Uitspraak
200806949/1/M1.
Datum uitspraak: 26 augustus 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1],
2. [appellant sub 2], allen wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 augustus 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer (hierna: het college) aan de vereniging Hoofddorpse Luchtvaartclub (hierna: de vereniging) een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een vliegterrein voor modelvliegtuigen aan de Dr. Heijelaan te Abbenes. Dit besluit is op 7 augustus 2008 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 september 2008, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 september 2008, beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 13 oktober 2008.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellanten sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
[appellanten sub 1] hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De vereniging heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juli 2009, waar [appellant sub 2], bijgestaan door mr. E.U.H. van de Schepop, en het college, vertegenwoordigd door T.H. van Donge en J. Keijser, ambtenaren in dienst van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is als belanghebbende gehoord de vereniging, vertegenwoordigd door mr. T.P.J. de Graaf en vergezeld door [voorzitter].
2. Overwegingen
Inrichting
2.1. De inrichting betreft een vliegterrein waar met gemotoriseerde modelvliegtuigen, gemotoriseerde modelhelikopters en modelzweefvliegtuigen wordt gevlogen.
Algemeen toetsingskader
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Planologische aspecten
2.3. [appellanten sub 1] betogen dat de vergunning had moeten worden geweigerd, omdat het vliegen met de modelvliegtuigen in strijd is met het geldende bestemmingsplan.
2.3.1. Artikel 8.9 van de Wet milieubeheer bepaalt, voor zover hier van belang, dat het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag er zorg voor draagt dat geen strijd ontstaat met regels die met betrekking tot de inrichting gelden, gesteld bij of krachtens de Wet ruimtelijke ordening.
Ingevolge artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.
Ingevolge artikel 8.10, tweede lid, onder c, van de Wet milieubeheer moet de vergunning worden geweigerd indien door verlening daarvan strijd zou ontstaan met regels als bedoeld in artikel 8.9.
Artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, voor zover hier van belang, dat in afwijking van het eerste lid de vergunning tevens kan worden geweigerd ingeval door verlening van de vergunning strijd zou ontstaan met een bestemmingsplan.
2.3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 mei 2009 in zaak nr.
200806366/1/M2) brengt een redelijke wetsuitleg mee dat artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer moet worden beschouwd als een uitzondering op de algemene regels van artikel 8.10, tweede lid, samen met artikel 8.9. De betrokken bepalingen moeten aldus worden gelezen, dat in de gevallen waarop artikel 8.10, derde lid, betrekking heeft geen plicht maar een bevoegdheid bestaat om de gevraagde milieuvergunning te weigeren.
200806366/1/M2) brengt een redelijke wetsuitleg mee dat artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer moet worden beschouwd als een uitzondering op de algemene regels van artikel 8.10, tweede lid, samen met artikel 8.9. De betrokken bepalingen moeten aldus worden gelezen, dat in de gevallen waarop artikel 8.10, derde lid, betrekking heeft geen plicht maar een bevoegdheid bestaat om de gevraagde milieuvergunning te weigeren.
2.3.3. Volgens het bestreden besluit is het gebruik van het terrein als terrein voor het vliegen met modelvliegtuigen in strijd met het geldende bestemmingsplan. In het bestreden besluit is voorts vermeld dat een procedure is gestart om de inrichting planologisch in te passen.
Gelet daarop is er geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het weigeren van de vergunning krachtens artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer.
De beroepsgrond faalt.
Vooringenomenheid
2.4. [appellanten sub 1] betogen dat geen sprake is van een integere en onbevooroordeelde beoordeling van de aanvraag. Zij voeren daartoe aan dat de gemeente vergaande bemoeienis heeft gehad met de verplaatsing van het vliegterrein van Hoofddorp naar Abbenes.
2.4.1. Niet is aannemelijk geworden dat het college vooringenomen was of dat anderszins sprake is van een schending van de in artikel 2:4 van Pro de Awb gestelde eis van onpartijdigheid. De enkele omstandigheid dat het college en de ambtenaren in dienst van de gemeente betrokken zijn geweest bij de verplaatsing van het vliegterrein biedt onvoldoende aanknopingspunten voor een ander oordeel.
De beroepsgrond faalt.
Onvolledigheid aanvraag
2.5. [appellanten sub 1] betogen dat het college gelet op artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) had moeten besluiten de aanvraag niet in behandeling te nemen. Daartoe voeren zij aan dat degene die de aanvraag heeft ondertekend ten tijde van het indienen van de aanvraag niet in het Handelsregister van de Kamer van Koophandel werd genoemd als bestuurder van de vereniging. Daarnaast menen zij dat het clubhuis ten onrechte geen deel uitmaakt van de aanvraag.
2.5.1. Ingevolge artikel 4:5, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15 of Pro
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
2.5.2. Uit een zich tussen de stukken bevindend overzicht van gegevens uit het Handelsregister van 8 juli 2008 blijkt dat de indiener van de aanvraag sinds 19 maart 2006 bestuurder van de vereniging is. Uit een afschrift van 18 juni 2008 blijkt dat de inschrijving van de desbetreffende en andere bestuurders door de Kamer van Koophandel is ontvangen op 21 februari 2008, derhalve 7 dagen na het indienen van de aanvraag op 14 februari 2008, en dat de inschrijving vervolgens op 9 april 2008 heeft plaatsgevonden. Onder die omstandigheden heeft het college in zoverre geen aanleiding hoeven zien de aanvraag niet in behandeling te nemen.
Artikel 4:5, eerste lid, van de Awb staat voorts niet in de weg aan het in behandeling nemen van een aanvraag waar het nog op te richten clubhuis geen deel van uitmaakt.
De beroepsgrond faalt.
Stof
2.6. [appellant sub 2] vreest voor stofhinder ten gevolge van het verkeer van en naar de inrichting over de onverharde toegangsweg en vanwege het laag vliegen over akkerbouwgrond.
2.6.1. De afstand van de toegangsweg tot aan de woning van [appellant sub 2] is meer dan 1000 meter. Voorts is volgens het deskundigenbericht, uitgaande van een straal van 250 meter van het vlieggebied, de kortst mogelijke afstand van de modelvliegtuigen tot de woning ongeveer 760 meter.
Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet aannemelijk is dat op deze afstanden hinder zal worden ondervonden ten gevolge van opwaaiend stof veroorzaakt door verkeer op de toegangsweg naar de inrichting of ten gevolge van door de modelvliegtuigen veroorzaakt opwaaiend stof van akkerbouwgrond.
De beroepsgrond faalt.
Veiligheid
2.7. [appellanten sub 1] betogen dat sprake is van een onveilige situatie vanwege de aanwezigheid van een spoor, de rijksweg A44, een fietspad en bloementeeltvelden.
2.7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de veiligheid wordt gewaarborgd door de Wet luchtvaart en een convenant op basis van de Regeling modelvliegen.
2.7.2. Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift C5 mogen modellen die zich in de lucht bevinden zich uitsluitend bevinden binnen het vlieggebied zoals aangegeven in de bij de aanvraag behorende bijlagen.
2.7.3. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet luchtvaart wordt onder luchtverkeer verstaan het geheel der verplaatsingen van luchtvaartuigen in de lucht of op een luchtvaartterrein, alsmede het gebruik van het luchtruim door toestellen die geen luchtvaartuigen zijn. Onder luchtvaartuig wordt verstaan een toestel, dat in de dampkring kan worden gehouden ten gevolge van krachten, die de lucht daarop uitoefent, anders dan de krachten van de lucht tegen het aardoppervlak.
Ingevolge artikel 5.3 is het verboden op zodanige wijze aan het luchtverkeer deel te nemen dan wel luchtverkeersleidingsdiensten te verlenen dat daardoor personen of zaken in gevaar worden of kunnen worden gebracht.
Ingevolge artikel 5.4 is het verboden boven gebieden met aaneengesloten bebouwing of kunstwerken, industrie- en havengebieden daaronder begrepen, dan wel boven mensenmenigten, aan het luchtverkeer deel te nemen op een zodanige hoogte dat het niet meer mogelijk is een noodlanding uit te voeren zonder personen of zaken op het aardoppervlak in gevaar te brengen, tenzij zulks noodzakelijk is:
a. om op te stijgen van of te landen op een luchtvaartterrein;
b. voor de uitvoering van naderings- en vertrekprocedures, alsmede van luchtverkeerspatronen.
Ingevolge artikel 5.7, eerste lid, moet de gezagvoerder zich aan boord van het luchtvaartuig bevinden.
Ingevolge artikel 5.7, derde lid, voor zover hier van belang, is het eerste lid niet van toepassing op door de Minister van Verkeer en Waterstaat bij ministeriële regeling aan te wijzen onbemande luchtvaartuigen.
Ingevolge artikel 3 van Pro de Regeling modelvliegen worden modelvliegtuigen aangewezen als onbemande luchtvaartuigen, bedoeld in artikel 5.7, derde lid, van de Wet luchtvaart.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van de Regeling modelvliegen houdt de bestuurder tijdens de gehele vlucht goed zicht op het modelvliegtuig.
2.7.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 juni 2007 in zaak nr.
200607757/1) vindt de bescherming van personen of zaken op het aardoppervlak tegen gevaren tengevolge van het luchtverkeer primair plaats in het kader van de Wet luchtvaart. Daarnaast blijft in het kader van verlening krachtens de Wet milieubeheer van een vergunning ruimte voor een aanvullende toets.
200607757/1) vindt de bescherming van personen of zaken op het aardoppervlak tegen gevaren tengevolge van het luchtverkeer primair plaats in het kader van de Wet luchtvaart. Daarnaast blijft in het kader van verlening krachtens de Wet milieubeheer van een vergunning ruimte voor een aanvullende toets.
Het in de aanvraag omschreven en via voorschrift C5 voorgeschreven vlieggebied strekt ertoe te voorkomen dat de modelvliegtuigen boven de rijksweg A44, de spoorlijn of het fietspad vliegen. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is niet aannemelijk geworden dat het voorgeschreven vlieggebied niet in acht zou kunnen worden genomen of niet handhaafbaar zou zijn. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zich niet zodanige veiligheidsrisico’s voor personen of zaken voordoen dat daarom de vergunning moest worden geweigerd of nadere voorschriften aan de vergunning hadden moeten worden verbonden.
De beroepsgrond treft geen doel.
Geluid
2.8. [appellant sub 2] en [appellanten sub 1] vrezen voor geluidhinder. Zij betogen samengevat dat de gestelde geluidgrenswaarden geen toereikende bescherming tegen geluidhinder bieden, dat het referentieniveau niet op de juiste wijze is bepaald en dat de gestelde geluidgrenswaarden niet kunnen worden nageleefd.
2.8.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de gestelde geluidgrenswaarden toereikend zijn om onaanvaardbare geluidhinder te voorkomen en dat daaraan kan worden voldaan.
2.8.2. Ter voorkoming dan wel beperking van geluidhinder vanwege de inrichting heeft het college voorschriften aan de vergunning verbonden.
Ingevolge voorschrift C1 mag het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau LAR, LT veroorzaakt door werkzaamheden, activiteiten en geluidsbronnen binnen de inrichting ter plaatse van de gevel van de woningen dr. Heijelaan 80 en 125 niet meer bedragen dan:
- 45 dB(A) tussen 07.00 en 19.00 uur (dagperiode);
- 40 dB(A) tussen 19.00 en 23.00 uur (avondperiode).
2.8.3. Het college heeft bij de beoordeling van de van de inrichting te ondervinden geluidbelasting de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en milieubeheer (hierna: de Handreiking) tot uitgangspunt genomen. Voor de bepaling van de geluidbelasting heeft het college zich gebaseerd op het bij de aanvraag behorende Rapport geluidseffecten Modelvliegterrein HLC van ir. E. Jesse van november 2007. Voor de bepaling van het referentieniveau van het omgevingsgeluid heeft het college aangesloten bij door hem op 5 juni 2008 verrichte metingen.
2.8.4. In hoofdstuk 4 van de Handreiking wordt voor nieuwe inrichtingen aanbevolen om bij de eerste toetsing de waarden van tabel 4 te hanteren. In deze tabel staan drie typeringen van de aard van de woonomgeving, te weten "landelijke omgeving", "rustige woonwijk, rustig verkeer" en "woonwijk in de stad", met daarbij horende richtwaarden.
Het college heeft de omgeving getypeerd als een landelijke omgeving waarvoor voor de dag- en avondperiode richtwaarden worden aanbevolen van respectievelijk 40 dB(A) en 35 dB(A). Gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht, acht de Afdeling de typering van het college van de omgeving als landelijke omgeving niet onjuist.
2.8.5. Volgens de Handreiking kan voor nieuwe inrichtingen overschrijding van de richtwaarden toelaatbaar zijn op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij het referentieniveau van het omgevingsgeluid een belangrijke rol speelt. Als maximum niveau geldt een etmaalwaarde van 50 dB(A) op de gevel van de dichtstbijzijnde woningen of het referentieniveau.
Het college heeft voor het stellen van de geluidgrenswaarden aangesloten bij het gemeten referentieniveau van het omgevingsgeluid, dat hoger is dan 45 DB(A).
2.8.6. In de Richtlijnen voor karakterisering en meting van omgevingsgeluid (IL-HR-15-01) van april 1981 (hierna: de Richtlijnen) wordt in paragraaf 3.3 aangegeven dat in het geval waarin de omgevingsgeluidbronnen zich op een grotere afstand dan 50 meter vanaf het meetpunt bevinden, de invloed van de meteorologische omstandigheden aanmerkelijk kan zijn. Daarom worden in dat geval minimaal twee metingen voorgeschreven waarbij de windrichtingen tenminste 90º en bij voorkeur 135º moeten verschillen.
Het referentieniveau van het omgevingsgeluid is volgens het deskundigenbericht echter gemeten bij een westen- en een zuid-westenwind met een verschil van 45º. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het deskundigenrapport hierin niet kan worden gevolgd. De metingen voldoen daarmee niet aan paragraaf 3.3 van de Richtlijnen.
Bovendien zijn de metingen verricht op relatief korte afstand van de Rijksweg A44. Volgens het deskundigenbericht is niet uitgesloten dat de invloed van de Rijksweg A44 op het referentieniveau van de omgeving ter plaatse van de woningen aan de Dr. Heijelaan 125 en aan de Kaagweg 139 minder bepalend zal zijn voor de geluidbelasting dan ter plaatse van de gemeten locatie. Er is evenmin aanleiding voor het oordeel dat het deskundigenrapport in zoverre onjuist is.
2.8.7. Het college heeft eerst ter zitting melding gemaakt van op 10 en 18 juni 2009 verrichte metingen naar het referentieniveau van het omgevingsgeluid ter plaatse van de woningen aan de [locatie 1] en de [locatie 2] Gelet op de omstandigheid dat de andere partijen niet inhoudelijk op deze metingen hebben kunnen reageren worden de daaruit door het college gemaakte gevolgtrekkingen wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten bij de beoordeling van het beroep. Overigens voldoen, zo is ter zitting gebleken, deze metingen evenmin aan paragraaf 3.3 van de Richtlijnen, omdat wederom geen metingen hebben plaatsgevonden waarbij de windrichtingen tenminste 90º verschilden.
2.8.8. Gelet op het voorgaande moet het ervoor worden gehouden dat het college het referentieniveau van het omgevingsgeluid niet op de juiste wijze heeft bepaald. Omdat het college zich bij het stellen van de grenswaarden op het aldus onjuist vastgestelde referentieniveau heeft gebaseerd, heeft het college in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaard.
De beroepsgronden die op geluidhinder betrekking hebben, slagen reeds hierom. Aan een beoordeling van de overige betogen over geluid wordt daarom niet toegekomen.
Conclusie
Nu het geluidaspect doorslaggevend is voor de beantwoording van de vraag of de vergunning, zoals aangevraagd, kan worden verleend, zijn de beroepen van [appellant sub 2] en [appellanten sub 1] gegrond en dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd.
Proceskosten
2.9. Het college dient op na te melden wijze in de door [appellant sub 2] gemaakte proceskosten te worden veroordeeld. In deze proceskosten zijn begrepen de te vergoeden kosten voor een deskundige van € 800,00 (16 uur voor een forfaitair bedrag van € 50,00) die aan [appellant sub 2] een verslag heeft uitgebracht als bedoeld in artikel 8:36, tweede lid, van de Awb.
Van door [appellanten sub 1] gemaakte proceskosten is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer van 5 augustus 2008, kenmerk 6158;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.460,59 (zegge: veertienhonderdzestig euro en negenenvijftig cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) voor [appellanten sub 1] tezamen en € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) voor [appellant sub 2] vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en drs. H. Borstlap, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Sparreboom
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2009
378.