Uitspraak
200808156/1/H3.
Datum uitspraak: 12 augustus 2009.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonnplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 30 september 2008 in zaak nr. 07/6698 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 december 2006 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) de door [appellant] ingediende aanvraag om een ontheffing voor zover die betrekking had op het dempen van een lengtesloot en het dempen van twee dwarssloten, gelegen aan de [locatie] te [plaats], afgewezen.
Bij besluit van 13 juli 2007 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en ontheffing verleend voor het dempen van 20 meter van het westelijke gedeelte van de dwarssloot met een lengte van 100 meter en het dempen van 40 meter van het westelijk gelegen slootdeel van de dwarssloot met een lengte van 90 meter en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 september 2008, verzonden op 2 oktober 2008, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 november 2008, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2009, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. L.J. van Pelt, werkzaam als juridisch adviseur, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. A.L. Biemold, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 5 van Pro de Verordening Bescherming Landschap en Natuur Zuid-Holland (hierna: de Verordening) is het de eigenaar, andere zakelijk gerechtigde of gebruiker van enige onroerende zaak in de door het college aangewezen gebieden verboden wateren of drassige terreinen, hoe ook genaamd, geheel of gedeeltelijk te dempen of te gedogen dat deze geheel of gedeeltelijk worden gedempt.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, voor zover hier van belang, kan het college van het in artikel 5 vervatte Pro verbod schriftelijk ontheffing verlenen.
Ingevolge artikel 11 mag Pro de ontheffing alleen worden geweigerd:
a. op grond van storing of ontsiering van het landschap;
b. op grond van aantasting van het type, het karakter of de schaal van het landschap;
c. op grond van aantasting van het natuurlijk milieu, of
d. ter bescherming van terreinen of wateren van ecologische, cultuurhistorische, archeologische, geomorfologische, recreatieve of toeristische waarden.
2.2. [appellant] heeft verzocht om ontheffing voor het dempen van sloten die zijn gelegen in een P1-gebied. Volgens de beleidsregels voor de uitvoering van onder meer de Verordening, neergelegd in het Uitvoeringsplan Landschapsverordeningen 2000 (hierna: het Uitvoeringsplan) zijn P1-gebieden de gebieden met zeer hoge (dominerende en prevalerende) landschaps-, natuur- en ecologische waarden die geheel of grotendeels buiten de invloedssfeer van de verstedelijkte gebieden liggen en waarin de landschapsstructuur duidelijk aanwezig en herkenbaar is. Ten aanzien van deze gebieden wordt een stringent beleid gevoerd, waarbij de nadruk ligt op het behoud, het herstel en de versterking van de in die gebieden voorkomende, zeer hoge landschaps- en natuurwaarden. Ten aanzien van P1-gebieden worden zodanige criteria gesteld dat de hoofdfunctie daarvan (landschap en natuur) niet wordt aangetast, aldus het Uitvoeringsplan.
In paragraaf 3.1 van het Uitvoeringsplan zijn voor het toestaan van slootdemping in P1-gebieden normen opgenomen. Volgens deze paragraaf moet de slootdemping nodig zijn voor een aantoonbare verbetering van een rationele agrarische bedrijfsvoering en voor een aantoonbare verbetering van de agrarische bedrijfsresultaten. Hierbij is onder andere het voorschrift gesteld dat de betrokken percelen niet breder mogen worden dan 50.00 meter of, indien één van de samen te voegen percelen smaller is dan 15.00 meter, niet breder dan 60.00 meter.
2.3. Het college heeft in het besluit op bezwaar van 13 juli 2007 overwogen dat in het besluit van 4 december 2006 abusievelijk niet is beslist op het verzoek om ontheffing van het verbod om de dwarssloot met een totale lengte van 100 meter te dempen. Het heeft ontheffing voor het dempen van deze dwarssloot geweigerd wat betreft de slootdelen gelegen langs 2 percelen over tweemaal een lengte van 40 meter, omdat de aangrenzende percelen met een agrarisch bewerkbare breedte van 34 meter en 35 meter in combinatie met de lengte van deze percelen van 330 meter voldoende is voor een goede agrarische bedrijfsvoering en de demping van deze slootdelen niet noodzakelijk is. De ontheffing is op grond van artikel 11, aanhef en onder c en d, van de Verordening geweigerd. Wat de dwarssloot met een lengte van 90 meter betreft heeft het college overwogen dat over een lengte van 50 meter het aangrenzende perceel, met een agrarisch bewerkbare breedte van 49 meter en een lengte van 120 meter, voldoende is voor een goede agrarische bedrijfsvoering, zodat de noodzaak van het dempen van het oostelijk gelegen deel met een lengte van 50 meter van deze dwarssloot niet is aangetoond. Volgens het college kan voor dit deel van de dwarssloot worden volstaan met een dam en verzet artikel 11, aanhef en onder c en d, van de Verordening zich tegen de demping. Het college heeft met betrekking tot de lengtesloot overwogen dat het aangrenzende perceel westelijk van de te dempen lengtesloot een agrarisch bewerkbare breedte heeft tussen de 18 meter en 23 meter. Hoewel het bewerkbare gedeelte van dit perceel te smal is, laat het Uitvoeringsplan het niet toe de lengtesloot te dempen, omdat na de demping een perceel ontstaat met een totale breedte van meer dan 60 meter. De ontheffing voor het dempen van de lengtesloot wordt daarom geweigerd.
2.4. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de noodzaak van demping van de dwarsslootgedeelten voor zover deze grenzen aan de percelen met een agrarisch bewerkbare breedte van 49 meter, 34 meter en 35 meter bezien in combinatie met de lengte van deze percelen, niet is aangetoond. Het door [appellant] ter zitting ingebrachte betoog dat het voor een goede bedrijfsvoering noodzakelijk is dat de twee slootgedeelten aan de oostzijde van de aan te leggen brug worden gedempt om de ten noorden van de sloot gelegen percelen te ontsluiten, leidt volgens de rechtbank niet tot het oordeel dat de belangenafweging anders had moeten uitvallen. De rechtbank heeft hierbij overwogen dat het college ter zitting heeft verklaard dat altijd een demping van 10 meter wordt vergund indien dit noodzakelijk is om een perceel te bereiken met machines. Verder heeft de rechtbank overwogen dat demping van de lengtesloot leidt tot een perceel dat breder is dan 50 meter. Het college heeft zich volgens de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van een, gelet op de steeds groter wordende landbouwmachines, goed bewerkbaar perceel in dit geval niet opweegt tegen het belang van bescherming van het slagenlandschap.
2.5. [appellant] betoogt met betrekking tot de weigering van het college om ontheffing te verlenen voor het dempen van de lengtesloot, dat voldoende reden bestaat om af te wijken van het beleid. Hierbij is volgens [appellant] van belang dat met het toestaan van de demping het type, het karakter of de schaal van het landschap niet ontoelaatbaar zal worden aangetast. Het kenmerkende karakter van het slagenlandschap blijft in stand, vanwege de vele aanwezige lengtesloten, de aanwezigheid van een greppel en de omstandigheid dat de akker wordt rond gelegd. De rechtbank heeft onvoldoende onderzocht of het handelen overeenkomstig de beleidsregel door het college onevenredige gevolgen heeft voor [appellant]. [appellant] voert in dit verband aan dat het van groot belang is dat de percelen goed bereikbaar zijn en dat een perceel met een breedte van 20 meter niet meer is te bewerken met de groter wordende landbouwmachines, waarmee niet meer kan worden gedraaid op de kopakkers, waardoor overbemesting ontstaat.
2.5.1. Vaststaat dat met de demping van de lengtesloot een perceel ontstaat met een breedte van meer dan 60 meter. Derhalve wordt niet voldaan aan de maatstaf neergelegd in het Uitvoeringsplan, dat een perceel na demping niet breder mag worden dan 50 meter dan wel 60 meter in geval één van de samen te voegen percelen smaller is dan 15 meter. De rechtbank heeft deze maatstaf terecht niet onredelijk geacht. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de door [appellant] aangevoerde omstandigheden nopen tot een afwijking daarvan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 november 2008 in zaak nr.
200801345/1) zijn bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) omstandigheden die bij het vaststellen van het te voeren beleid niet zijn voorzien. De stelling van [appellant] dat het kenmerkende karakter van het slagenlandschap ook bij demping van de lengtesloot in dit geval in stand blijft, levert geen bijzondere omstandigheid op, op grond waarvan het college in afwijking van de in het Uitvoeringsplan gestelde grenzen een ontheffing diende te verlenen voor het dempen van de lengtesloot. De rechtbank heeft in dit verband met juistheid overwogen dat in de in het Uitvoeringsplan neergelegde maatstaf het oordeel besloten ligt dat bij het ontstaan van een perceel met een breedte van meer dan 60 meter door demping van de lengtesloot, het type, karakter of de schaal van het landschap wordt aangetast. [appellant] heeft de stelling dat in zijn geval het slagenlandschap niet wordt aangetast, ongeacht de demping van de lengtesloot, omdat voldoende lengtesloten aanwezig zijn, een greppel aanwezig is en de akker wordt rond gelegd, onvoldoende onderbouwd. In het bijzonder kan de enkele constatering dat elders in de omgeving wel wordt voldaan aan de beleidsmaatstaf tot behoud van het karakter van het landschap niet dienen als rechtvaardiging om in dit geval wel af te wijken van die maatstaf reeds omdat het gelijkheidsbeginsel zich daartegen verzet.
200801345/1) zijn bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) omstandigheden die bij het vaststellen van het te voeren beleid niet zijn voorzien. De stelling van [appellant] dat het kenmerkende karakter van het slagenlandschap ook bij demping van de lengtesloot in dit geval in stand blijft, levert geen bijzondere omstandigheid op, op grond waarvan het college in afwijking van de in het Uitvoeringsplan gestelde grenzen een ontheffing diende te verlenen voor het dempen van de lengtesloot. De rechtbank heeft in dit verband met juistheid overwogen dat in de in het Uitvoeringsplan neergelegde maatstaf het oordeel besloten ligt dat bij het ontstaan van een perceel met een breedte van meer dan 60 meter door demping van de lengtesloot, het type, karakter of de schaal van het landschap wordt aangetast. [appellant] heeft de stelling dat in zijn geval het slagenlandschap niet wordt aangetast, ongeacht de demping van de lengtesloot, omdat voldoende lengtesloten aanwezig zijn, een greppel aanwezig is en de akker wordt rond gelegd, onvoldoende onderbouwd. In het bijzonder kan de enkele constatering dat elders in de omgeving wel wordt voldaan aan de beleidsmaatstaf tot behoud van het karakter van het landschap niet dienen als rechtvaardiging om in dit geval wel af te wijken van die maatstaf reeds omdat het gelijkheidsbeginsel zich daartegen verzet.
De door [appellant] aangevoerde omstandigheden dat de landbouwmachines steeds groter worden en de draai te kort is om de betreffende percelen met deze landbouwmachines te bereiken en dat overbemesting ontstaat, zijn evenmin omstandigheden die een afwijking van de in het Uitvoeringsplan neergelegde grenzen rechtvaardigen. Deze omstandigheden zijn bij het vaststellen van de grenzen in het Uitvoeringsplan voorzien. Met het stellen van de grens van 60 meter in geval één van de samen te voegen percelen een breedte heeft van 15 meter is in het Uitvoeringsplan immers rekening gehouden met de omstandigheid dat één van de samen te voegen percelen te smal is om te bewerken. De rechtbank heeft de door [appellant] gestelde omstandigheden terecht niet aangemerkt als omstandigheden in zin van artikel 4:84 van Pro de Awb. Het betoog faalt.
2.6. [appellant] betoogt met betrekking tot de weigering van het college om ontheffing te verlenen voor het dempen van de dwarssloten, dat één van de dwarssloten in het kader van de ruilverkaveling als afscheidingssloot is gegraven tussen zijn perceel en dat van de buurman. Deze dwarssloot is door de aankoop van dit perceel door [appellant] overbodig geworden. Het college heeft volgens [appellant] met betrekking tot de relatief nieuwe dwarssloten niet duidelijk gemaakt welke natuur- en ecologische waarden zodanig worden aangetast dat de verzochte ontheffing moet worden geweigerd. Demping van de dwarssloten is noodzakelijk om op de betreffende percelen met landbouwwerktuigen te kunnen draaien. Volgens [appellant] biedt het aanbrengen van dammen geen oplossing, omdat de draai te kort is voor de landbouwmachines. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat hij niet weersproken heeft dat met de aanleg van de dammen de bereikbaarheid kan worden opgelost, aldus [appellant].
2.6.1. In het Uitvoeringsplan is ten behoeve van de afweging van belangen tot uitgangspunt gekozen dat de slootdemping nodig moet zijn voor een aantoonbare verbetering van een rationele agrarische bedrijfsvoering en voor een aantoonbare verbetering van de agrarische bedrijfsresultaten. Het college heeft ontheffing met betrekking tot de dwarssloten geweigerd, omdat [appellant] niet heeft aangetoond dat het dempen van de dwarssloten vanuit agrarische bedrijfsvoering noodzakelijk is. Aldus heeft het college een strenger criterium aangelegd dan in het Uitvoeringsplan is neergelegd. De term "noodzakelijk vanuit agrarische bedrijfsvoering" impliceert immers een bedrijfseconomische noodzakelijkheid, terwijl de term "nodig moet zijn voor een aantoonbare verbetering van een rationele agrarische bedrijfsvoering (…)", zoals neergelegd in paragraaf 3.1 van het Uitvoeringsplan, een hoge mate van bedrijfseconomische wenselijkheid impliceert. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het college heeft onder verwijzing naar het Uitvoeringsplan in algemene zin geoordeeld dat het belang van behoud van natuur- en landschapswaarden zwaarder weegt dan het belang van [appellant] bij demping van de dwarssloten. Het Uitvoeringsplan is wat de P1-gebieden betreft in zijn algemeenheid gericht op het behoud, het herstel en de versterking van de in die gebieden voorkomende, zeer hoge landschaps- en natuurwaarden. Anders dan de rechtbank is de Afdeling echter van oordeel dat het college niet zonder meer kon volstaan met een enkele verwijzing naar het Uitvoeringsplan, zonder te motiveren welke specifieke waarden, bedoeld in artikel 11, aanhef en onder c en d, van de Verordening, verloren gaan en waarom het verlies van deze waarden in dit geval een zodanig gewicht toekomt dat de door [appellant] aangevoerde belangen bij demping van de dwarssloten daarvoor moeten wijken. Hierbij is van belang dat het college zich niet kenbaar rekenschap heeft gegeven van het feit dat de dwarssloten recent, namelijk in 1995 en 2001, zijn gegraven. Voorts is van belang dat het college zonder meer ontheffing pleegt te verlenen voor het dempen van 10 meter van de dwarssloten ten behoeve van de bereikbaarheid van de te bewerken percelen en dat [appellant] in dit verband heeft gesteld dat met het dempen van 10 meter van de dwarssloten, in het licht van de reeds toegestane demping, een groot deel van deze dwarssloten verloren zou gaan. Het college heeft bovendien de omstandigheid dat [appellant] heeft toegezegd zorg te zullen dragen voor natuurcompensatie door middel van de aanleg van natuurvriendelijke oevers, in het geheel niet bij de afweging van belangen betrokken. De rechtbank heeft dit evenmin onderkend.
2.7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, in zoverre daarbij het beroep gericht tegen het besluit op bezwaar van 13 juli 2007 ongegrond is verklaard voor zover dit ziet op de weigering van de ontheffing voor het dempen van de dwarssloot met een lengte van 100 meter en het dempen van de dwarssloot met een lengte van 90 meter. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 13 juli 2007 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt in zoverre eveneens voor vernietiging in aanmerking.
2.8. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 30 september 2008 in zaak nr. 07/6698, in zoverre daarbij ongegrond is verklaard het beroep gericht tegen het besluit op bezwaar van 13 juli 2007 voor zover dit ziet op de weigering van de ontheffing voor het dempen van de dwarssloot met een lengte van 100 meter en het dempen van de dwarssloot met een lengte van 90 meter;
III. bevestigt de uitspraak voor het overige;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 13 juli 2007, kenmerk PZH-2007-196424, voor zover dit ziet op de weigering van de ontheffing voor het dempen van de dwarssloot met en een lengte van 100 meter en het dempen van de dwarssloot met een lengte van 90 meter;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.331,37 (zegge: dertienhonderdeenendertig euro en zevenendertig cent), waarvan € 1.288 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 359,00 (zegge: driehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2009.
176-581.