Uitspraak
200804557/1/M2.
Datum uitspraak: 16 september 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting Stichting Ontwikkeling Woonservicezone Ravenstein, gevestigd te Ravenstein, gemeente Oss,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats], gemeente Oss, en anderen,
3. het college van burgemeester en wethouders van Oss,
4. [appellant sub 4], gevestigd te [plaats],
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 mei 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college van gedeputeerde staten) een door [appellant sub 4] gevraagde revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer voor een veevoederfabriek aan de [locatie] te [plaats] gedeeltelijk verleend en gedeeltelijk geweigerd. De weigering heeft betrekking op vijf uit de inrichting vertrekkende vrachtwagens in de nachtperiode, tussen 06.00 en 07.00 uur. De vergunning is verleend voor 10 jaar. Het besluit is op 13 mei 2008 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben de stichting Stichting Ontwikkeling Woonservicezone Ravenstein (hierna: OWR) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 juni 2008, [appellanten sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juni 2008, het college van burgemeester en wethouders van Oss (hierna: het college van burgemeester en wethouders) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 juni 2008, en [appellant sub 4] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 juni 2008, beroep ingesteld. Het college van burgemeester en wethouders heeft de gronden van zijn beroep aangevuld bij brief van 17 juli 2008.
Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht (hierna: het deskundigenbericht) uitgebracht. [appellanten sub 2], [appellant sub 4] en het college van gedeputeerde staten hebben hierover een zienswijze naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 mei 2009, waar zijn verschenen OWR, vertegenwoordigd door [gemachtigde], [appellanten sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigden], het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. W.J. Bosma, advocaat te Breda, en door [gemachtigde], [appellant sub 4], vertegenwoordigd door mr. H.W. van Noordt Wieringa, [gemachtigden], en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door M.Th.C.W. Beekmans-Trum, ir. J.P.M. van Erdewijk en ing. O. de Jong.
2. Overwegingen
Het beroep van OWR
2.1. OWR heeft in haar beroepschrift, noch ter zitting enige grond aangevoerd die aanleiding zou kunnen geven voor vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep van OWR is om die reden ongegrond.
De beroepen van [appellanten sub 2] en het college van burgemeester en wethouders
2.2. Ter zitting hebben [appellanten sub 2] en het college van burgemeester en wethouders hun beroepsgrond over de terinzagelegging van stukken ingetrokken. Het college van burgemeester en wethouders heeft ter zitting voorts zijn beroepsgrond dat de grondslag van de aanvraag met het bestreden besluit is verlaten, ingetrokken.
- Ontvankelijkheid aanvraag
2.3. [appellanten sub 2] betogen dat het college van gedeputeerde staten de aanvraag buiten behandeling had moeten laten, omdat de in de aanvraag beschreven situatie wat de emissie van stof, geur en geluid betreft niet in overeenstemming is met de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken en omdat de bij de aanvraag behorende niet-technische samenvatting niet toereikend is.
2.3.1. Of de in de aanvraag beschreven situatie kan worden beschouwd als in overeenstemming met de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken, betreft geen aspect op grond waarvan de aanvraag buiten behandeling kan worden gelaten. De aanvraag dient voldoende informatie te bevatten voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu. Het bevoegd gezag dient deze beoordeling uit te voeren. Daarbij geldt dat in de inrichting ten minste de daarvoor in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast. Als dit niet, door het stellen van voorschriften, kan worden bereikt, dient het bevoegd gezag de aanvraag om vergunning af te wijzen.
Voor zover [appellanten sub 2] aanvoeren dat de niet-technische samenvatting bij de aanvraag niet toereikend is, overweegt de Afdeling dat hetgeen hieromtrent is aangevoerd niet leidt tot het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu.
Deze beroepsgrond faalt.
- Geur
2.4. [appellanten sub 2] en het college van burgemeester en wethouders voeren aan dat het college van gedeputeerde staten bij de beoordeling van de door de inrichting veroorzaakte geurhinder op onjuiste wijze toepassing heeft gegeven aan de in paragraaf 3.3 A3 van de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: de NeR) opgenomen bijzondere regeling diervoederindustrie (hierna: de BRD). Het college van gedeputeerde staten gaat volgens hen ten onrechte van een bestaande situatie uit. Volgens [appellanten sub 2] en het college van burgemeester en wethouders ziet de vergunning op een nieuwe situatie, aangezien de vergunde jaarlijkse productie van veevoer wordt uitgebreid ten opzichte van de op 18 juni 1986 voor de inrichting krachtens de Hinderwet verleende milieuvergunning.
2.4.1. In de door het college van gedeputeerde staten bij de beoordeling van het geuraspect gehanteerde BRD wordt een onderscheid gemaakt tussen bestaande en nieuwe situaties. Voor bestaande situaties geldt volgens de BRD een acceptabel hinderniveau van 1,4 ouE/m3 als 98-percentiel. Voor nieuwe situaties geldt een acceptabel hinderniveau van 0,7 ouE/m3 als 98-percentiel. Volgens paragraaf 2.5.4 van de NeR is sprake van een nieuwe situatie als voor de eerste keer een milieuvergunning wordt gevraagd voor een bepaalde activiteit. Bij een bestaande situatie is een activiteit reeds eerder vergund geweest. Bij uitbreiding van een inrichting wordt het nieuwe gedeelte als een nieuwe situatie beschouwd.
2.4.2. Voor zover [appellanten sub 2] stellen dat de vergunning van 18 juni 1986 is komen te vervallen voor zover het de verwerking van afvalstoffen tot veevoer betreft, omdat voor die verwerking slechts voor maximaal 10 jaar vergunning kan worden verleend, kunnen zij hierin niet worden gevolgd. In het besluit van 18 juni 1986 is geen beperking opgenomen in de termijn van de daarbij verleende milieuvergunning, zodat die vergunning voor onbepaalde tijd is verleend.
2.4.3. In de bij de vergunning van 18 juni 1986 behorende aanvraag, welke moet worden geacht deel uit te maken van die vergunning, is met betrekking tot de capaciteit van de inrichting het volgende vermeld: "Op basis van de huidige grondstoffen, geïnstalleerde machines, assortiment gereed produkt heeft de fabriek thans een kapaciteit van 140.000 ton/jaar. De uurkapaciteiten van individuele procesonderdelen zijn niet altijd evenredig met deze jaarkapaciteit, e.e.a. wordt weergegeven in het volgende overzicht." Gelet op hetgeen hierover in de aanvraag is vermeld, moet het ervoor worden gehouden dat destijds een maximale jaarlijkse productiecapaciteit van veevoer is aangevraagd en vergund van 140.000 ton. De opmerking in de aanvraag dat de uurcapaciteiten van individuele procesonderdelen niet altijd evenredig zijn met deze jaarcapaciteit, doet hieraan niet af.
2.4.4. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor een maximale jaarlijkse productie van 325.000 ton veevoer, derhalve voor een uitbreiding van de vergunde jaarlijkse productiecapaciteit met 185.000 ton ten opzichte van de vergunning van 18 juni 1986. De bij het bestreden besluit verleende vergunning voorziet daarnaast in vervanging van de vier bestaande schoorstenen voor de afvoer van lucht afkomstig van de persinstallaties van de inrichting door één nieuwe schoorsteen en daarmee verband houdende aanpassingen aan het ventilatiesysteem. Gelet op deze omstandigheden, alsmede gelet op de ratio van de NeR en van de daarin opgenomen BRD, is de Afdeling van oordeel dat het college van gedeputeerde staten bij de beoordeling van het geuraspect had moeten uitgaan van een nieuwe situatie en de daarvoor geldende grenswaarde voor het acceptabel hinderniveau van 0,7 ouE/m3 als 98-percentiel. Deze beroepsgrond slaagt.
- Geluid
2.5. Het college van burgemeester en wethouders voert aan dat de in voorschrift 4.3.1 gestelde grenswaarden voor het maximale geluidniveau, veroorzaakt door geluidbronnen binnen de inrichting, van 70, 65 en 60 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode te hoog zijn en dat voorts onvoldoende zeker is dat de waarde van 60 dB(A) in de nachtperiode kan worden nageleefd. Het college van burgemeester en wethouders wijst in dit verband op de in de nachtperiode door arriverende vrachtwagens veroorzaakte maximale geluidniveaus. Ook [appellanten sub 2] stellen dat het arriveren van vrachtwagens bij de inrichting in de nachtperiode te hoge maximale geluidniveaus veroorzaakt.
2.5.1. Bij de beoordeling van de door het in werking zijn van de inrichting veroorzaakte geluidhinder heeft het college van gedeputeerde staten, wat de maximale geluidniveaus betreft, aansluiting gezocht bij de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Handreiking). Voor maximale geluidniveaus bevat paragraaf 3.2 van de Handreiking, voor zover hier van belang, de aanbeveling deze te bepalen op 10 dB(A) boven de voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vastgestelde grenswaarden, doch op niet meer dan 70, 65 en 60 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. De in voorschrift 4.3.1 gestelde grenswaarden zijn niet hoger dan de in de paragraaf 3.2 van de Handreiking genoemde waarden van 70, 65 en 60 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode. Het college van gedeputeerde staten heeft deze grenswaarden in redelijkheid toereikend kunnen achten ter voorkoming van onaanvaardbare geluidhinder. De beroepsgrond faalt in zoverre.
2.5.2. Niet in geschil is dat in de nachtperiode 15 vrachtwagens bij de inrichting arriveren. Deze vrachtwagens zijn volgens het college van gedeputeerde staten bij de beoordeling van de in de nachtperiode optredende maximale geluidniveaus buiten beschouwing gelaten, omdat de vrachtwagens bij het binnenrijden van de inrichting geen maximale geluidniveaus veroorzaken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college van gedeputeerde staten niet aannemelijk gemaakt dat de in de nachtperiode arriverende vrachtwagens op het terrein van de inrichting geen maximale geluidniveaus veroorzaken. Mede gelet op hetgeen hierover in het deskundigenbericht is opgemerkt, is de Afdeling van oordeel dat het college van gedeputeerde staten nader had moeten onderzoeken of de in de nachtperiode arriverende vrachtwagens een overschrijding van de in voorschrift 4.3.1 gestelde grenswaarde van 60 dB(A) veroorzaken. Nu het dit heeft nagelaten, is het besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet voldoende zorgvuldig voorbereid. De beroepsgrond slaagt in zoverre.
- Stof
2.6. [appellanten sub 2] voeren aan dat met betrekking tot de emissie van stof vanuit de installaties van de inrichting geen toereikend controlevoorschrift aan de vergunning is verbonden.
2.6.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat met voorschrift 2.2.2, bezien in samenhang met voorschrift 2.3.1, een toereikend controlevoorschrift met betrekking tot de emissie van stof uit de installaties van de inrichting is gesteld.
2.6.2. In voorschrift 2.1.1 zijn grenswaarden voor de emissie van stof vanuit de installaties van de inrichting gesteld.
In voorschrift 2.2.2 is bepaald dat de uitworp van stof van alle stofpuntbronnen binnen een half jaar na de plaatsing van de stoffilters in de perserij moet worden gemeten en dat de resultaten hiervan binnen twee maanden na uitvoering van de meting aan het bevoegde gezag moeten worden overgelegd.
In voorschrift 2.3.1 is, voor zover hier van belang, bepaald dat er een inspectie- en onderhoudssysteem opgezet dient te zijn dat periodiek onderhoud en controle van de stoffilters met een afdoende frequentie en diepgang waarborgt.
2.6.3. Ingevolge artikel 8.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer geven de aan een vergunning te verbinden voorschriften de doeleinden aan, die de vergunninghouder in het belang van de bescherming van het milieu op een door hem te bepalen wijze dient te verwezenlijken.
Ingevolge het tweede lid worden bij de voorschriften emissiegrenswaarden gesteld voor stoffen of voor daarbij aan te wijzen groepen, families of categorieën van stoffen - in het bijzonder die, genoemd in bijlage III van de EG-richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging -, die in aanmerkelijke hoeveelheden uit de inrichting kunnen vrijkomen en die direct of door overdracht tussen water, lucht en bodem nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.
Ingevolge het vierde lid, zoals dit luidde ten tijde van het bestreden besluit, worden, voor zover aan een vergunning voorschriften worden verbonden als bedoeld in het eerste en tweede lid, daaraan in ieder geval ook voorschriften verbonden, inhoudende dat:
a. moet worden bepaald of aan de eerstbedoelde voorschriften wordt voldaan, waarbij de wijze van bepaling wordt aangegeven, die ten minste betrekking heeft op de methode en de frequentie van de bepaling en de procedure voor de beoordeling van de bij die bepaling verkregen gegevens en die tevens betrekking kan hebben op de organisatie van die bepalingen en beoordelingen en op de registratie van die gegevens en de resultaten van die beoordelingen;
b. de bij die bepaling verkregen gegevens aan het bevoegd gezag moeten worden gemeld of ter inzage gegeven of anderszins ter beschikking moeten worden gesteld van het bevoegd gezag.
2.6.4. De Afdeling overweegt dat voorschrift 2.2.1 een doelvoorschrift is als bedoeld in artikel 8.12, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer. Uit artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer volgt dat met betrekking tot dit voorschrift een of meer controlevoorschriften dienen te zijn gesteld, waarin in ieder geval de in het vierde lid genoemde aspecten zijn geregeld. Voorschrift 2.2.2 voldoet in zoverre niet, ook niet indien dit voorschrift wordt bezien in samenhang met voorschrift 2.3.1. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer. Deze beroepsgrond slaagt.
2.7. [appellanten sub 2] voeren aan dat het college van gedeputeerde staten onvoldoende maatregelen ter beperking van diffuse stofemissies heeft voorgeschreven.
2.7.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat de vergunning voldoende waarborgen ter beperking van diffuse stofemissies bevat, gelet op de ter zake gestelde voorschriften en de ter zake genoemde maatregelen in het bij de aanvraag behorende luchtkwaliteitsrapport van Schoonderbeek & Partners Advies BV van 12 november 2007. Aangezien de aanvraag deel uitmaakt van de verleende vergunning, was het volgens het college van gedeputeerde staten niet nodig de in dit rapport genoemde maatregelen tevens op te nemen in de vergunningvoorschriften.
2.7.2. De aanvraag maakt blijkens het dictum van het bestreden besluit deel uit van de verleende vergunning. Gelet hierop, stelt het college van gedeputeerde staten terecht dat de in het luchtkwaliteitsrapport van 12 november 2007 genoemde maatregelen ter beperking van diffuse stofemissies deel uitmaken van de vergunde bedrijfsvoering en dat het niet nodig was om deze maatregelen daarnaast in de vergunningvoorschriften op te nemen. Waarom het college van gedeputeerde staten deze maatregelen en de aan de vergunning ter zake verbonden voorschriften tezamen toereikend acht ter beperking van diffuse stofemissies, heeft het echter niet gemotiveerd. Het bestreden besluit berust in zoverre, in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering. Deze beroepsgrond slaagt.
2.8. De beroepen van [appellanten sub 2] en het college van burgemeester en wethouders zijn gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Hetgeen [appellanten sub 2] en het college van burgemeester en wethouders voor het overige in beroep aanvoeren, behoeft geen bespreking.
Het beroep van [appellant sub 4]
2.9. [appellant sub 4] stelt dat het college van gedeputeerde staten de gevraagde vergunning ten onrechte heeft geweigerd voor zover het de vijf vrachtwagens betreft die in de nachtperiode, tussen 06.00 en 07.00 uur, vertrekken. Volgens [appellant sub 4] kan zij voor deze activiteit rechten ontlenen aan de voor de inrichting op 18 juni 1986 krachtens de Hinderwet verleende vergunning. Volgens [appellant sub 4] heeft het college van gedeputeerde staten miskend dat op deze rechten enkel inbreuk kan worden gemaakt indien dit mogelijk zou zijn met toepassing van afdeling 8.1.2 van de Wet milieubeheer. Subsidiair voert [appellant sub 4] aan dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte heeft geweigerd om met toepassing van de in paragraaf 3.2 van de Handreiking met betrekking tot maximale geluidniveaus gegeven ontheffingsmogelijkheid vergunning te verlenen voor de vijf in de nachtperiode vertrekkende vrachtwagens.
2.9.1. Het college van gedeputeerde staten heeft geweigerd vergunning te verlenen voor de vijf tussen 06.00 en 07.00 uur vertrekkende vrachtwagens, omdat deze een maximaal geluidniveau van 65 dB(A) veroorzaken op het dichtstbijgelegen geluidgevoelige object en het college van gedeputeerde staten geen aanleiding heeft gezien om met toepassing van paragraaf 3.2 van de Handreiking ontheffing te verlenen van de voor het maximale geluidniveau in de nachtperiode gestelde grenswaarde van 60 dB(A).
2.9.2. In bijlage IIIB van de bij de vergunning van 18 juni 1986 behorende aanvraag is vermeld dat tussen 06.00 en 07.00 uur maximaal vijf vrachtwagens vertrekken ten behoeve van de afvoer van gereed product. Deze aanvraag moet, zoals hiervoor is overwogen, worden geacht deel uit te maken van de vergunning van 18 juni 1986, zodat [appellant sub 4] aan die vergunning rechten kan ontlenen voor vijf vertrekkende vrachtwagens tussen 06.00 en 07.00 uur. Gelet op het bepaalde in artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer, kon het college van gedeputeerde staten in het kader van het besluit over verlening van de gevraagde revisievergunning uitsluitend inbreuk op deze rechten maken, indien dit mogelijk zou zijn met toepassing van afdeling 8.1.2 van die wet. Het college van gedeputeerde staten heeft niet beoordeeld of toepassing van afdeling 8.1.2 hier mogelijk zou zijn. Als gevolg hiervan berust de beslissing tot weigering van de gevraagde vergunning voor de vijf vertrekkende vrachtwagens tussen 06.00 en 07.00 uur, in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering. De beroepsgrond slaagt.
2.10. Het beroep van [appellant sub 4] is gegrond.
Proceskosten
2.11. Het college van gedeputeerde staten dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellanten sub 2], het college van burgemeester en wethouders en [appellant sub 4] te worden veroordeeld. Voor een proceskostenveroordeling ten gunste van OWR bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van de stichting Stichting Ontwikkeling Woonservicezone Ravenstein ongegrond;
II. verklaart de beroepen van [appellanten sub 2], van het college van burgemeester en wethouders van Oss en van [appellant sub 4] gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 8 mei 2008, kenmerk 1410716;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellanten sub 2] in verband met de behandeling van hun beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 805,00 (zegge: achthonderdvijf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij het college van burgemeester en wethouders van Oss in verband met de behandeling van zijn beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellant sub 4] in verband met de behandeling van haar beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 805,00 (zegge: achthonderdvijf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellanten sub 2] het voor de behandeling van hun beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan het college van burgemeester en wethouders van Oss het voor de behandeling van zijn beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt;
gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellant sub 4] het voor de behandeling van haar beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en drs. W.J. Deetman en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Grinsven
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2009
462.