Uitspraak
200806030/1/M2.
Datum uitspraak: 5 augustus 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 maart 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) aan hierna [appellante] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 39a van de Wet bodembescherming.
Bij besluit van 24 juni 2008 heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 12 maart 2007 voor het overige in stand gelaten.
Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 augustus 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 12 augustus 2008.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. W.J. Haeser, advocaat te Rotterdam, en [medewerker], werkzaam bij [appellante], en het college, vertegenwoordigd door R.A. Toebak, werkzaam bij de provincie Noord-Brabant, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De opgelegde last onder dwangsom ziet op een deel (geval E) van de sanering van de [locatie a] en [locatie b] te [plaats]. De sanering is uitgevoerd en afgerond in het jaar 2001. De last houdt in dat [appellante] de sanering dient te hervatten en af te ronden totdat de grond- en grondwaterverontreiniging tot minimaal de tussenwaarde voor minerale olie is gesaneerd, overeenkomstig het door [appellante] ingediende saneringsplan waarmee het college op 21 augustus 2000 heeft ingestemd. Per week dat de overtreding na 1 oktober 2008 voortduurt, verbeurt [appellante] een dwangsom ten bedrage van € 7.500 met een maximum van € 75.000.
2.2. Ingevolge artikel 39a van de Wet bodembescherming, eerste volzin, voert degene die de bodem saneert, alsmede degene die de sanering feitelijk uitvoert, de sanering uit overeenkomstig het saneringsplan waarmee door gedeputeerde staten is ingestemd, en overeenkomstig de voorschriften die aan de instemming zijn verbonden.
2.2.1. Artikel 39a van de Wet bodembescherming is op 1 januari 2006 in werking getreden en vervangt het vóór die datum geldende artikel 44. Op grond van artikel 44 kon Pro het bevoegd gezag de saneerder die niet overeenkomstig het saneringsplan saneert, bevelen dit alsnog te doen.
2.2.2. De Wet bodembescherming, zoals deze luidt sinds 1 januari 2006, kent geen overgangsrecht op dit punt. Dit brengt met zich dat artikel 39a van die wet ook van toepassing is op saneringen die zijn uitgevoerd vóór 1 januari 2006.
2.2.3. Dat, zoals [appellante] onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis aanvoert, in artikel 39a van de Wet bodembescherming expliciet wordt voorgeschreven dat de saneerder de sanering overeenkomstig het saneringsplan moet uitvoeren om snel ingrijpen tijdens een sanering mogelijk te maken, neemt niet weg dat artikel 39a ook kan worden ingeroepen in een geval als dit indien na afronding van vóór 1 januari 2006 uitgevoerde saneringswerkzaamheden blijkt dat niet in overeenstemming met het saneringsplan is gesaneerd. Dat, naar [appellante] eveneens met een beroep op de wetsgeschiedenis aanvoert, artikel 39a van de Wet bodembescherming strengere eisen aan het saneringsplan stelt dan vóór 1 januari 2006 het geval was, leidt evenmin tot het oordeel dat artikel 39a in dit geval niet had mogen worden ingeroepen.
Het college heeft de bevoegdheid om de last onder dwangsom op te leggen terecht gebaseerd op artikel 39a van de Wet bodembescherming.
2.3. [appellante] betoogt dat de sanering niet in strijd met het saneringsplan is uitgevoerd en zij derhalve artikel 39a van de Wet bodembescherming niet heeft overtreden. Zij voert daartoe kort samengevat aan, dat de sanering volgens de in het door het college goedgekeurde saneringsplan neergelegde methode is uitgevoerd en dat het college heeft ingestemd met het saneringsverslag. In dit verslag zijn de uitvoering van de in het saneringsverslag beschreven saneringshandelingen en controlemetingen beschreven en gedocumenteerd. De saneringsmethode sluit haars inziens niet uit dat achteraf kan blijken dat kleine hoeveelheden verontreiniging zijn achtergebleven.
2.3.1. In het saneringsplan staat vermeld dat om financiële redenen en omdat de toekomstige bestemming van de locatie industriegebied is, niet voor de multifunctionele saneringsvariant, maar voor de sobere IBC-saneringsvariant is gekozen. Deze laatste variant ziet op het isoleren, beheren en controleren van de verontreiniging. De terugsaneerwaarde voor grond en grondwater voor minerale olie bedraagt volgens het saneringsplan minimaal de tussenwaarde, dat wil zeggen het gemiddelde van de streef- en de interventiewaarde. Doel van het plan is derhalve dat de terugsaneerwaarde voor de gehele saneringslocatie minimaal de tussenwaarde bedraagt.
Gebleken is dat [appellante] met saneren is begonnen op een plek waar de verontreiniging naar verwachting het grootst was en is gestopt toen de gemeten verontreinigingen de tussenwaarde voor minerale olie niet meer overschreden. Het aldus gesaneerde stuk grond beslaat slechts een deel van de saneringslocatie.
Het college heeft in 2004 op de saneringslocatie een verificatieonderzoek laten uitvoeren waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van 7 juni 2004. In dit rapport wordt geconcludeerd dat in een aantal grond- en grondwatermonsters de tussenwaarde voor minerale olie wordt overschreden, in enkele monsters wordt zelfs de interventiewaarde overschreden. [appellante] bestrijdt de conclusies van dit rapport niet. De overschrijdingen zijn haars inziens te verklaren uit de gevolgde saneringsmethode.
Naar het oordeel van de Afdeling ontslaat het volgen van de in het saneringsplan omschreven methode van saneren [appellante] niet van het behalen van de in dat plan tevens opgenomen terugsaneerwaarde. Nu onweersproken is dat deze waarde niet overal is behaald, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de sanering niet is uitgevoerd overeenkomstig het saneringsplan waarmee het college heeft ingestemd, zodat het college in beginsel bevoegd was de last onder dwangsom op te leggen.
2.4. [appellante] betoogt dat de last onvoldoende duidelijk is. Zij leidt dit met name af uit de brief van het college van 26 juni 2008 waarin het aangeeft dat een plan van aanpak gewenst is.
2.4.1. De last houdt in dat [appellante] de sanering dient te hervatten en af te ronden totdat de grond- en grondwaterverontreiniging tot minimaal de tussenwaarde voor minerale olie is gesaneerd, overeenkomstig het door [appellante] ingediende saneringsplan waarmee het college op 21 augustus 2000 heeft ingestemd. De last geeft daarmee duidelijk aan wat er van [appellante] wordt verwacht.
In bedoelde brief zet het college uiteen dat het, om te voorkomen dat onnodige saneringswerkzaamheden worden verricht en kosten worden gemaakt, zinvol is de exacte omvang van de restverontreiniging nader in beeld te brengen alvorens de sanering te hervatten. Het college wijst er op dat daarbij, behalve van het saneringsplan, gebruik kan worden gemaakt van het bodemonderzoek dat na de sanering is uitgevoerd in opdracht van de toenmalige eigenaar van een deel van de verontreinigde grond en van het verificatieonderzoek door het provinciale bureau Milieumetingen. Verder geeft het college in de brief aan in welk geval het plan van aanpak afzonderlijke instemming behoeft. Met deze brief wordt naar het oordeel van de Afdeling geen afbreuk gedaan aan de duidelijkheid van de last.
De beroepsgrond faalt.
2.5. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Handhavend optreden kan zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
[appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij door het handhavend optreden van het college onevenredig in haar belangen is geschaad. Dat het college, blijkens de brief van 26 juni 2008 en het feit dat het heeft ingestemd met sanering volgens de goedkopere IBC-variant, oog heeft voor de financiële gevolgen die het saneren meebrengt voor [appellante], leidt, anders dan [appellante] betoogt, er niet toe dat het college erkent dat hervatting van de sanering onevenredige financiële inspanningen vergt in vergelijking met het door hem te behartigen belang dat de sanering van een ernstig geval van verontreiniging overeenkomstig het saneringsplan dient plaats te vinden.
2.6. Het beroep is ongegrond.
2.7. Het college heeft ter zitting verzocht een nieuwe begunstigingstermijn aan de last te verbinden.
De Afdeling begrijpt dit verzoek aldus dat het college haar verzoekt om te bepalen dat de schorsing van het besluit van het college van 24 juni 2008, bij wijze van voorlopige voorziening uitgesproken door de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak in zijn uitspraak van 25 september 2008 in zaak nr.
200806030/2, doorloopt tot een later tijdstip dan de datum van de uitspraak van de Afdeling. Hoewel artikel 8:85, tweede lid onder c, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 36, eerste lid, van de Wet op de Raad van State deze mogelijkheid biedt, acht de Afdeling nu het college dit verzoek heeft gespecificeerd het aangewezen dat het college zelf een beslissing neemt waarbij een nieuwe begunstigingstermijn aan de last wordt verbonden.
200806030/2, doorloopt tot een later tijdstip dan de datum van de uitspraak van de Afdeling. Hoewel artikel 8:85, tweede lid onder c, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 36, eerste lid, van de Wet op de Raad van State deze mogelijkheid biedt, acht de Afdeling nu het college dit verzoek heeft gespecificeerd het aangewezen dat het college zelf een beslissing neemt waarbij een nieuwe begunstigingstermijn aan de last wordt verbonden.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en drs. W.J. Deetman en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.J.J. Kalter, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Kalter
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2009
43.