Uitspraak
200807067/1/V2.
Datum uitspraak: 29 september 2009
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Almelo, van 21 augustus 2008 in zaken nrs. 07/43373 en 07/43378 in de gedingen tussen:
[vreemdeling sub 1], mede voor haar minderjarige kinderen, en [vreemdeling sub 3]
en
de staatssecretaris van Justitie.
1. Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 18 oktober 2007 heeft de staatssecretaris van Justitie (hierna: de staatssecretaris) aanvragen van [vreemdeling sub 1] (hierna: de vreemdeling sub 1), mede voor haar minderjarige kinderen, waaronder [vreemdeling sub 2] (hierna: de vreemdeling sub 2), en van [vreemdeling sub 3] (hierna: de vreemdeling sub 3; tezamen hierna: de vreemdelingen) om hun een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Deze besluiten zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 21 augustus 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank ’s Gravenhage, nevenzittingsplaats Almelo (hierna: de rechtbank), de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris nieuwe besluiten op de aanvragen neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 18 september 2008, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdelingen hebben een verweerschrift ingediend.
Vervolgens heeft de Afdeling partijen medegedeeld dat de behandeling van de onderhavige zaak wordt aangehouden in afwachting van de antwoorden van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) op de door de Afdeling (bij verwijzingsuitspraak van 12 oktober 2007 in zaak nr. 200702174/1; www.raadvanstate.nl) gestelde prejudiciële vragen over de betekenis van artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn 2004/83/EG van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchtelingen of als personen die anderszins internationale bescherming behoeven, en de inhoud van de verleende bescherming van de Raad van de Europese Unie (hierna: de richtlijn).
Bij arrest van 17 februari 2009 in zaak C-465/07; JV 2009/111, heeft het Hof voormelde vragen beantwoord.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Ambtshalve overweegt de Afdeling als volgt.
2.1.1. Uit de jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 6 maart 2008 in zaak nr. 200706839/1; www.raadvanstate.nl) vloeit voort dat, indien na een eerder afwijzend besluit een besluit van gelijke strekking wordt genomen, door het instellen van beroep tegen het laatste besluit niet kan worden bereikt dat de bestuursrechter dat besluit toetst, als ware het een eerste afwijzing. Dit uitgangspunt geldt niet alleen voor besluiten genomen naar aanleiding van een nieuwe aanvraag, maar ook voor besluiten op een verzoek om terug te komen van een al dan niet op aanvraag genomen besluit (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2005 in zaak nr. 200406320/1; www.raadvanstate.nl). Slechts indien en voor zover in de bestuurlijke fase nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd, dan wel uit het aldus aangevoerde kan worden afgeleid dat zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, kunnen dat besluit, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen door de bestuursrechter worden getoetst.
2.1.2. De vreemdeling sub 1 heeft eerder, op 22 september 2000, mede voor haar kinderen, waaronder de vreemdeling sub 3, een aanvraag ingediend om toelating als vluchteling. Bij besluit van 10 mei 2001 heeft de staatssecretaris deze aanvraag aangemerkt als een aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd en de aanvraag afgewezen. De besluiten van 18 oktober 2007 zijn van gelijke strekking als het besluit van 10 mei 2001, zodat op de tegen die besluiten ingestelde beroepen voormeld beoordelingskader van toepassing is, met uitzondering van het voor de vreemdeling sub 2 ingestelde beroep. Ten aanzien van de vreemdeling sub 2 is immers geen sprake van een besluit van gelijke strekking, aangezien het besluit van 10 mei 2001 niet op hem zag; hij is op [datum] 2005 geboren. Door mede ten aanzien van het voor de vreemdeling sub 2 ingestelde beroep te beoordelen of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden dan wel van een relevante wijziging van het recht, heeft de rechtbank dit niet onderkend.
2.2. De staatssecretaris klaagt, samengevat weergegeven, in de eerste grief dat de rechtbank door te overwegen dat onvoldoende is gemotiveerd dat artikel 15, aanhef en onder c van de richtlijn geen wijziging van het recht behelst, heeft miskend dat dit artikel onder de reikwijdte van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) valt.
2.2.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 25 juni 2009 in zaak nr. 200900815/1/V2 (www.raadvanstate.nl), kan artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn niet worden aangemerkt als een wijziging van het recht. Derhalve slaagt de grief.
2.3. De tweede grief heeft geen zelfstandige betekenis en behoeft geen bespreking.
2.4. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. Gezien het onder 2.1.2. en 2.2.1. overwogene, dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling als volgt.
2.5. De vreemdelingen hebben in beroep, voor zover thans van belang, aangevoerd dat de staatssecretaris bij de besluitvorming niet heeft onderkend dat zij, indien zij moeten terugkeren naar Afghanistan, alwaar zij voorafgaand aan hun vertrek hun normale woon- en verblijfplaats hadden in Kabul, een reëel risico lopen op ernstige schade, als beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn. De vreemdelingen hebben daartoe reeds in de bestuurlijke fase betoogd dat de algemene veiligheidssituatie in Afghanistan is verslechterd. In dit verband hebben zij onder meer verwezen naar het algemeen ambtsbericht inzake Afghanistan van de minister van Buitenlandse Zaken van 31 januari 2007 (hierna: het ambtsbericht).
Ter nadere onderbouwing van hun betoog hebben de vreemdelingen tevens, met name, naar de volgende stukken verwezen:
- het rapport "The situation in Afghanistan and its implications for international peace and security" van de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties van 15 maart 2007;
- het rapport "The Human Cost, The Consequences of Insurgent Attacks in Afghanistan" van Human Rights Watch van april 2007;
- het rapport "All who are not friends, are enemies: Taleban abuses against civilians" van Amnesty International van 19 april 2007;
- het artikel "Taleban Create Diversion in Northern Afghanistan" van het Institute for War & Peace Reporting van 17 mei 2007;
- het "Annual Report 2007 Afghanistan" van Amnesty International van 23 mei 2007;
- het rapport "Iran: Halt mass deportation of Afghans" van Human Rights Watch van 19 juni 2007;
- het rapport "Afghanistan: Mounting civilian death toll – all sides must do more to protect civilians" van Amnesty International van 22 juni 2007.
2.5.1. Ten aanzien van de beroepen van de vreemdelingen, met uitzondering van het voor de vreemdeling sub 2 ingestelde beroep, wordt het volgende overwogen. Het ambtsbericht ziet op de periode van februari tot en met oktober 2006 en bevat geen informatie over de mate van willekeurig geweld ten tijde van de besluiten van 18 oktober 2007. Het kan derhalve niet worden aangemerkt als nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid. Uit de overige onder 2.5. genoemde stukken, die allen dateren van na het eerdere besluit van 10 mei 2001, blijkt dat de algemene veiligheidssituatie in Afghanistan, met inbegrip van Kabul, ten tijde van de totstandkoming van de besluiten van 18 oktober 2007 ten opzichte van de situatie ten tijde van het besluit van 10 mei 2001 zodanig is verslechterd dat niet op voorhand is uitgesloten dat deze verslechterde situatie kan afdoen aan het eerdere besluit, in zoverre dat ziet op toelating op de voet van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b en d van de Vw 2000. Aldus is sprake van nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden, zodat de besluiten, wat betreft de weigering de vreemdelingen sub 1 en sub 3 een verblijfsvergunning op voormelde gronden te verlenen, in zoverre kunnen worden getoetst. Het voor de vreemdeling sub 2 ingestelde beroep richt zich ook tegen de weigering hem een verblijfsvergunning op voormelde gronden te verlenen. Aangezien hij geen afzonderlijke, uitsluitend op hem betrekking hebbende, beroepsgronden heeft aangevoerd, wordt volstaan met hetgeen hierna wordt overwogen.
2.5.2. Terzake van de beroepen van de vreemdelingen op artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn, wordt het volgende overwogen.
Uit voormelde stukken, in onderlinge samenhang bezien, kan niet worden afgeleid dat de mate van willekeurig geweld in het kader van het door hen gestelde gewapend conflict in Kabul ten tijde van de totstandkoming van de besluiten van 18 oktober 2007 dermate hoog was dat zwaarwegende gronden bestonden om aan te nemen dat een burger, louter door zijn aanwezigheid aldaar, op dat moment een reëel risico liep op ernstige bedreiging, als vorenbedoeld. De staatssecretaris heeft zich in de besluiten derhalve terecht op het standpunt gesteld dat de vreemdelingen niet aannemelijk hebben gemaakt dat zich op dat moment in Kabul de situatie voordeed, beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn, zodat zij op die grond geen aanspraak op bescherming kunnen ontlenen aan artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000.
2.6. In beroep hebben de vreemdelingen sub 1 en sub 3 tevens, onder verwijzing naar het Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire 2000, nr. 2007/07 (hierna: het WBV 2007/07) en onder meer het rapport 'Integration of the human rights of women and a gender perspective: violence against women' van de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties van 15 februari 2006 en voormeld rapport van 15 maart 2007, aangevoerd dat de staatssecretaris niet heeft onderkend dat vrouwen in Afghanistan te lijden hebben onder de slechte veiligheidssituatie en dat zij dagelijks het risico lopen te worden ontvoerd en verkracht, zodat zij bij terugkeer naar dat land reeds vanwege het feit dat zij vrouw zijn en een verwesterde levensstijl hebben aangenomen een reëel risico lopen op een behandeling in strijd met artikel 3 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
2.6.1. Volgens het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) van 30 oktober 1991 in zaak nr. 13163/87, Vilvarajah tegen het Verenigd Koninkrijk (RV 1991, 19) dient, wil aannemelijk zijn dat de desbetreffende vreemdeling bij uitzetting een reëel risico loopt op een met artikel 3 van Pro het EVRM strijdige behandeling, sprake te zijn van specifieke individuele kenmerken ("special distinguishing features"), waaruit een verhoogd risico voor een behandeling in strijd met artikel 3 van Pro het EVRM valt af te leiden. De enkele mogelijkheid ("mere possibility") van schending is onvoldoende.
Volgens rechtsoverweging 116 van het arrest van het EHRM van 17 juli 2008 in zaak nr. 25904/07, NA. tegen het Verenigd Koninkrijk (JV 2008/329) zijn evenbedoelde specifieke individuele kenmerken evenwel niet vereist, indien de desbetreffende vreemdeling aannemelijk maakt dat hij deel uitmaakt van een groep die systematisch wordt blootgesteld aan een praktijk van onmenselijke behandelingen, zoals aan de orde was in het arrest van het EHRM van 11 januari 2007 in zaak nr. 1948/04, Salah Sheekh tegen Nederland (JV 2007/30).
2.6.2. In de besluiten van 18 oktober 2007, waarin de overwegingen uit de voornemens zijn ingelast, heeft de staatssecretaris zich, voor zover thans van belang, op het standpunt gesteld dat de vreemdelingen sub 1 en sub 3 aan artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 geen aanspraak op bescherming kunnen ontlenen. Aan dit standpunt heeft hij ten grondslag gelegd dat het enkele zijn van een vrouw met liberale ideeën daartoe onvoldoende is. In het bij de rechtbank ingediende verweerschrift heeft de staatssecretaris nader toegelicht dat niet is gebleken dat de vreemdelingen sub 1 en sub 3 in Afghanistan zwaarwegende problemen hebben ondervonden vanwege hun levensstijl en dat voorts niet is gebleken dat zij zich bij terugkeer naar Afghanistan niet wederom zullen kunnen accommoderen.
2.6.3. In het WBV 2007/07 is, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
"Blijkens het ambtsbericht is de situatie van vrouwen en meisjes in Afghanistan en vooral buiten Kaboel en andere grote steden buitengewoon slecht. In heel Afghanistan, de steden Kaboel, Herat en Mazar-i-Sharif incluis, komt op grote schaal geweld tegen vrouwen voor. Er bestaat nauwelijks gerechtelijke bescherming tegen dit geweld en genoegdoening voor de vrouw is niet mogelijk. Vrouwen hebben niet dezelfde rechten als mannen. De toegang voor vrouwen tot de gezondheidszorg en het onderwijs is slecht.
(…)
Voorts geeft het ambtsbericht aan dat de UNHCR meent dat van Afghaanse vrouwen die na hun vertrek een westerse levensstijl hebben aangenomen die als overtreding van de in Afghanistan geldende sociale zeden wordt aangemerkt, niet kan worden verlangd terug te keren. Overtreding van de geldende sociale normen kan blijkens het ambtsbericht voor het betrokken individu ernstige gevolgen hebben. Hoewel dit zo is, zal het aannemen van een andere levensstijl na vertrek uit het land van herkomst in de regel toch niet leiden tot verblijfsaanvaarding. Immers, het feit dat betrokkene in Nederland gebruik heeft gemaakt van mogelijkheden en rechten van de Nederlandse samenleving betekent niet dat zij zich bij terugkeer niet wederom zal kunnen accommoderen. De omstandigheid dat betrokkene zich bij terugkeer niet op gelijke wijze kan uiten of ontplooien als in Nederland is daarbij onvoldoende grond om tot vergunningverlening over te gaan."
2.6.4. In voormeld rapport van 15 februari 2006 is, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
"The four years since the fall of the Taliban have seen considerable change in the legal and institutional framework. Women have played a role in the Constitutional Loya Jirga op April 2003. The Constitution enshrines the principle of equal rights for men and women, obliges Afghanistan to respect international human rights, and reserves a certain amount of seats in the legislature to women. Afghanistan has ratified the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women without reservations. A Ministry of Women's Affairs was created. Although insufficient, there are several shelters in the country offering refuge to women and girls who dare to escape an abusive environment."
In voormeld rapport van 15 maart 2007 is, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
"No significant progress was made with respect to the implementation of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, despite an expert mission to Afghanistan of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women in the second half of 2006.
There have, however, been some positive developments. As a result of concerted lobbying efforts by national stakeholders and the international community, the drafting of the law related to family violence is on the Government's 2007 legislative agenda. A gender equity policy to improve women's representation in the civil service was drafted in 2006. Finally, the release of the National Action Plan for Women in Afghanistan, expected in 2007, will facilitate the implementation of relevant strategies in the Afghanistan National Development Strategy and in turn support relevant ministeries in mainstreaming gender into their respective implementation plans for the Strategy."
2.6.5.Uit de door de vreemdelingen sub 1 en sub 3 ingebrachte stukken kan worden afgeleid dat de situatie van vrouwen in Afghanistan zorgelijk is en dat zij te lijden hebben onder de slechte veiligheidssituatie aldaar. Uit de stukken blijkt echter ook dat sinds de val van de Taliban de (grond)wettelijke positie van vrouwen in Afghanistan is verbeterd. Deze stukken bieden daarom geen grond voor het oordeel dat vrouwen in Afghanistan dienen te worden aangemerkt als een groep die systematisch wordt blootgesteld aan onmenselijke behandelingen en de vreemdelingen sub 1 en sub 3 reeds vanwege het behoren tot deze groep aannemelijk hebben gemaakt dat zij bij terugkeer naar Afghanistan een reëel risico lopen op een met artikel 3 van Pro het EVRM strijdige behandeling en op die grond aan artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 aanspraak op bescherming kunnen ontlenen. Om een geslaagd beroep op artikel 3 van Pro het EVRM te doen, dienen de vreemdelingen sub 1 en sub 3 derhalve met verdere specifieke individuele kenmerken aannemelijk te maken dat zij zodanig risico bij terugkeer naar hun land van herkomst lopen. De stelling van de vreemdelingen sub 1 en sub 3 dat zij een westerse levensstijl hebben aangenomen, heeft de staatssecretaris daartoe terecht onvoldoende geacht, aangezien geen feiten of omstandigheden naar voren zijn gebracht die de conclusie rechtvaardigen dat van hen niet zou mogen worden gevergd zich wederom aan de levensstijl in Afghanistan aan te passen.
2.7. In beroep hebben de vreemdelingen voorts aangevoerd dat de staatssecretaris, gezien de door hen onder 2.5. genoemde stukken, ten onrechte geen categoriaal beschermingsbeleid voert voor asielzoekers afkomstig uit Afghanistan.
2.7.1. De staatssecretaris heeft zich in de besluiten van 18 oktober 2007, waarin de overwegingen uit de voornemens zijn ingelast, op het standpunt gesteld dat de vreemdelingen niet in aanmerking komen voor verlening van een verblijfsvergunning op de voet van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000, nu zij niet behoren tot een categorie asielzoekers voor wie terugkeer naar het land van herkomst in verband met de algehele situatie aldaar van bijzondere hardheid is en zij voorts een gevaar voor de openbare orde vormen, zodat sprake is van een contra-indicatie als gevolg waarvan aan hen geen verblijfsvergunning op die grond kan worden verleend.
2.7.2. Reeds omdat de vreemdelingen in beroep niet hebben bestreden dat sprake is van een contra-indicatie als vorenbedoeld, bestaat geen grond voor het oordeel dat het standpunt van de staatssecretaris, dat zij niet in aanmerking komen voor verlening van een verblijfsvergunning op de voet van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000, de toetsing in rechte niet kan doorstaan.
2.8. De inleidende beroepen zijn ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Almelo, van 21 augustus 2008 in zaken nrs. 07/43373 en 07/43378;
III. verklaart de door de vreemdelingen bij de rechtbank in die zaken ingestelde beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins de Vin, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. D. Roemers, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, ambtenaar van Staat.
w.g. Parkins-de Vin
voorzitter
w.g. Van Loo
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 september 2009
418-563.
Verzonden: 29 september 2009
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
voor deze,
mr. H.H.C. Visser,
directeur Bestuursrechtspraak