Uitspraak
200806253/1/H1.
Datum uitspraak: 10 juni 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid MDG Europe Roosendaal B.V., gevestigd te Amstelveen,
2. het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal,
3. de stichting Stichting behoud Kleine Kernen en de stichting Stichting keerpunt, beide gevestigd te Roosendaal,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 10 juli 2008 in zaak nr. 06/4953 in het geding tussen:
de stichting Stichting behoud Kleine Kernen en de stichting Stichting keerpunt
en
het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 september 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid MDG Europe Roosendaal B.V. (hierna: MDG) vrijstelling en bouwvergunning verleend voor een Factory Outlet Center (hierna: FOC) op het perceel De Stok 2 te Roosendaal (hierna: het perceel).
Bij besluit van 19 januari 2005 heeft het college, voor zover thans van belang, het daartegen door de stichtingen Stichting behoud Kleine Kernen en Stichting Keerpunten (hierna: de stichtingen) gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 juni 2005 heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het daartegen door de stichtingen ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar in zoverre vernietigd.
Bij besluit van 3 oktober 2005 heeft het college, voor zover thans van belang, de door de stichtingen gemaakte bezwaar wederom ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 april 2006 in zaak nr.
200506157/1, voor zover thans van belang, heeft de Afdeling de tegen de uitspraak van de rechtbank van 29 juni 2005 door MDG, het college en de stichtingen ingestelde hoger beroepen ongegrond verklaard, die uitspraak in zoverre bevestigd en voorts het beroep van de stichtingen tegen het besluit van 3 oktober 2005 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
200506157/1, voor zover thans van belang, heeft de Afdeling de tegen de uitspraak van de rechtbank van 29 juni 2005 door MDG, het college en de stichtingen ingestelde hoger beroepen ongegrond verklaard, die uitspraak in zoverre bevestigd en voorts het beroep van de stichtingen tegen het besluit van 3 oktober 2005 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
Bij besluit van 22 augustus 2006 heeft het college, voor zover thans van belang, het door de stichtingen gemaakte bezwaar wederom ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 juli 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de door de stichtingen daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 22 augustus 2006 vernietigd en bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben MDG bij brief die bij de Raad van State is ingekomen op 13 augustus 2008, de stichtingen bij brief welke bij de Raad van State is ingekomen op 20 augustus 2008, en het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 augustus 2008, hoger beroep ingesteld. MDG heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 10 september 2008. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 17 september 2008.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2009, waar MDG, vertegenwoordigd door mr. A.M.R. Klijn, advocaat te Amsterdam, vergezeld van ir. T. de Bruin, adviseur, en het college, vertegenwoordigd door mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat te Breda, vergezeld van mr. J.C.P.J.M. Vergouwen en dr. J.J. Erbrink, deskundige, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 15 november 2007 is de wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteiteisen) (hierna: de Wet luchtkwaliteit) in werking getreden, met uitzondering van artikel 5.8 van die wet.
Ingevolge artikel V zijn titel 5.2 van de Wet milieubeheer, bijlage 2 van die wet en de op titel 5.2 berustende bepalingen niet van toepassing op een vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet met toepassing van artikel 7 van Pro het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Blk 2005) vastgesteld besluit.
Ten tijde van het besluit tot verlening van vrijstelling vormden het Blk 2005 en de Meetregeling luchtkwaliteit 2005 het wettelijk kader, zodat die regelingen op dit geschil van toepassing zijn.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005, nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf 2 genoemde grenswaarden voor onder meer stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) in acht.
Ingevolge artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Blk 2005 kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede uitoefenen indien de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft.
2.2. Bij het besluit van 22 augustus 2006 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat realisering van het bouwplan niet tot gevolg heeft dat de in het Blk 2005 vermelde grenswaarden voor concentraties zwevende deeltjes en stikstofdioxide worden overschreden. Het college heeft dat standpunt gebaseerd op het rapport van KEMA van 28 april 2006 en rapporten van TNO van 24 mei en 15 juli 2005.
2.3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich ten onrechte op dat standpunt heeft gesteld. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat in het rapport van KEMA geen aandacht is besteed aan de effecten van het bouwplan op de concentratie van stikstofdioxide in het onderzoeksgebied en heeft het besluit van 22 augustus 2006 om die reden wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vernietigd. De rechtbank heeft vervolgens in het door het college nader ingebrachte rapport van KEMA van 8 mei 2007 aanleiding gezien om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 22 augustus 2006 in stand te laten.
2.4. MDG en het college worden niet gevolgd in hun betoog dat de rechtbank het door de stichtingen ingediende memorandum van DHV van 6 juni 2006 niet bij haar oordeel heeft mogen betrekken omdat het college daarop geen acht heeft kunnen slaan nu dit eerst ter zitting van de bezwaarcommissie is overgelegd en door de voorzitter van die commissie is geweigerd wegens strijd met artikel 7:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Vaststaat dat de stichtingen in de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 5 april 2006 hebben betwist dat wordt voldaan aan de in het Blk 2005 vermelde grenswaarden voor de concentratie stikstofdioxide als gevolg van het bouwplan. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is het college bij de heroverweging van het in bezwaar bestreden besluit gehouden eigener beweging te bezien of aan de eisen van het Blk 2005 wordt voldaan. Nu het memorandum dient ter onderbouwing van de hiervoor weergegeven eerder in de procedure ingenomen stelling dat zulks niet het geval is en tijdig is ingediend bij de rechtbank, valt niet in te zien dat deze daarop bij de beoordeling van het geschil geen acht mocht slaan.
2.4.1. Het betoog van MDG en het college dat de rechtbank ten onrechte kennis heeft genomen van de memoranda van Cauberg-Huygen van 22 oktober 2007 die zijn ingediend door een partij die nadien haar beroep heeft ingetrokken, faalt evenzeer. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting op 31 augustus 2007 geschorst, waarbij partijen in de gelegenheid zijn gesteld binnen vier weken schriftelijk te reageren op hetgeen daar door een door de rechtbank benoemde deskundige is verklaard. De rechtbank heeft er voorts op gewezen dat na ontvangst van de reacties zal worden bezien op welke wijze het onderzoek wordt voortgezet. Vervolgens heeft de rechtbank partijen bij brief van 10 juni 2008 bericht dat de behandeling van de zaak wordt verwezen naar een meervoudige kamer van de rechtbank en dat het onderzoek ter zitting met toepassing van artikel 8:64, vierde lid, van de Awb opnieuw wordt aangevangen. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank daartoe niet heeft kunnen beslissen. Nu het onderzoek opnieuw is aangevangen en de memoranda van Cauberg-Huygen binnen de in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb genoemde termijn bij de rechtbank zijn ingediend, kan niet worden ingezien dat de rechtbank daarop geen acht mocht slaan. Aan een overschrijding van voormelde termijn van vier weken komt onder deze omstandigheden niet de betekenis toe die MDG en het college daaraan toegekend willen zien. Dat de memoranda in het geding zijn gebracht door een partij die nadien haar beroep heeft ingetrokken, betekent niet dat aan de verwijzing daarnaar door de stichtingen ter ondersteuning van hun standpunt de betekenis is komen te ontvallen.
2.5. MDG en het college betogen dat de rechtbank heeft miskend dat nader onderzoek naar de toename van de concentratie stikstofdioxide als gevolg van het bouwplan niet nodig was, aangezien het college uit de rapporten van TNO heeft mogen afleiden dat het bouwplan niet leidt tot overschrijding van de voor die stof geldende grenswaarden. Zij stellen dat uit de rapporten van TNO blijkt dat overschrijdingen van in het Blk 2005 vermelde grenswaarden voor de concentratie stikstofdioxide zich niet voordoen en dat sprake is van zodanig ruime marges dat voor een nader onderzoek redelijkerwijs geen aanleiding bestond.
Dat betoog slaagt. In het rapport van TNO van 15 juli 2005 wordt geconcludeerd dat de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide in 2010 op een drietal meetpunten varieert van 24,6 tot 30,1 microgram per kubieke meter lucht. Die concentraties liggen ruim beneden de in artikel 15 van Pro het Blk 2005 gegeven grenswaarde van 40 microgram per kubieke meter lucht, welke op deze locatie zal gelden met ingang van 1 januari 2010. In het rapport van TNO van 24 mei 2005 wordt voorts geconcludeerd dat van een overschrijding van de in artikel 15 van Pro het Blk 2005 gegeven grenswaarde voor de uurgemiddelde concentratie stikstofdioxide eerst sprake is bij jaargemiddelde concentraties vanaf 82 microgram per kubieke meter lucht. Gelet op deze conclusies van TNO bestond voor het college geen aanleiding voor het doen instellen van een nieuw onderzoek. In het memorandum van DHV wordt de juistheid van het rapporten van TNO niet betwist. In dat memorandum is de kanttekening geplaatst dat een nieuwe versie van het rapport "Concentratiekaarten voor grootschalige luchtverontreiniging in Nederland" (hierna: GCN-kaarten), uitgegeven door het Milieu- en Natuurplanbureau (hierna: het MNP), en beschikbaar gekomen nadat de rapporten van TNO waren uitgebracht, ertoe zou kunnen leiden dat in sommige gevallen moet worden uitgegaan van een zekere toename van concentraties stikstofdioxide. Daarin heeft het college echter geen reden hoeven zien alsnog nader onderzoek in te doen stellen. In het onderzoeksrapport van het MNP wordt geconcludeerd dat de verschillen tussen de nieuwe GCN-kaarten voor stikstofdioxide voor 2010 en de kaarten die een jaar eerder zijn gemaakt - waarvan TNO is uitgegaan - voor het merendeel variëren van min 2 en plus 2 microgram per kubieke meter lucht en dat de jaargemiddelde concentraties in de periode 2005-2010 in Nederland gemiddeld dalen met 4 tot 5%. Voorts wordt in dat rapport geconcludeerd dat de concentratie stikstofdioxide in de periode 2010-2020 overal in Nederland lager is dan de jaargemiddelde grenswaarde van 40 microgram per kubieke meter lucht. Gelet op de ruime marges ten opzichte van de door TNO berekende waarden, heeft het college terecht niet aannemelijk geacht dat de nieuwe GCN-kaarten zouden leiden tot een overschrijding van de grenswaarde in 2010 en heeft het zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een nader onderzoek daarnaar achterwege kon blijven.
In de memoranda van Cauberg-Huygen wordt de juistheid van het rapport van TNO van 15 juli 2005 niet betwist. Daargelaten of de daarin ingenomen stelling dat de wetenschappelijke inzichten ten aanzien van de omrekening van stikstofoxide naar stikstofdioxide medio 2007 zijn gewijzigd juist is, is dat een omstandigheid waarmee het college bij het besluit op bezwaar geen rekening heeft kunnen houden. Gelet op voornoemde ruime marges, is met die enkele stelling bovendien onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de gestelde gewijzigde inzichten tot gevolg hebben dat de grenswaarden voor de concentratie stikstofdioxide in 2010 worden overschreden. Gezien het voorgaande is evenmin aannemelijk dat de realisering van het FOC in de periode na 2010 zal leiden tot overschrijding van die grenswaarden.
2.6. In het rapport van KEMA van 28 april 2006 wordt geconcludeerd dat op geen enkel van de 1700 meetpunten in het studiegebied van twee bij twee kilometer rondom het FOC een overschrijding van de in artikel 20 van Pro het Blk 2005 voor de concentratie zwevende deeltjes gegeven grenswaarden plaatsvindt ten gevolge van de realisering van het FOC. In de memoranda van Cauberg-Huygen is die conclusie niet betwist, maar wordt gesteld dat sprake is van een overschrijding van de grenswaarden voor de concentratie zwevende deeltjes als wordt afgezien van de toepassing van de zeezoutaftrek als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van het Blk 2005, gelezen in samenhang met artikel 12, zesde lid, van de Meetregeling luchtkwaliteit 2005.
Voor zover de stichtingen beogen te betogen dat de hiervoor bedoelde regeling van de zeezoutaftrek in strijd is met de Richtlijn van de Raad van de Europese Unie van 22 april 1999 betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht (Richtlijn 1999/30/EG), faalt dat betoog. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 8 april 2009, in zaak nr. 200802437/1/M2 (www.raadvanstate.nl), is het niet in strijd met die richtlijn dat bij de bepaling van de concentratie zwevende deeltjes zeezout buiten beschouwing wordt gelaten.
2.7. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank het besluit van 22 augustus 2006 ten onrechte heeft vernietigd. Gelet hierop bestond voor de rechtbank geen aanleiding om te onderzoeken of de rechtsgevolgen van dat besluit in stand kunnen blijven. De beroepsgronden van de stichtingen die betrekking hebben op de in dat verband gegeven overwegingen van de rechtbank kunnen buiten bespreking blijven.
2.8. De hoger beroepen van MDG en het college zijn gegrond en het hoger beroep van de stichtingen is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van de stichtingen ongegrond verklaren.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de hoger beroepen van MDG en het college gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Breda van 10 juli 2008 in zaak nr. 06/4953;
III. verklaart het door de stichtingen bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Willems, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Willems
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2009
412.