieningen met openbaar vervoer bereikbaar dienen te zijn, aldus de vertegenwoordiger van het college.
2.5.3. Gelet op de tekst van het streekplan zoals vermeld onder 2.5.1. ziet de voorzitter voorshands geen aanleiding voor het oordeel dat nieuwvestiging van een grootschalige recreatieve ontwikkeling bij Scheerwolde niet middels een streekplanuitwerking mogelijk zou kunnen worden gemaakt. In hetgeen de stichting heeft aangevoerd over de bereikbaarheid van de locatie met het openbaar vervoer ziet de voorzitter geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat is voldaan aan de in dat verband in het streekplan gestelde voorwaarde.
2.6. De stichting betoogt voorts dat het college het advies van de PCFL om goedkeuring aan het plan te onthouden onvoldoende gemotiveerd heeft weerlegd.
2.6.1. Kort samengevat heeft de PCFL zich op het standpunt gesteld dat het aantal recreatiewoningen in de regio Noordwest-Overijssel dat in het gebiedsperspectief is voorzien per saldo gelijk dient te blijven. Nu de in het streekplan bij Steenwijk voorziene recreatieve ontwikkeling in het kader van de streekplanuitwerking niet kan worden geschrapt, is onvoldoende verzekerd dat geen overaanbod van recreatiewoningen in de regio zal ontstaan. Verder voldoet het plan niet aan de in het streekplan gestelde eis dat nieuwe recreatieve voorzieningen met openbaar vervoer bereikbaar dienen te zijn en wordt de karakteristieke openheid van het plangebied aangetast. Voorts vraagt de PCFL zich af of voldoende is gewaarborgd dat de recreatiewoningen ook in de nabije toekomst beschikbaar blijven voor de huurdersmarkt.
2.6.2. In reactie op het standpunt van de PCFL heeft het college in het bestreden besluit gesteld dat zij met de PCFL van mening is dat het aanbod verblijfsrecreatieve voorzieningen ongeveer gelijk moet blijven aan hetgeen in het gebiedsperspectief is afgesproken. Gelet op de voorziene ontwikkeling van een grootschalige recreatieve voorziening nabij Scheerwolde, zal het college dan ook geen medewerking verlenen aan een grootschalige recreatieve ontwikkeling bij Steenwijk en van de gemeente Steenwijkerland mag, gelet op het raadsbesluit van 10 april 2007, worden verwacht dat zij geen bestemmingsplan zal voorbereiden dat in een dergelijke ontwikkeling voorziet. Ten aanzien van de openheid van het plangebied en de directe omgeving daarvan stelt het college dat het recreatiepark is voorzien in een gebied dat in de richting van het Steenwijkerdiep al een zekere verdichting kent als gevolg van beplanting langs het Steenwijkerdiep en bebouwing langs de Wetering. Verder zullen de groenvoorzieningen zoveel mogelijk worden voorzien van lage beplanting zodat doorzichten mogelijk blijven. Voorts stelt het college dat de in het plan neergelegde gebruiksbepalingen in combinatie met de privaatrechtelijke overeenkomsten die de gemeente heeft gesloten met de ontwikkelaar voldoende zekerheid bieden dat de recreatiewoningen niet permanent zullen worden bewoond en beschikbaar zullen blijven voor de recreatieve verhuurmarkt. Met betrekking tot de bereikbaarheid van het recreatiepark met openbaar vervoer wordt verwezen naar het standpunt van het college zoals is weergegeven onder 2.5.2.
2.6.3. Het vorenstaande in aanmerking genomen, alsmede de omstandigheid dat de stichting heeft nagelaten aan te geven op welke onderdelen de motivering van het college tekort zou schieten, ziet de voorzitter voorshands geen aanleiding voor het oordeel dat het college het advies van de PCFL onvoldoende gemotiveerd heeft weerlegd.
2.7. De stichting betoogt dat ten behoeve van het plan een zogenoemd locatie-milieueffectrapport had moeten worden opgesteld in plaats van een zogenoemd inrichtings-milieuffectrapport (hierna: inrichtings-MER).
2.7.1. Naar het voorlopige oordeel van de voorzitter heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in de onderhavige situatie kon worden volstaan met een inrichtings-MER, nu sprake is van een specifiek op de locatie bij Scheerwolde gericht initiatief en in het gebiedsperspectief en het streekplan reeds is voorzien in recreatieve ontwikkelingen ter plaatse, zij het op beperktere schaal.
2.8. De stichting twijfelt aan de economische uitvoerbaarheid van het plan nu het plan niet in samenhang is bezien met voorziene recreatieve ontwikkelingen in de nabije omgeving zoals in Giethoorn. Bovendien is de wijze van exploitatie van het recreatiepark onduidelijk nu niet is vastgelegd hoeveel recreatiewoningen zullen worden verkocht als beleggingsproduct en hoeveel recreatiewoningen in een Commanditaire Vennootschap zullen worden gebracht, alsmede nu niet duidelijk is welk rendement in de verschillende regelingen zal worden geboden.
2.8.1. In paragraaf 3.2 van de streekplanuitwerking staat, voor zover thans van belang, dat, naast het plan voor Scheerwolde, ook plannen bestaan om recreatieve activiteiten te ontwikkelen rond Giethoorn, zodat in de gaten moet worden gehouden of de omvang van het aanbod aan overnachtingsmogelijkheden voldoet aan de vraag daarnaar.
Omdat de mogelijkheden voor recreatieve ontwikkeling rond Steenwijk in de afgelopen jaren niet concreet zijn uitgewerkt en bij Giethoorn minder recreatiewoningen zullen worden gerealiseerd dan in het streekplan was voorzien én omdat een recreatiepark bij Scheerwolde goed inpasbaar blijkt, is het aanvaardbaar het nieuwe recreatiepark bij Scheerwolde de ruimte te geven en voor de in het streekplan voorziene recreatieve ontwikkeling bij Steenwijk een andere invulling te kiezen. In het gebiedsperspectief ligt het zwaartepunt voor verblijfsrecreatie bij Steenwijk en Giethoorn. Door de ontwikkeling van de recreatiewoningen bij Scheerwolde zal de verdeling van verblijfsrecreatie over de verschillende kernen in de regio opnieuw moeten worden bekeken, aldus de streekplanuitwerking. Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van het college benadrukt dat er in de regio Noordwest-Overijssel als gevolg van het onderhavige plan per saldo niet méér recreatiewoningen zullen worden gebouwd, maar dat de verdeling over de kernen in het gebied anders zal worden.
2.8.2. In paragraaf 6.2 van de plantoelichting staat dat de gemeente Steenwijkerland medewerking verleend aan het project, maar niet financieel verantwoordelijk is voor de realisatie van het recreatiegebied. Er is met de initiatiefnemer een samenwerkingsovereenkomst gesloten waarin de afspraken over de financiële verantwoordelijkheid zijn vastgelegd. Deze afspraken betreffen kettingbedingen, die ook gelden voor eventuele rechtsopvolgers. Ten aanzien van de financiering zijn de volgende mogelijkheden in de samenwerkingsovereenkomst opgenomen:
1. een deel van de ongeveer 260 recreatiewoningen mag worden verkocht als 'beleggingsproduct', hetgeen betekent dat een gedeelte van de recreatiewoningen individueel kan worden verkocht waarbij middels een verhuurovereenkomst de verhuur via de verhuurorganisatie is geregeld. De eigenaar ontvangt vervolgens een (al of niet) vast rendement op de investering.
2. Het andere deel van de recreatiewoningen wordt in een Commanditaire Vennootschap ingebracht. Investeerders worden geen eigenaar van de recreatiewoningen maar kunnen in de Commanditaire Vennootschap participeren en voor deze participatie ontvangt men een rendement.
Nog niet bepaald is hoeveel woningen onder welke regeling zullen worden gebracht. Dit is mede afhankelijk van de markt op het moment van verkoop. Beide regelingen gaan uit van verhuur van de woningen. Het park wordt commercieel geëxploiteerd, aldus de plantoelichting. In het rapport 'Vakantiepark Scheerwieden, studie naar marktkansen van het recreatiebungalowpark' van januari 2007 is volgens de raad de economische uitvoerbaarheid van het plan aangetoond.
2.8.3. Gelet op hetgeen onder 2.8.1. is vermeld, is de voorzitter van oordeel dat de samenhang van het voorliggende plan met de overige voorziene recreatieve ontwikkelingen in de regio Noordwest-Overijssel voldoende is bezien en dat de stichting vooralsnog niet aannemelijk heeft gemaakt dat marktruimte voor de onderhavige ontwikkeling ontbreekt. In het feit dat niet bekend is hoeveel woningen tegen welk rendement onder welke regeling zullen worden gebracht ziet de voorzitter geen aanleiding voor twijfel aan de economische uitvoerbaarheid van het plan.
2.9. Voor zover de stichting heeft betoogd dat het plan leidt tot verkeerskundige problemen, overweegt de voorzitter dat de stichting deze stelling niet heeft onderbouwd zodat het betoog reeds daarom niet kan slagen.
2.10. Gelet op het vorenstaande ziet de voorzitter in het door de stichting aangevoerde geen aanleiding voor de verwachting dat de Afdeling in de bodemprocedure tot het oordeel zal komen dat de goedkeuring van het plan in zoverre niet in stand zal kunnen blijven. Gelet hierop komt het verzoek van de stichting om het treffen van een voorlopige voorziening niet voor toewijzing in aanmerking.
Het verzoek van de stichting Natuur- en Milieuplatform Steenwijkerland
2.11. Volgens het Natuur- en Milieuplatform is in het milieueffectrapport "Recreatieve ontwikkeling en woningbouw bij Scheerwolde" (hierna: het MER) ten onrechte geconcludeerd dat het plan niet leidt tot significante effecten op de nabijgelegen natuurgebieden De Weerribben en De Wieden. In een nader stuk heeft zij erop gewezen dat bij de beoordeling of het plan significante effecten heeft voor deze natuurgebieden enkel de effecten van de gebruiksfase zijn bezien en niet de effecten van de aanlegfase. Gezien de ligging van het plangebied in de nabijheid van de Natura 2000-gebieden is verstoring als gevolg van werkzaamheden niet op voorhand uitgesloten, aldus het Natuur- en Milieuplatform.
2.12. Het college heeft zich op basis van het MER en de aanvullende onderzoeken op het standpunt gesteld dat er als gevolg van het plan geen significant negatieve effecten zullen optreden voor De Wieden en De Weerribben.
2.13. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998), voor zover hier van belang, wijst de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: minister van LNV) gebieden aan ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.
2.13.1. Bij besluit van 29 oktober 1986 heeft de toenmalige minister van Landbouw en Visserij onder meer het gebied De Weerribben aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn. Blijkens het aanwijzingsbesluit kent De Weerribben een grote soortenrijkdom op ornithologisch gebied. Er komen ongeveer 90 broedvogelsoorten voor, waaronder purperreiger, krakeend, zwarte stern, grauwe gans, klein waterhoen, kleinst waterhoen, wulp, velduil, bruine kiekendief, blauwe kiekendief, boomvalk, buizerd en havik. Regelmatige gasten zijn de visarend, ooievaar, wespendief, ijsvogel en aalscholver.
Bij besluit van 24 maart 2000 heeft de toenmalige staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij het gebied De Wieden aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste lid van de Vogelrichtlijn. Blijkens het aanwijzingsbesluit kwalificeert De Wieden als speciale beschermingszone vanwege de aanwezigheid van drempeloverschrijdende aantallen van de soorten roerdomp, nonnetje, kleine zwaan, kolgans, grauwe gans, aalscholver en de zwarte stern. Deze vogels maken gebruik van De Wieden, een gebied dat voornamelijk bestaat uit reservaatsgebieden, beheersgebieden en natuurgebieden. Tevens beslaat de speciale beschermingszone enkele landbouwgronden waarvan met name de kolgans, de grauwe gans en de kleine zwaan intensief gebruik maken.
2.13.2. Gelet op artikel V van de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen gelden de aanwijzingsbesluiten van De Wieden en De Weerribben als SBZ in de zin van de Vogelrichtlijn als besluiten in de zin van artikel 10a van de Nbw 1998. Ingevolge artikel 19j, eerste en tweede lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, behoeft een besluit tot het vaststellen van een plan dat gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het aangewezen gebied kan verslechteren of een verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, de goedkeuring van gedeputeerde staten. Ingevolge artikel 2, eerste lid, voor zover hier van belang, wordt onder gedeputeerde staten verstaan gedeputeerde staten van de provincie waarin gebieden als bedoeld in artikel 10a geheel of grotendeels zijn gelegen.
Ingevolge artikel 19j, derde lid, voor zover hier van belang, zijn bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan als bedoeld in het eerste lid de artikelen 19e, 19f, 19g en 19h van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 19f, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 19j, derde lid, wordt bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan als bedoeld in artikel 19j, eerste lid, dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied, maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen, projecten of handelingen, significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied, alvorens het besluit tot vaststelling wordt genomen.
2.13.3. Het gebied De Weerribben is bij de Europese Commissie aangemeld als speciale beschermingszone als bedoeld in de Habitatrichtlijn.
De voorkomende habitattypen zijn:
- Kalkhoudende oligo-mesotrofe wateren met benthische Chara spp. vegetaties [3140];
- Van nature eutrofe meren met vegetatie van het type Magnopotamion of Hydrocharition [3150];
- Noord-Atlantische vochtige heide met Erica tetralix [4010];
- Grasland met Molinia op kalkhoudende, venige, of lemige kleibodem (Eu-Molinion) [6410];
- Voedselrijke zoomvormende ruigten van het laagland, en van de montane en alpiene zones [6430];
- Overgangs- en trilveen [7140];
- Kalkhoudende moerassen met Cladium mariscus en soorten van het Caricion davallianae [7210], en
- Veenbossen [91D0].
De voorkomende Habitatrichtlijnsoorten zijn gevlekte witsnuitlibel, grote vuurvlinder, gestreepte waterroofkever, nittervoorn, grote modderkruiper, kleine modderkruiper, rivierdonderpad, meervleermuis en groenknolorchis.
Het gebied De Wieden is bij de Europese Commissie aangemeld als speciale beschermingszone als bedoeld in de Habitatrichtlijn. De voorkomende habitattypen zijn dezelfde als in het gebied De Weerribben. De voorkomende Habitatrichtlijnsoorten zijn gevlekte witsnuitlibel, grote vuurvlinder, bittervoorn, grote modderkruiper, kleine modderkruiper, rivierdonderpad, meervleermuis, geel schorpioenmos en groenknolorchis.
2.13.4. Bij beschikking van de Europese Commissie van 7 december 2004 zijn de Habitatrichtlijngebieden De Weerribben en De Wieden geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio. Uit artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn vloeit voort dat het beschermingsregime van artikel 6, derde lid, van die richtlijn voor deze gebieden geldt.
2.13.5. De Habitatrichtlijngebieden Wieden en Weerribben zijn vooralsnog niet aangewezen in de zin van artikel 10a van de Nbw 1998. Evenmin zijn de gebieden op grond van artikel 12 van Pro deze wet aangewezen. Hieruit volgt dat artikel 19j van de Nbw 1998 in zoverre niet voor de Habitatrichtlijngebieden geldt. Niet gebleken is dat op het vaststellen van een plan als bedoeld in artikel 19j van de Nbw 1998 anderszins algemeen verbindende voorschriften van toepassing zijn die bedoeld zijn als implementatie van de uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen. Nu het beroep mede betrekking heeft op de mogelijke aantasting van de door de Habitatrichtlijn beschermde habitats en soorten, dient te worden bezien op welke wijze artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn in deze zaak kan worden toegepast.
Zoals de Afdeling op grond van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 31 maart 2000, in zaak nr. E01.97.0178 (AB 2000, 302), moet, alvorens wordt toegekomen aan de vraag of een artikel van de Habitatrichtlijn rechtstreekse werking heeft, worden nagegaan of het van toepassing zijnde nationale recht richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd. In dit geval gaat het om gebieden die niet alleen op de lijst van gebieden van communautair belang zijn opgenomen, maar die tevens zijn aangewezen als speciale beschermingszone op basis van de Vogelrichtlijn. Deze aanwijzing geldt als een aanwijzing in de zin van artikel 10a van de Nbw 1998, zodat artikel 19j van toepassing is op de Vogelrichtlijngebieden De Wieden en de Weerribben. De voorzitter ziet geen beletsel artikel 19j van de Nbw 1998 richtlijnconform uit te leggen in die zin dat dit voorschrift tevens het uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende beschermingsregime voor de Habitatrichtlijngebieden omvat.
2.14. Uit het bovengenoemde toetsingskader volgt dat, indien het plan de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in De Wieden en De Weerribben kan verslechteren of een verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor deze gebieden zijn aangewezen, ingevolge artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 bij de vaststelling van het plan de artikelen 19e, 19f, 19g en 19h van overeenkomstige toepassing zijn, zodat de zogenoemde habitattoets vóór de vaststelling van het plan moet worden uitgevoerd. In het kader van het besluit omtrent goedkeuring op grond van de WRO dient het college vervolgens te bezien of bij de vaststelling van het plan artikel 19j, derde lid, in acht is genomen. Daarnaast dient het college, nu De Wieden en De Weerribben grotendeels in de provincie Overijssel zijn gelegen, op grond van artikel 2, eerste lid, in samenhang met artikel 19j, eerste en tweede lid, van de Nbw 1998 te beslissen omtrent de goedkeuring van het plan. Daarbij diende het college tevens te bezien of bij de totstandkoming van het plan artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 in acht is genomen.
De artikelen 19e, 19f, 19g en 19h van de Nbw 1998 vormen onder meer een implementatie van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Mede gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, zoals verwoord in zijn arrest van 7 september 2004 in zaak C-127/02 (AB 2004, 365), houdt toepassing van artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 derhalve in dit geval in dat de raad het plan zonder passende beoordeling heeft kunnen vaststellen als op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het plan significante gevolgen heeft voor De Wieden en De Weerribben. In dat geval heeft het college goedkeuring aan het bestemmingsplan kunnen verlenen.
2.15. In hoofdstuk 7 van het MER is bezien of het plan leidt tot negatieve effecten op de Wieden en Weerribben. Daarbij zijn aspecten bezien zoals verlies van foerageergebied, verstoring van (broed)vogels door pleziervaart en andere vormen van recreatie of als gevolg van een toename van verkeer. Er wordt geconcludeerd dat de effecten van de planontwikkeling op de Vogel- en Habitatrichtlijngebieden De Wieden en De Weerribben zodanig beperkt zijn dat geen significant negatieve effecten op de kwalificerende soorten zullen optreden. De voorzitter stelt vast dat uit hoofdstuk 7 van het MER niet blijkt dat bij die beoordeling de mogelijke effecten van de werkzaamheden bij de aanleg van het recreatiepark, inclusief recreatieplas, zijn bezien. Ter zitting hebben de vertegenwoordigers van de raad en het college zich op het standpunt gesteld dat de resultaten van een onderzoek naar de eventuele effecten van de aanleg van het recreatiepark op De Wieden en De Weerribben zijn neergelegd in het bij het plan gevoegde aanvullende rapport "Voortoetsing Flora- en Faunawet Ontwikkelingslocatie Scheerwolde, verslag veldinventarisatie beschermde soorten" van 6 februari 2007, opgesteld door Bureau Waardenburg B.V. De voorzitter deelt dit standpunt niet. Het bovengenoemde rapport omvat een inventarisatie van de in het plangebied voorkomende, op grond van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) beschermde, planten- en diersoorten met het oog op de vraag of een ontheffing als bedoeld in artikel 75, derde lid van de Ffw is vereist in de aanlegfase, maar geen beoordeling of de werkzaamheden bij de aanleg significante gevolgen kunnen hebben voor De Wieden en De Weerribben. Ten aanzien van de overige aanvullende rapporten die als bijlage bij het plan zijn gevoegd stelt de voorzitter vast dat in het rapport "Toetsing effecten vleermuizen te Scheerwolde in relatie tot de aanleg van een recreatiepark" van 7 februari 2007, opgesteld door Bureau Waardenburg B.V., is bezien of de aanleg van het recreatiepark effecten heeft voor de meervleermuis die is aangewezen als kwalificerende soort voor de Habitatrichtlijngebieden De Wieden en De Weerribben. Nu niet inzichtelijk is gemaakt dat een dergelijk onderzoek heeft plaatsgevonden ten aanzien van de overige kwalificerende soorten en habitattypen zoals vermeld onder 2.13.1. en 2.13.3., betwijfelt de voorzitter of bij de vaststelling van het plan en het nemen van het bestreden besluit voldoende aandacht is besteed aan de vraag of de aanleg van het recreatiepark significante effecten kan hebben op De Wieden en De Weerribben. Ook ter zitting is niet de beschikking verkregen over nadere onderzoeksgegevens die de voorzitter aanknopingspunten geven voor het oordeel dat het uitgesloten is te achten dat de aanleg van het recreatiepark, inclusief recreatieplas, significante gevolgen heeft voor De Wieden en De Weerribben. De vraag of het plan significante gevolgen kan hebben en of daarom een passende beoordeling van de gevolgen van het plan voor de SBZ had moeten worden gemaakt, dient in de bodemprocedure te worden beantwoord.
2.16. Gelet op het vorenstaande ziet de voorzitter ter voorkoming van onomkeerbare ontwikkelingen aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen. Gelet hierop bestaat geen aanleiding op de overige bezwaren van het Natuur- en Milieuplatform in te gaan.
2.17. Het college dient op na te vermelden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 19 augustus 2008, kenmerk 2008/0115539, met uitzondering voor zover het betreft de plandelen met de bestemming "Woondoeleinden 1", "Woondoeleinden 2", "Woongebouw" en "Dagrecreatieve doeleinden";
II. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij de stichting Stichting Natuur- en Milieuplatform Steenwijkerland in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 54,19 (zegge: vierenvijftig euro en negentien cent); het dient door de provincie Overijssel aan de stichting Stichting Natuur- en Milieuplatform Steenwijkerland onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
III. gelast dat de provincie Overijssel aan de stichting Stichting Natuur- en Milieuplatform Steenwijkerland het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. K.M. Gerkema, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Gerkema
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2009
472.