Uitspraak
200802600/1/R2.
Datum uitspraak: 1 april 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel, gevestigd te Deurne,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 juli 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) een vergunning krachtens artikel 16 en Pro/of 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan [vergunninghoudster] voor het exploiteren van een varkenshouderij aan de [locatie] te [plaats] in de omgeving van het beschermde natuurmonument "Deurnese Peel" en het als speciale beschermingszone aangewezen gebied "Deurnese Peelgebieden".
Bij besluit van 12 februari 2008, kenmerk 1322972/1371698, heeft het college het door de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel (hierna: de stichting) hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 april 2008, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 februari 2009, waar de stichting, vertegenwoordigd door W.M.M. van Opbergen, en het college, vertegenwoordigd door M. Uittenbosch en mr. N.E. Gradisen, ambtenaren in dienst van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [directeur], als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. [vergunninghoudster] exploiteert een varkenshouderij aan de [locatie] te Deurne, op een afstand van ongeveer 1620 meter van het natuurgebied De Bult. Het natuurgebied De Bult maakt deel uit van het gebied de Deurnese Peel, dat bij besluit van 11 december 1980 deels is aangewezen als beschermd natuurmonument en bij besluit van 8 mei 1981 deels is aangewezen als staatsnatuurmonument.
Bij besluit van 12 mei 1992 is het gebied "Deurnese Peelgebieden" aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4 van Pro de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb L 103; hierna de Vogelrichtlijn).
Partijen zijn het er over eens dat het gebied "Mariapeel en Deurnese Peel" in 1996 is aangemeld als speciale beschermingszone als bedoeld in de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn). Bij beschikking van 7 december 2004 is het gebied "Mariapeel en Deurnese Peel" geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio.
2.2. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van het college in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel worden als schadelijke handelingen in elk geval aangemerkt handelingen die de in het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument vermelde wezenlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument aantasten.
Ingevolge het derde lid van dit artikel wordt een vergunning als bedoeld in het eerste lid, voor zover dit betrekking heeft op het verrichten, doen verrichten of gedogen van handelingen die significante gevolgen kunnen hebben voor het natuurschoon, de natuurwetenschappelijke betekenis of voor dieren of planten in een beschermd natuurmonument, slechts verleend indien met zekerheid vaststaat dat die handelingen de natuurlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument niet aantasten, tenzij dwingende redenen van groot openbaar belang tot het verlenen van een vergunning noodzaken.
Ingevolge het vierde lid is het in het eerste lid bedoelde verbod tevens van toepassing op handelingen als bedoeld in dat lid, die buiten het beschermd natuurmonument kunnen worden verricht en die zijn vermeld in het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument, bedoeld in artikel 10, of een besluit tot voorlopige aanwijzing, bedoeld in artikel 12.
Ingevolge artikel 65 van Pro de Nbw 1998, voor zover hier van belang, geldt ten aanzien van beschermde natuurmonumenten die op grond van de Nbw (oud) zijn aangewezen, in afwijking van artikel 16, vierde lid, het verbod van artikel 16, eerste lid, voor in dat artikellid bedoelde schadelijke handelingen die buiten het beschermde natuurmonument of staatsnatuurmonument worden verricht zonder dat deze handelingen vermeld zijn in het besluit tot aanwijzing.
2.2.1. Ingevolge artikel 19d van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van het college projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van de soorten in een op grond van artikel 10a, eerste lid, van de Nbw aangewezen gebied, kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge artikel 19e, aanhef en onder a, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, houdt het college bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling kan hebben voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied.
Artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 bepaalt, voor zover hier van belang, dat voor nieuwe projecten of andere handelingen waarover het college een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, neemt en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, de initiatiefnemer alvorens het college een besluit neemt, een passende beoordeling van het gebied maakt waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
Ingevolge artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 kan een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien het college uit de passende beoordeling bedoeld in artikel 19f, eerste lid, zich ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
Ingevolge artikel V, eerste lid, van de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Nbw 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen gelden de besluiten van Onze minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit houdende de aanwijzing van gebieden ter uitvoering van de Vogelrichtlijn als besluiten als bedoeld in artikel 10a van de Nbw 1998.
Ingevolge artikel V, tweede lid, van de voornoemde wet gelezen in samenhang met artikel 15a, derde lid, van de Nbw 1998, zijn het aanwijzingsbesluit voor het hierboven genoemde beschermde natuurmonument en het aanwijzingsbesluit voor het hierboven genoemde staatsnatuurmonument met de inwerkingtreding van de Nbw 1998 vervallen, voor zover deze onderdeel uitmaken van de op grond van artikel 10a van de Nbw 1998 aangewezen speciale beschermingszone krachtens de Vogelrichtlijn. De instandhoudingsdoelstellingen voor het op grond van artikel 10a van de Nbw 1998 als speciale beschermingszone aangewezen gebied, hebben, gelet op artikel 15a, derde lid, van de Nbw 1998, mede betrekking op het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van die gebieden, zoals bepaald in de vervallen besluiten.
2.2.2. In artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, gelden zodra een gebied op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in het vierde lid, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Bij zijn arrest van 7 september 2004, in zaak C-127/02 (AB 2004, 365), heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen voor recht verklaard dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor dat gebied, rekening houden met de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied, wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor dat gebied.
Voorts is voor recht verklaard dat een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor het betrokken gebied meebrengt dat, voordat voor dit plan of project toestemming wordt verleend, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het plan of het project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd. De bevoegde nationale autoriteiten geven, op basis van de passende beoordeling van de gevolgen voor het betrokken gebied, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, slechts toestemming voor deze activiteit wanneer zij de zekerheid hebben verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.
2.2.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 24 oktober 2007, in zaak no.
200700603/1, bevat artikel 19d van de Nbw 1998 voldoende elementen die een interpretatie van deze bepaling conform artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn mogelijk maken.
200700603/1, bevat artikel 19d van de Nbw 1998 voldoende elementen die een interpretatie van deze bepaling conform artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn mogelijk maken.
Derhalve geldt voor het gebied "Mariapeel en Deurnese Peel" het uit de aanwijzing tot Vogelrichtlijngebied voortvloeiende richtlijnconform geïnterpreteerde rechtsregime.
2.3. De stichting betoogt dat het college bij de beoordeling van de vraag of het exploiteren van de varkenshouderij significante gevolgen kan hebben voor de omliggende natuurwaarden ten onrechte de aangevraagde situatie heeft vergeleken met de op 1 oktober 2005 geldende milieuvergunning. Volgens de stichting had als peilmoment de datum van aanwijzing als beschermd natuurmonument dienen te worden gekozen, die de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit ook bij de beoordeling van aanvragen om een vergunning krachtens artikel 12 van Pro de Nbw (oud) hanteerde. Daarbij zou conform het voorheen geldende beleid bij een depositie tot 15 mol/ha/jaar zonder meer een vergunning kunnen worden verleend, aldus de stichting. Voor het gedeelte dat die 15 mol/ha/jaar overschrijdt, kan volgens de stichting slechts een vergunning worden verleend indien in afdoende mate is gesaldeerd.
2.4. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat op 1 oktober 2005 het wettelijk kader inzake de natuurbescherming is veranderd. Volgens het college dienen de emissies die op grond van een op 1 oktober 2005 onherroepelijke geldende milieuvergunning waren vergund te worden beschouwd als bestaand recht. Bij een aanvraag om een vergunning krachtens de Nbw 1998 dient bij de beantwoording van de vraag of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat significante gevolgen zijn te verwachten voor het betrokken gebied, de aangevraagde situatie dan ook te worden vergeleken met de op 1 oktober 2005 geldende onherroepelijke milieuvergunning, aldus het college. Wat betreft [vergunninghoudster] zou de op 28 mei 1991 verleende vergunning krachtens artikel 6a van de Hinderwet derhalve bepalend zijn. Het college betoogt dat de habitattoets moet worden geacht te zijn uitgevoerd in het kader van de milieuvergunning. De ammoniakemissie en de ammoniakdepositie zijn volgens het college in het onderhavige geval iets lager dan hetgeen op 28 mei 1991 krachtens artikel 6a van de Hinderwet is vergund. Het college concludeert dan ook dat de exploitatie van de veehouderij geen significante gevolgen met zich brengt voor de omliggende natuurwaarden.
2.5. Niet in geding is dat voor het exploiteren van de onderhavige varkenshouderij een vergunning krachtens de Nbw 1998 is vereist. Verder staat vast dat voor de exploitatie van de veehouderij niet eerder een vergunning krachtens de Nbw (oud) dan wel krachtens de Nbw 1998 is verleend. Bij de beoordeling of de vergunning kan worden verleend is niet van belang dat het wettelijk kader inzake de natuurbescherming op 1 oktober 2005 is veranderd en daarmee het bevoegd gezag in beginsel niet langer de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, maar het college is. Het enkele feit dat er onder het voor 1 oktober 2005 geldende wettelijke regime geen verzoek omtrent handhaving is ingediend en niet handhavend is opgetreden tegen de varkenshouderij, betekent niet dat de op genoemde datum bestaande ammoniakemissie en daarmee samenhangende ammoniakdepositie als bestaand recht in het kader van de toepassing van de Nbw 1998 mag worden beschouwd. Het bestaan van een vergunning krachtens de Hinderwet of de Wet milieubeheer is eveneens niet relevant voor de vraag of een vergunning krachtens de Nbw 1998 is vereist en kan worden verleend en betekent evenmin dat er vergunde rechten zouden zijn waarmee bij het verlenen van een vergunning krachtens de Nbw 1998 rekening zou kunnen worden gehouden. Met betrekking tot de stelling dat de habitattoets moet worden geacht te zijn uitgevoerd in het kader van de vergunning krachtens de Hinderwet overweegt de Afdeling dat, wat daarvan ook zij, een habitattoets in het kader van een vergunning krachtens de Hinderwet niet afdoet aan de verplichting een habitattoets te verrichten in het kader van een procedure omtrent een vergunning krachtens de Nbw 1998. De Afdeling wijst er in dit kader op dat niet zonder meer kan worden aangenomen dat bij het verlenen van een vergunning op grond van de Hinderwet of de Wet milieubeheer, dezelfde activiteiten in dezelfde omvang ter beoordeling hebben gestaan. Gelet op het voorgaande heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom is uitgesloten dat de exploitatie van de varkenshouderij, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, geen significante gevolgen heeft voor het gebied afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen daarvan.
2.6. De conclusie is dat hetgeen de stichting heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
2.7. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 12 februari 2008, kenmerk 1322972/1371698;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 40,89 (zegge: veertig euro en negenentachtig cent); het dient door de provincie Noord-Brabant aan de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.H. Nienhuis, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Nienhuis
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2009
466.