Uitspraak
200806812/1/M1.
Datum uitspraak: 10 juni 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], allen wonend te [woonplaats], gemeente Haarlemmermeer,
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 juli 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer (hierna: het college) een verzoek om de toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot de Dr. Plesmanschool (hierna: Plesmanschool), gelegen in de Papegaaistraat, nummer 4, te Badhoevedorp, gemeente Haarlemmermeer, afgewezen.
Bij besluit van 26 mei 2008, verzonden 13 juni 2008, heeft het college het door [appellanten] hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het verzoek om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen opnieuw afgewezen.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de rechtbank Haarlem ingekomen op 25 juli 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 26 augustus 2008. De rechtbank heeft het beroep doorgezonden aan de Afdeling, alwaar het beroepschrift is ingekomen op 5 september 2008.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
[appellanten] en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 april 2009, waar [appellanten], waarvan [gemachtigden] in persoon, en het college, vertegenwoordigd door T.H. van Donge, werkzaam bij de gemeente, en [deskundige], zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de Plesmanschool, vertegenwoordigd door [directeur] en mr. P.L.J.V. Koonen.
2. Overwegingen
2.1. Voor zover het beroep gericht is tegen de weigering van het college om handhavend op te treden tegen het gestelde gebruik van openbaar groen in strijd met het bestemmingsplan, is de Afdeling niet bevoegd om in eerste en enige aanleg van het geschil kennis te nemen, nu het besluit in zoverre niet berust op een van de in artikel 20.1, eerste en derde lid, van de Wet milieubeheer genoemde bepalingen, noch sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 54 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening. De Afdeling zal het beroepschrift en de daarbij behorende stukken in zoverre dan ook met toepassing van artikel 6:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht ter behandeling doorzenden aan de rechtbank Haarlem.
2.2. [appellanten] betogen dat hun verzoek om handhavend op te treden tegen overtreding van de voor de school geldende geluidgrenswaarden van artikel 2.17 van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) ten onrechte is afgewezen, en dat de afwijzing in het besluit op bezwaar ten onrechte in stand is gebleven. De door hen gestelde overtreding wordt veroorzaakt door het stemgeluid van spelende kinderen op twee bij de Plesmanschool behorende speelterreinen. Ter zitting hebben [appellanten] verklaard dat hun beroep ziet op de speelterreinen die in de stukken als I en III zijn aangeduid.
2.3. Voor zover [appellanten] betogen dat het bestuur van de Plesmanschool en het college handelen in strijd met de plicht die ingevolge artikel 1.1a van de Wet milieubeheer een ieder heeft om voldoende zorg voor het milieu in acht te nemen overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 december 2004 in zaak nr.
200401808/1) kan van overtreding van de in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer genoemde zorgplicht in beginsel slechts sprake zijn in gevallen waarin ernstige nadelige gevolgen optreden of acuut dreigen op te treden, terwijl de Wet milieubeheer er niet op andere wijze in voorziet om die gevolgen te voorkomen of zo veel mogelijk te beperken. Nu het Activiteitenbesluit voorziet in een regeling van de thans ter beoordeling staande gevolgen voor het milieu is van een overtreding van de zorgplicht op grond waarvan een bevoegdheid tot handhavend optreden zou kunnen bestaan geen sprake. Dit betoog faalt.
200401808/1) kan van overtreding van de in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer genoemde zorgplicht in beginsel slechts sprake zijn in gevallen waarin ernstige nadelige gevolgen optreden of acuut dreigen op te treden, terwijl de Wet milieubeheer er niet op andere wijze in voorziet om die gevolgen te voorkomen of zo veel mogelijk te beperken. Nu het Activiteitenbesluit voorziet in een regeling van de thans ter beoordeling staande gevolgen voor het milieu is van een overtreding van de zorgplicht op grond waarvan een bevoegdheid tot handhavend optreden zou kunnen bestaan geen sprake. Dit betoog faalt.
2.4. Volgens [appellanten] heeft het college miskend dat de speelterreinen binnenterreinen zijn zoals bedoeld in artikel 2.18, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit.
2.4.1. Ingevolge artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit blijft bij het bepalen van de geluidniveaus, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.19 en 2.20, buiten beschouwing het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein, dat onderdeel is van de inrichting, tenzij dit terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein.
In de Nota van Toelichting bij het Activiteitenbesluit wordt een buitenterrein omschreven als een voor publiek toegankelijk onbebouwd deel van de inrichting, bijvoorbeeld een tuin of een terras. Hierbij wordt opgemerkt dat de uitsluiting van stemgeluid afkomstig van een buitenterrein feitelijk uitsluitend geldt voor situaties waarbij het buitenterrein aan de straat of een andere openbare ruimte is gelegen. In deze gevallen mag worden aangenomen dat het van dat terrein afkomstige geluid opgaat in het omgevingsgeluid. Echter indien een buitenterrein omsloten is door bebouwing zal het omgevingsgeluid doorgaans veel lager zijn. Stemgeluid zal dan eerder leiden tot overlast. De beoordeling van dergelijke situaties dient overeenkomstig artikel 2.17 te geschieden, aldus de Nota van Toelichting.
In de Nota van Toelichting wordt bevestigd dat de hiervoor weergegeven regeling in het Activiteitenbesluit met betrekking tot beoordeling van stemgeluid een voortzetting is van de regeling in het Besluit woon- en verblijfsgebouwen milieubeheer. Evenals bij laatstgenoemd Besluit het geval was, zijn in het kader van het Activiteitenbesluit voor de beantwoording van de vraag of een bij de school behorend speelterrein dient te worden aangemerkt als een binnenterrein met name de hoogte van het aldaar heersende referentieniveau van het omgevingsgeluid alsmede de mate van beslotenheid van de ligging van het speelterrein van belang, hetgeen tot uitdrukking komt in een lager referentieniveau. Indien het referentieniveau ter plaatse van het speelterrein aanmerkelijk lager is dan wanneer dit deel van de inrichting aan de straat of een andere openbare ruimte zou zijn gelegen, bestaat aanleiding het stemgeluid niet uit te sluiten bij de beoordeling van de door de inrichting te veroorzaken geluidbelasting.
2.4.2. Het college heeft op grond van het in zijn opdracht verrichte akoestisch onderzoek (rapport van 22 mei 2007) van M+P raadgevende ingenieurs (hierna: M+P), waarbij het referentieniveau van het omgevingsgeluid is bepaald, geconcludeerd dat de speelterreinen niet moeten worden aangemerkt als binnenterrein als bedoeld in artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit. Omdat gelet daarop het stemgeluid van de spelende kinderen niet betrokken wordt bij de meting van het geluidniveau, is volgens het college geen sprake van een overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. Daarom acht het college zich niet bevoegd om handhavend op te treden.
2.4.3. [appellanten] betogen dat het akoestisch onderzoek van M+P tekort schiet. [appellanten] beroepen zich ter onderbouwing van dit standpunt onder meer op een in hun opdracht uitgevoerd tegenonderzoek (onderzoeksrapport van 26 augustus 2008) door Stroop raadgevende ingenieurs B.V. (hierna: Stroop). Stroop stelt dat de resultaten van het akoestisch onderzoek van M+P niet als representatief voor het referentieniveau van het omgevingsgeluid kunnen worden aangemerkt. Dit omdat in enkele opzichten is afgeweken van de, door M+P tot uitgangspunt genomen, publicatie van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer "Richtlijnen voor karakterisering en meting van omgevingsgeluid, IL-HR-15-01" (hierna: IL-HR-15-01). In afwijking van paragraaf 3.5 van IL-HR-15-01 is alleen het L95 voor het omgevingsgeluid berekend, en is een berekening van het optredend equivalent geluidniveau in dB(A) vanwege het wegverkeer op een zoneringsplichtige weg achterwege gelaten, terwijl dat laatste gelet op de nabijheid van de autosnelweg A9 wel aangewezen zou zijn. Ook zijn volgens Stroop, in strijd met paragraaf 3.3 van de IL-HR-15-01, geen twee metingen met een verschil in windrichting van ten minste 90º verricht. Voorts zijn volgens Stroop de metingen op verschillende locaties niet tegelijk, onder dezelfde omstandigheden, verricht, zodat de resultaten niet met elkaar vergeleken kunnen worden, en is ten onrechte geen meting aan de Adelaarstraat verricht.
2.4.4. De hiervoor weergegeven conclusies van Stroop worden bevestigd door het deskundigenbericht. De Afdeling ziet geen aanleiding het deskundigenbericht in zoverre onjuist te achten. Het onderzoek van M+P kan gelet daarop niet als representatief voor het referentieniveau van het omgevingsgeluid worden aangemerkt. Ter zitting is door het college erkend dat het onderzoek van M+P op deze punten niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Het college stelt zich echter op het standpunt dat het, gezien de ligging van de speelterreinen, de verwachting is dat aanvullende metingen niet tot een andere uitkomst zullen leiden. De Afdeling stelt vast dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze verwachting gerechtvaardigd is.
Nu het college zijn uitgangspunt dat geen sprake is van een binnenterrein, en dat derhalve geen overschrijding van de geluidgrenswaarden van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit plaatsvindt, heeft gebaseerd op het onderzoek van M+P heeft het college in zoverre onvoldoende kennis vergaard omtrent de relevante feiten, hetgeen in strijd is met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
De omstandigheid dat door de wetgever een wijziging van artikel 2.18, eerste lid, van het Activiteitenbesluit wordt voorbereid, waarin het stemgeluid van kinderen op een bij een basisschool behorend speelterrein buiten beschouwing blijft, ongeacht of het terrein als een binnen- of een buitenterrein moet worden aangemerkt, kan, anders dan het college betoogt, niet tot een ander oordeel leiden. De publicatie in de Staatscourant van 2 maart 2009, nr. 41, waar het college op wijst, betreft nog slechts een ontwerp, waartegen een ieder zienswijzen naar voren kan brengen. Deze publicatie kan niet worden aangemerkt als toekomstige regelgeving waarmee reeds rekening kan worden gehouden bij de beoordeling van het geschil.
2.5. Het beroep is gegrond. Het besluit van 26 mei 2008 komt voor vernietiging in aanmerking.
2.6. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij ziet de Afdeling aanleiding om, gelet op de inhoud en omvang van het in verband met het beroep overgelegde deskundigenrapport, de veroordeling van het college in deze kosten te beperken tot het bedrag dat overeenkomt met 16 bestede uren. Het verzoek van [appellanten] om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van hun bezwaar hebben moeten maken, waaronder het opstellen van deskundigenrapporten, dient te worden betrokken bij het nieuw te nemen besluit op het bezwaarschrift.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer van 26 mei 2008, kenmerk I-06.116274\jz;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 800,00 (zegge: achthonderd euro); het dient door de gemeente Haarlemmermeer aan [appellanten] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
IV. gelast dat de gemeente Haarlemmermeer aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Wortmann w.g. Plambeck
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2009
159-539.