Uitspraak
200806606/1/M2.
Datum uitspraak: 12 augustus 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te Apeldoorn,
en
het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 juli 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn (hierna: het college) aan [appellante] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een bakkerij aan de [locatie] te Apeldoorn.
Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 augustus 2008, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 25 september 2008.
Het college heeft een verweerschrift uitgebracht.
[appellante] heeft nadere stukken ingebracht. Deze zijn aan het college gezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juli 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer en ing. P.W. de Waard, en het college, vertegenwoordigd door M. Bomhof, R.W. Bingen en ing. A.J.M. van Wieren, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.2. [appellante] kan zich niet verenigen met de aan de vergunning verbonden geluidgrenswaarden. Het college heeft volgens [appellante] bij het stellen van de geluidgrenswaarden ten onrechte van belang geacht welke grenswaarden er in de eerder voor de inrichting verleende vergunningen zijn opgenomen. Verder is volgens haar ten onrechte gekozen voor het stellen van grenswaarden voor punten op 50 meter afstand van de inrichting, in plaats van bij woningen. De grenswaarden zouden bovendien - binnen de grondslag van de aanvraag - niet naleefbaar zijn. Het college heeft zich volgens [appellante] ten onrechte mede gebaseerd op een door Know How Acoustics opgesteld geluidrapport (hierna: het KHA-rapport), gedateerd 11 juni 2008. Het KHA-rapport bevat volgens [appellante] een aantal onjuistheden en beveelt maatregelen aan die niet uitvoerbaar zijn of die in redelijkheid niet zouden kunnen worden gevraagd.
2.2.1. Het college heeft bij het stellen van de geluidgrenswaarden hoofdstuk 4 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Handreiking) tot uitgangspunt genomen. In dit hoofdstuk zijn voor drie omgevingstypen richtwaarden aanbevolen voor het te veroorzaken geluid bij woonbestemmingen.
In de aan de vergunning verbonden geluidvoorschriften heeft het college in afwijking van de Handreiking geen grenswaarden gesteld ter bescherming van woonbestemmingen, maar ter bescherming van de omgeving van de inrichting op een afstand van ongeveer 50 meter. Ter onderbouwing van deze afwijking heeft het college een aantal argumenten naar voren gebracht.
Ten eerste stelt het college dat voor de inrichting sinds 1998 een grenswaarde van 50 dB(A) geldt op 50 meter afstand van de inrichting, en dat illegaal een aanzienlijke productie-uitbreiding is doorgevoerd. Wat hier ook van zij, hieruit kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden afgeleid waarom het in afwijking van het uitgangspunt van de Handreiking nodig is om andere bestemmingen dan woonbestemmingen te beschermen. Hetzelfde geldt voor de stelling van het college dat mogelijk sprake is van een achterstalligheid bij het uitvoeren van milieumaatregelen.
Verder stelt het college dat in het bij de aanvraag behorende geluidrapport onvoldoende is onderzocht of geluidbeperkende maatregelen mogelijk zijn. Wat hier ook van zij, ook dit is geen omstandigheid die een verklaring biedt voor afwijking van het uitgangspunt van de Handreiking dat woonbestemmingen worden beschermd.
Vervolgens stelt het college dat naast de inrichting een gebied met recreatievelden is gelegen, dat wordt omsloten door woonwijken. Gezien de centrale ligging van dit gebied, en het gebrek aan hoogwaardige akoestische omgevingskwaliteit in de binnenstad, dient zo veel als mogelijk te worden gestreefd naar behoud van de akoestische omgevingskwaliteit behorende bij deze woonwijken. De Afdeling begrijpt deze stelling aldus, dat volgens het college het belang van de bescherming van het milieu vergt dat het naast de inrichting gelegen gebied met recreatievelden in dezelfde mate als woningen tegen geluidhinder moet worden beschermd. Dit stemt ook overeen met de gestelde geluidgrenswaarden die, wat de beoordelingspunten op dit gebied betreft, overeenkomen met de in de Handreiking voor de bescherming van woningen aanbevolen grenswaarden. Voor een dergelijk ingrijpende afwijking van het door het college zelf gekozen beoordelingskader, volstaat naar het oordeel van de Afdeling niet de enkele stelling dat een gebied met een hoogwaardige akoestische omgevingskwaliteit moet worden behouden. Overigens is dit argument ook niet te rijmen met de eveneens in het bestreden besluit opgenomen stelling van het college dat het gemeentebestuur ernaar streeft het gebied met recreatievelden te laten verdwijnen ten gunste van woningbouw.
Voor zover het college stelt dat de hiervoor genoemde woningbouw kan worden belemmerd wanneer te hoge geluidgrenswaarden worden gesteld, overweegt de Afdeling dat deze ontwikkeling uitsluitend bij de vergunningverlening kan worden betrokken wanneer zij is aan te merken als een redelijkerwijs te verwachten ontwikkeling in de zin van artikel 8.8, eerste lid, onder c, van de Wet milieubeheer. Het college heeft in het verweerschrift gesteld dat de woningbouw niet zo'n ontwikkeling is. Gelet daarop kan deze (mogelijke) ontwikkeling in het kader van de vergunningverlening geen grond geven voor afwijking van de Handreiking.
Ter zitting heeft het college nog betoogd dat het van belang kan zijn om de bewoners van de woningen rondom het gebied met de recreatievelden tegen geluidhinder te beschermen wanneer zij in hun tuinen zitten. Wat daar ook van zij, daarvoor is niet vereist om in afwijking van de Handreiking geluidgrenswaarden te stellen op 50 meter afstand van de inrichting. Het college heeft verder ter zitting betoogd dat het stellen van grenswaarden op een afstand van 50 meter analoog is aan de systematiek van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer. Deze stelling mist feitelijke grondslag. De in deze algemene maatregel van bestuur opgenomen geluidgrenswaarden zijn in de regel gesteld ter plaatse van de gevel van woningen en andere geluidgevoelige objecten, en niet op een afstand van 50 meter van de inrichting.
De slotsom is dat de hiervoor weergegeven argumenten van het college geen aanleiding kunnen geven om in afwijking van de Handreiking de gekozen geluidgrenswaarden te stellen ter bescherming van punten op 50 meter afstand van de grens van de inrichting. Het bestreden besluit berust in zoverre, in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering.
2.2.2. Het college stelt zich op het standpunt dat de grenswaarden desondanks kunnen worden gesteld, omdat zij overeenkomen met de geluidbelasting die wordt veroorzaakt bij toepassing van de beste beschikbare technieken. Bij dit oordeel heeft het college het KHA-rapport betrokken. In dit rapport is, met als uitgangspunt het bij de aanvraag om vergunning behorende geluidrapport, berekend welke geluidbelasting zal optreden wanneer enkele geluidbronnen in het eerstgenoemde geluidrapport worden gecorrigeerd, en wanneer een aantal technische maatregelen - in het KHA-rapport aangeduid als beste beschikbare technieken - worden getroffen. De aldus berekende geluidbelasting is gelijk of lager dan de in de vergunning gestelde geluidgrenswaarden voor de beoordelingspunten op 50 meter afstand van de inrichting.
2.2.3. De Afdeling overweegt allereerst dat er, anders dan [appellante] betoogt, geen rechtsregel is die zich ertegen verzet dat het college het in zijn opdracht opgestelde KHA-rapport mede betrekt bij zijn besluit.
2.2.4. De Afdeling overweegt verder dat, gezien artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, de gestelde geluidgrenswaarden ten minste moeten overeenkomen met het geluidniveau dat optreedt wanneer de beste beschikbare technieken worden toegepast.
In het KHA rapport is onder meer berekend welke afname van de geluidemissie kan worden behaald door het toepassen van een stationaire losinstallatie voor gist, het toepassen van een stationaire losinstallatie voor bloem en meel, en het toepassen van dempers op de uitlaten van branders en afzuigers. In het rapport, noch anderszins, is beargumenteerd waarom deze technieken moeten worden beschouwd als de voor de inrichting in kwestie in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Het betoog van [appellante] dat de voorgestelde technieken niet in de bedrijfstak worden toegepast en onder meer uit oogpunt van voedselveiligheid en productkwaliteit ook niet kunnen worden toegepast, en dat [appellante] op dit moment reeds de voor de bedrijfstak beste beschikbare technieken toepast, acht de Afdeling niet op voorhand onaannemelijk.
Zonder nader onderzoek heeft het college naar het oordeel van de Afdeling niet kunnen concluderen dat de in het rapport voorgestelde maatregelen als voor de inrichting in kwestie in aanmerking komende beste beschikbare technieken kunnen worden beschouwd. In zoverre is bij het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht onvoldoende kennis over de relevante feiten vergaard.
2.2.5. De beroepsgronden over de gestelde geluidgrenswaarden slagen.
2.3. [appellante] kan zich verder niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift 6.2.2. In dit voorschrift is bepaald dat op een nieuw te plaatsen silo een ontlastvoorziening moet zijn aangebracht. Volgens [appellante] is zo'n voorziening niet nodig, omdat ook zonder die voorziening een voldoende veiligheidsniveau wordt bereikt. Zij heeft in dit verband uiteengezet dat stofexplosiegevaar al via toepassing van de arbeidsomstandighedenwetgeving adequaat wordt voorkomen en dat in de bakkerijbranche ook niet of nauwelijks ontlastvoorzieningen worden toegepast. Ter zitting heeft zij er verder op gewezen dat weliswaar in het Besluit brood- of banketbakkerijen milieubeheer was voorgeschreven dat ontlastvoorzieningen moeten zijn aangebracht, maar dat deze eis niet is teruggekeerd in het Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer, dat in 2007 in de plaats is getreden van het Besluit brood- of banketbakkerijen milieubeheer.
2.3.1. Het college heeft het betoog van [appellante] dat een ontlastvoorziening niet of nauwelijks bijdraagt aan de externe veiligheid en in vergelijkbare inrichtingen niet wordt toegepast, in het bestreden besluit noch ter zitting beargumenteerd bestreden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college in zoverre onvoldoende deugdelijk gemotiveerd waarom het stellen van vergunningvoorschrift 6.2.2 nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Het besluit is in dit opzicht genomen in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Deze beroepsgrond slaagt.
2.4. Het beroep is gegrond. Nu het geluidaspect bepalend is voor de vraag of vergunning kan worden verleend, komt het gehele bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
2.5. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn van 16 juli 2008, kenmerk WM 20690;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
De voorzitter w.g. Fransen
is verhinderd de uitspraak ambtenaar van Staat
te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2009
262.