Uitspraak
200903023/1/H3.
Datum uitspraak: 9 december 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 19 maart 2009 in zaak nr. 08/7217 in het geding tussen:
appellant
en
de burgemeester van Den Haag.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 april 2008 heeft de burgemeester van Den Haag (hierna: de burgemeester) de afgifte van een nationaal paspoort aan [appellant] geweigerd.
Bij besluit van 1 september 2008 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 maart 2009, verzonden op 20 maart 2009, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 april 2009, hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 oktober 2009, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A.J. Eertink, advocaat te Den Haag, en de burgemeester, vertegenwoordigd door F.C. Boekestein, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Paspoortwet is een reisdocument van het Koninkrijk der Nederlanden het nationaal paspoort.
Ingevolge artikel 24, aanhef en onder b, kan weigering of vervallenverklaring geschieden op verzoek van de minister die het aangaat, onderscheidenlijk een met de uitvoering van deze wet belaste autoriteit die het aangaat, indien het gegronde vermoeden bestaat dat de betrokken persoon handelingen heeft verricht of zal verrichten met of met betrekking tot reisdocumenten die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad of zullen schaden dan wel opzettelijk een ander in de gelegenheid heeft gesteld of zal stellen om zulke handelingen te verrichten met of met betrekking tot een aan de betrokken persoon verstrekt reisdocument.
Ingevolge artikel 25, eerste lid, voor zover thans van belang, richten de autoriteiten, bedoeld in de artikelen 18 tot en met 24, het verzoek tot weigering onderscheidenlijk vervallenverklaring onder vermelding van de bezwaren die tegen een persoon bestaan en de gronden die hebben geleid tot het vermoeden, bedoeld in artikel 18 en Pro de artikelen 20 tot en met 24, aan de minister.
Ingevolge het tweede lid, eerste volzin, voor zover thans van belang, geeft de autoriteit die een verzoek als bedoeld in het eerste lid heeft gedaan de minister, indien deze gronden zijn vervallen, daarvan onverwijld kennis.
Ingevolge het derde lid, eerste volzin, voor zover thans van belang, vermeldt de minister, indien een verzoek als bedoeld in het eerste lid voldoet aan de voorwaarden van een van de artikelen 18 tot en met 24, de persoon op wie het verzoek betrekking heeft dan wel de persoon ten aanzien van wie bij hem, gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan, in een door de minister bij te houden register.
Ingevolge het vierde lid, eerste volzin, voor zover thans van belang, deelt de minister de autoriteiten die bevoegd zijn een reisdocument te verstrekken dan wel in te houden, mede, aan welke personen die ingevolge het bepaalde in het derde lid in het register zijn vermeld, een reisdocument kan worden geweigerd, dan wel van wie het reisdocument moet worden ingehouden.
Ingevolge het vijfde lid, voor zover thans van belang, verwijdert de minister onverwijld een vermelding als bedoeld in het derde lid uit het register, indien hij een kennisgeving als bedoeld in het tweede lid heeft ontvangen of indien twee jaar nadat een verzoek als bedoeld in het eerste lid is gedaan een zodanige kennisgeving niet is ontvangen, dan wel zodra de gronden ten aanzien van de betrokken personen bij de minister niet meer bestaan. Hij geeft daarvan terstond kennis aan de autoriteiten aan wie hij de mededeling als bedoeld in het vierde lid heeft gedaan.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, voor zover thans van belang, is in Nederland de burgemeester bevoegd tot het verstrekken van nationale paspoorten, voor zover het personen betreft die als ingezetene in de basisadministratie persoonsgegevens van zijn gemeente zijn ingeschreven.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, verstrekken de krachtens artikel 40 bevoegde Pro autoriteiten het aangevraagde reisdocument zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken na de dag van de aanvraag, tenzij de aanvraag een persoon betreft op wie een mededeling als bedoeld in artikel 25, vierde lid, van toepassing is.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, zijn bevoegd tot weigering of vervallenverklaring van reisdocumenten op de gronden genoemd in de artikelen 18 tot en met 25 in Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba de autoriteiten die ingevolge artikel 40 bevoegd Pro zijn tot verstrekking daarvan en in het buitenland de minister van Buitenlandse Zaken.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, overtuigt een tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit zich ervan, zodra hij een aanvraag in behandeling neemt betreffende een persoon ten aanzien van wie een mededeling als bedoeld in artikel 25, vierde lid, is gedaan, of de gronden tot weigering of vervallenverklaring ten aanzien van betrokkene nog bestaan.
Ingevolge het vierde lid deelt de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit, indien de gronden tot weigering of vervallenverklaring nog blijken te bestaan, de aanvrager respectievelijk de houder terstond doch in ieder geval binnen vier weken na de aanvraag onderscheidenlijk de inhouding mede dat hij voornemens is de verstrekking van het aangevraagde reisdocument te weigeren dan wel het ingehouden reisdocument vervallen te verklaren, tenzij de aanvrager respectievelijk de houder hem binnen twee weken verzoekt de beslissing gedurende acht weken aan te houden, ten einde met de autoriteit bij wie de gronden bestaan een zodanige overeenstemming te bereiken dat tot verstrekking van het aangevraagde reisdocument of teruggave van het ingehouden reisdocument dan wel verstrekking van een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, kan worden overgegaan.
Ingevolge artikel 45, eerste lid, wordt, indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, door de autoriteit bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan aan de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit wordt medegedeeld, dat overeenstemming is bereikt met de aanvrager respectievelijk de houder, dan wel indien de gronden bij de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit zelf bestaan, door deze een dergelijke overeenstemming is bereikt, zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen vier weken overeenkomstig de bereikte overeenstemming het aangevraagde reisdocument verstrekt dan wel het reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, verstrekt.
Ingevolge het tweede lid, gaat, indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, geen mededeling wordt gedaan als bedoeld in het eerste lid, dan wel de aanvrager respectievelijk de houder geen verzoek doet als bedoeld in artikel 44, vierde lid, de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit tot weigering of vervallenverklaring over, tenzij hij van oordeel is dat de aanvrager respectievelijk de houder door deze beslissing onevenredig zou worden benadeeld. In dat geval verstrekt de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit na overleg met de autoriteit bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan het aangevraagde reisdocument dan wel verstrekt hij een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde.
Volgens de in de Circulaire misbruik met reisdocumenten (Stcrt. 2007, nr. 138; hierna: de circulaire) neergelegde beleidsregels, paragraaf 3, onder A, dient onder andere tot signalering als bedoeld in artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet over te worden gegaan indien de houder drie keer binnen vijf jaar een reisdocument als vermist heeft opgegeven, terwijl daarvoor geen plausibele reden bestaat. Volgens de circulaire beslist de minister (mede) op basis van het signaleringsverzoek of een persoon in het Register Paspoortsignaleringen moet worden opgenomen. De minister neemt bij signalering de verantwoordelijkheid voor het dossier over en bepaalt hoe lang betrokkene in het Register Paspoortsignaleringen blijft opgenomen, waarmee hij zelf de signalerende autoriteit wordt, aldus de circulaire. Volgens de circulaire dient de burgemeester, alvorens hij een definitieve beslissing neemt, de betrokken persoon in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze kenbaar te maken bij de autoriteit die voor de signalering verantwoordelijk is, welke in het geval van een signalering op grond van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet de minister is.
2.2. Bij besluit van 23 april 2008 heeft de burgemeester geweigerd aan [appellant] een nationaal paspoort te verstrekken. Hij legt hieraan ten grondslag dat [appellant] vermeld staat in het register als bedoeld in artikel 25 van Pro de Paspoortwet, en dat de registratie nog voldoet aan de vereisten van artikel 24, aanhef en onder b, omdat [appellant] vier maal binnen vijf jaar een reisdocument als vermist heeft opgegeven zonder dat daarvoor een plausibele reden bestaat. Bovendien is er volgens de burgemeester geen zodanig zwaarwegend belang dat tot afgifte van een reisdocument waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, dient te worden overgegaan. Bij zijn besluit van 1 september 2008 heeft hij zijn eerdere besluit gehandhaafd.
2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet zo moet worden gelezen dat de aanvrager van een nationaal paspoort in de gelegenheid moet worden gesteld om met de minister tot overeenstemming te komen, een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet. Een juiste uitleg houdt volgens hem in dat de autoriteit bij wie de gronden, als bedoeld in artikel 24, aanhef en onder b, tot weigering van afgifte van een reisdocument bestaan, de autoriteit is die een verzoek als bedoeld in artikel 25, eerste lid, heeft gedaan. Nu de burgemeester bij brief van 22 januari 2008 op grond van artikel 24, aanhef en onder b, een verzoek als bedoeld in artikel 25, eerste lid, met betrekking tot hem heeft gedaan, is de burgemeester de autoriteit bij wie de gronden tot weigering van afgifte van een reisdocument bestaan. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat in overeenstemming met artikel 44, vierde lid, hij in de gelegenheid is gesteld met de minister in overleg te treden. De rechtbank heeft miskend dat de circulaire onverbindend is voor zover daarin wordt bepaald dat de minister de autoriteit is bij wie de gronden, als bedoeld in artikel 24, aanhef en onder b, tot weigering van afgifte van een reisdocument bestaan, aldus [appellant].
2.3.1. Uit artikel 25, eerste lid, van de Paspoortwet gelezen in verband met het tweede lid, volgt dat de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan bij de autoriteit die een verzoek tot weigering of vervallenverklaring doet. Het eerste lid bepaalt immers dat een autoriteit een dergelijk verzoek onder vermelding van de gronden moet richten aan de minister, en het tweede lid bepaalt dat de autoriteit die een verzoek heeft gedaan de minister onverwijld in kennis moet stellen indien de gronden zijn vervallen.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de wijziging van de Paspoortwet (Kamerstukken II, 1999-2000, 26 977 (R 1644), nr. 3, blz. 18), kan worden afgeleid dat de autoriteiten die bevoegd zijn een aanvraag voor een reisdocument in ontvangst te nemen degenen zijn die het gegronde vermoeden kunnen hebben dat een persoon zich schuldig maakt aan handelingen als bedoeld in artikel 24, aanhef en onder b.
Nu de burgemeester bij brief van 22 januari 2008 een verzoek als bedoeld in artikel 25, eerste lid, heeft gedaan, is de burgemeester de autoriteit bij wie de gronden tot weigering van afgifte van een reisdocument bestaan. Hij is het die het gegronde vermoeden heeft dat [appellant] zich schuldig maakt aan handelingen als bedoeld in artikel 24, aanhef en onder b, omdat hij in vijf jaar tijd vier maal een reisdocument als vermist heeft opgegeven. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat de burgemeester [appellant] terecht in de gelegenheid heeft gesteld met de minister op grond van artikel 44, vierde lid, tot overeenstemming te komen. Omdat, gelet op het vorengaande, de minister slechts de autoriteit is bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan wanneer deze zelf een verzoek doet, heeft de rechtbank ook ten onrechte overwogen dat de circulaire kan worden gevolgd voor zover daarin is bepaald dat de minister die autoriteit wordt bij elk verzoek op grond van artikel 24, aanhef en onder b. De rechtbank heeft niet onderkend dat de circulaire op dat punt niet met de wet overeenkwam en daarom buiten toepassing diende te blijven. Het betoog is terecht voorgedragen. Het leidt echter op grond van het hiernavolgende niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
2.3.2. Naar aanleiding van het door hem gemaakte bezwaar is [appellant] uitgenodigd voor een hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie. Daarmee is hij in de gelegenheid gesteld om aan de burgemeester, die de autoriteit is bij wie de gronden, als bedoeld in artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet bestaan, kenbaar te maken waarom aan hem naar zijn mening wel een nationaal paspoort zou moeten worden verstrekt. Volgens het verslag van de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie van 27 augustus 2008 is [appellant], noch zijn vertegenwoordiger, verschenen. Voorts heeft de burgemeester [appellant] er meermalen op gewezen dat aan hem, ingeval van een zeer zwaarwegend belang, een nationaal paspoort voor slechts een beperkte periode of met een beperkte territoriale geldigheid kan worden verstrekt. Een reactie van [appellant] hierop is uitgebleven. Ter zitting heeft de burgemeester kenbaar gemaakt geen mogelijkheden te zien om tot overeenstemming met [appellant] te komen. Gelet op deze feiten en omstandigheden is [appellant], doordat hem niet de mogelijkheid werd gegeven met de burgemeester krachtens artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet in overleg te treden, niet in zijn belangen geschaad, en kan dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht worden gepasseerd. Het bij de rechtbank bestreden besluit is daarom terecht niet op deze grond vernietigd.
2.4. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank een onjuiste maatstaf heeft aangelegd door te overwegen dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij geen bijzondere redenen heeft aangevoerd op grond waarvan een zodanig zwaarwegend belang bij de afgifte van een nationaal paspoort bestaat dat tot verstrekking daarvan zou moeten worden overgegaan. Volgens hem had de rechtbank moeten beoordelen of de weigering van de burgemeester om aan hem een nationaal paspoort te verstrekken berustte op een evenredige belangenafweging. Ter motivering van zijn betoog verwijst [appellant] naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Paspoortwet (Kamerstukken II, 1987-1988, 20 393 (R 1341), nr. 3, p. 63), waaruit zijns inziens volgt dat de tot verstrekking bevoegde autoriteit bij zijn besluit zal moeten nagaan of aan de ene kant het openbaar belang wordt geschaad bij verstrekking van het aangevraagde of een beperkt reisdocument, en anderzijds het belang van de aanvrager bij bezit van een reisdocument om het land te verlaten. De burgemeester had, deze belangenafweging in acht nemend, een minder vergaand middel moeten toepassen dan weigering van afgifte van een nationaal paspoort, aldus [appellant].
2.4.1. Dit betoog faalt. Ingevolge artikel 45, tweede lid, moet, wanneer geen overeenstemming wordt bereikt tussen de autoriteit bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan en de aanvrager, de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit overgaan tot weigering. Slechts wanneer de belangen van de aanvrager onevenredig zouden worden benadeeld is dit anders. Hieruit volgt dat de aanvrager zodanig zwaarwegende omstandigheden zal moeten aanvoeren dat niet in redelijkheid tot weigering over kan worden gegaan. De rechtbank heeft een juiste maatstaf aangelegd.
2.5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat op grond van artikel 44, vierde lid, in het overleg met de autoriteit bij wie de gronden aanwezig zijn die autoriteit evenredig alle betrokken belangen moet afwegen. In het overleg heeft deze belangenafweging niet plaatsgevonden.
2.5.1. Ook dit betoog faalt. Doel van het overleg is tot een vergelijk te komen tussen de aanvrager en de autoriteit bij wie de gronden bestaan.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.A. Offers, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Offers w.g. Van Hardeveld
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2009
312-622.