ECLI:NL:RVS:2010:BK8363 - Raad van State - Hoger beroep tegen gedeeltelijke weigering openbaarmaking...

Uitspraak

200904274/1/H3.

Datum uitspraak: 6 januari 2010

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 12 mei 2009 in zaak nr. 08/1825 in het geding tussen:

appellant

de korpsbeheerder van de Politieregio Gelderland-Midden.

1. Procesverloop

Bij besluiten van 13 mei 2005 en 27 juni 2005 heeft de korpschef van de Politieregio Gelderland-Midden de verzoeken van [appellant] om openbaarmaking van informatie, gedeeltelijk afgewezen.

Bij besluit van 3 maart 2008 heeft de korpsbeheerder van de Politieregio Gelderland-Midden (hierna: de korpsbeheerder), opnieuw beslissend op het door [appellant] ingediende bezwaar, het besluit van 27 juni 2005 gedeeltelijk herroepen en alsnog een deel van de door [appellant] opgevraagde informatie openbaar gemaakt.

Bij uitspraak van 12 mei 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het door [appellant] het besluit van 3 maart 2008 gedeeltelijk vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van een nader aangeduid gedeelte van het vernietigde deel van dit besluit geheel in stand blijven.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 juni 2009, hoger beroep ingesteld.

De korpsbeheerder heeft een verweerschrift ingediend.

Bij brief van 24 augustus 2009 heeft [appellant] de toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2009, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, werkzaam bij juridisch adviesbureau Maury, en de korpsbeheerder, vertegenwoordigd door mr. R.R. Berkhout en mr. Y.C. van der Meulen, beiden werkzaam bij de Politieregio Gelderland-Midden, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), voor zover thans van belang, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan.

Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

Ingevolge artikel 10, tweede lid, voor zover thans van belang, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

[…];

d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

[…].

2.2. [appellant] heeft verzocht om afschriften van alle documenten die betrekking hebben op de op 14 mei 2005 in Arnhem gehouden demonstratie "Tegen toetreding van Turkije tot de EU en tegen de Europese Grondwet!" (hierna: de demonstratie).

2.3. In aanvulling op de reeds bij het besluit van 13 mei 2005 en nadien in geanonimiseerde vorm openbaar gemaakte stukken, is de korpsbeheerder bij het in beroep bestreden besluit overgegaan tot het gedeeltelijk openbaar maken van een aantal documenten. Het betreft, voor zover thans belang, de ontvangstbevestiging van eerder al openbaar gemaakte aanvraag tot het houden van de demonstratie (hierna: de ontvangstbevestiging), passages uit het Draaiboek Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden (hierna: SGBO-draaiboek), alsmede de op 2 mei 2005 door de burgemeester verleende toestemming tot het houden van de demonstratie. De korpsbeheerder heeft geweigerd foto's en filmmateriaal van de demonstratie openbaar te maken, maar [appellant] de gelegenheid geboden een deel van de filmbeelden te komen bekijken.

2.4. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, kennis genomen van de door de korpsbeheerder vertrouwelijk overgelegde documenten.

2.5. [appellant] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de korpsbeheerder volledige openbaarmaking van foto's van de demonstratie heeft mogen weigeren. Hij betoogt dat foto's van publieke evenementen openbaar gemaakt dienen te worden, nu de hierop zichtbare personen door hun deelname aan het evenement in de openbaarheid zijn getreden en daarmee de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer in zoverre hebben opgegeven.

2.5.1. De korpsbeheerder heeft in zijn verweerschrift het standpunt ingenomen dat de politie geen foto's van de demonstratie heeft gemaakt en dat hij derhalve niet over het door [appellant] opgevraagde fotomateriaal beschikt.

2.5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 22 augustus 2007 in zaak nr.
200701417/1) is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij dat bestuursorgaan berust.

2.5.3. De Afdeling acht het niet geloofwaardig dat de korpsbeheerder ten tijde van het besluit op bezwaar niet over foto's van de demonstratie beschikte. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de korpsbeheerder zich in dat besluit op het standpunt heeft gesteld dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, aan openbaarmaking van foto's van de demonstratie in de weg staat, nu hierop duidelijk herkenbare personen zichtbaar zijn. Voorts heeft de rechtbank nadrukkelijk overwogen dat zij van het door de korpsbeheerder vertrouwelijk overgelegde fotomateriaal kennis heeft genomen en heeft zij vastgesteld dat de foto's individualiseerbare beelden bevatten.

2.5.4. Aangezien de Afdeling niet beschikt over de foto's waarvan [appellant] openbaarmaking wenst, kan niet worden beoordeeld of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de korpsbeheerder volledige openbaarmaking van deze foto's in redelijkheid achterwege heeft kunnen laten. De gevolgen hiervan komen voor rekening van de korpsbeheerder. Derhalve zal de Afdeling het ervoor houden dat de door de korpsbeheerder ingeroepen weigeringsgrond zich ten aanzien van deze foto's niet voordoet. Onder deze omstandigheden dient het besluit op bezwaar, in zoverre daarbij is geweigerd de door [appellant] opgevraagde foto's van de demonstratie openbaar te maken, te worden vernietigd. Het betoog slaagt.

2.6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de korpsbeheerder bij openbaarmaking van de ontvangstbevestiging, ten onrechte niet de naam van het comité dat de demonstratie heeft georganiseerd openbaar gemaakt heeft. Hij voert hiertoe aan dat de naam van dit comité wordt vermeld in een door de burgemeester uitgevaardigde noodverordening en daarmee openbaar is, zodat er geen reden is deze naam in de ontvangstbevestiging geheim te houden.

2.6.1. Ter zitting heeft [appellant] te kennen gegeven dat hij dit betoog laat varen indien wordt vastgesteld dat in de ontvangstbevestiging niet de naam van het comité, maar de naam van een natuurlijk persoon is weggelaten. De Afdeling stelt vast dat dit het geval is, zodat het betoog geen bespreking meer hoeft.

2.7. [appellant] bestrijdt voorts het oordeel van de rechtbank dat de korpsbeheerder heeft mogen afzien van openbaarmaking van de naam van de plaats waar de demonstranten zich voorafgaand aan de demonstratie hebben verzameld, evenals van passages uit het SGBO-draaiboek.

2.7.1. De korpsbeheerder heeft openbaarmaking van deze gegevens met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, achterwege gelaten. In de toelichting op deze bepaling (Kamerstukken II, 1986-1987, 19 859, nr. 3, blz. 35), is aangegeven dat de hierin neergelegde weigeringsgrond toepasbaar is wanneer in het kader van inspectie, controle en toezicht, gericht op het vaststellen van niet-strafbare feiten, van steekproefsgewijze systemen gebruik gemaakt wordt. Anders dan [appellant] betoogt, volgt echter uit de ruime formulering van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, dat deze concretisering niet uitputtend bedoeld kan zijn en dat beoogd is een voorbeeld van een situatie te geven waarin deze weigeringsgrond kan worden ingeroepen.

Met de rechtbank wordt overwogen dat de korpsbeheerder in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat het belang gediend met openbaarmaking van de naam van de verzamelplaats, minder zwaar weegt dan het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, bedoelde belang. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien het standpunt van de korpsbeheerder onjuist te achten, dat het geheim houden van deze locatie er aan bijdraagt dat ook bij toekomstige demonstraties de deelnemers zich op een veilige manier buiten de stad kunnen verzamelen en vandaar op een ordentelijke wijze door de politie naar de plaats van de demonstratie kunnen worden begeleid.

2.7.2. De Afdeling stelt vast dat de niet openbaar gemaakte passages uit het SGBO-draaiboek de namen van bij de demonstratie betrokken personen bevatten. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de korpsbeheerder in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, aan openbaarmaking van deze gegevens in de weg staat.

Verder is in het aan [appellant] verstrekte SGBO-journaal onder meer een uitgewerkte dreiginginschatting geheim gehouden en is geen informatie openbaar gemaakt over specifieke situaties waarin en de wijze waarop tot inzet van politie-eenheden zal worden overgegaan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de korpsbeheerder openbaarmaking van deze informatie met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, achterwege heeft mogen laten. In dit verband heeft de rechtbank terecht geen grond gezien te twijfelen aan de juistheid van het standpunt van de korpsbeheerder dat openbaarmaking van deze informatie toekomstig optreden van de politie zou kunnen bemoeilijken. Het betoog faalt.

2.8. Met betrekking tot de videobeelden van de demonstratie betoogt [appellant] dat niet ten aanzien van alle fragmenten daarvan geldt dat deze inzicht geven in de tactiek en werkwijze van de politie. Volgens [appellant] is openbaarmaking van die fragmenten ten onrechte met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob geweigerd. Volgens [appellant] heeft de korpsbeheerder voorts niet in redelijkheid kunnen besluiten een deel van de videobeelden met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, niet openbaar te maken.

2.8.1. Van de demonstratie zijn videobeelden gemaakt die zijn onderverdeeld in de afzonderlijke fragmenten VTS 02.1, VTS 02.2, VTS 03.1, VTS 04.1, VTS 04.2, VTS 04.3, VTS 08.1, VTS 08.2, VTS 08.3 en VTS 08.4. Deze fragmenten zijn vastgelegd op een DVD die de korpsbeheerder vertrouwelijk aan de rechtbank en de Afdeling heeft toegestuurd.

2.8.2. De rechtbank heeft het besluit van 3 maart 2008 vernietigd, voor zover hierin de weigering is gehandhaafd, vanuit een helikopter gemaakte videobeelden van de demonstratie waarop geen herkenbare personen zichtbaar zijn openbaar te maken. Naar het oordeel van de rechtbank staat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, niet aan openbaarmaking van deze beelden in de weg. Voor zover op deze beelden echter de verzamelplaats van de demonstranten en het traject daar naar toe zichtbaar zijn, heeft de korpsbeheerder openbaarmaking hiervan met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, achterwege kunnen laten, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van dit deel van het vernietigde van het besluit op bezwaar om die reden in stand gelaten.

2.8.3. Anders dan de korpsbeheerder ter zitting heeft gesteld, volgt uit de uitspraak van de rechtbank dat een nieuw besluit op bezwaar moet worden genomen. In dit besluit dient de korpsbeheerder, met inachtneming van hetgeen de rechtbank heeft overwogen, te besluiten over het al dan niet openbaar maken van de videofragmenten VTS 08.1, VTS 08.2, VTS 08.3 en VTS 08.4, met uitzondering van de beelden waarop de verzamelplaats van de demonstranten en het traject daar naar toe zichtbaar zijn.

2.8.4. Ten aanzien van de videofragmenten VTS 02.1, VTS 02.2, VTS 03.1, VTS 04.1, VTS 04.2 en VTS 04.3 stelt de Afdeling vast dat deze fragmenten nagenoeg alleen beelden van duidelijk herkenbare personen bevatten. Met de rechtbank wordt overwogen dat de korpsbeheerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang gediend met het verstrekken van deze beelden, niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van deze personen. De rechtbank heeft [appellant] terecht niet gevolgd in zijn stelling dat de personen die aan de demonstratie deelnamen, daarmee de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer in zoverre hebben opgegeven, reeds omdat het voor een beperkte duur en een beperkt publiek in de openbaarheid treden bij een publieke manifestatie, niet kan worden gelijkgesteld aan de niet in tijd begrensde of aan plaats gebonden openbaarheid voor een ieder die het gevolg is van openbaarmaking op grond van de Wob. Het betoog faalt.

2.9. Ter zitting in hoger beroep heeft [appellant] tot slot betoogd dat, gelet op de duur van de procedure, artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) geschonden is.

2.9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 mei 2005 in zaak nr.
200407087/1) is artikel 6 van Pro het EVRM niet van toepassing op procedures ingevolge de Wob, aangezien hierin het algemeen belang bij openbaarmaking aan de orde is en niet enig burgerrechtelijk recht of enige burgerrechtelijke verplichting van de verzoeker. Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 december 2008 in zaak nr.
200704652/1), geldt de rechtszekerheid als algemeen aanvaard rechtsbeginsel dat aan artikel 6 van Pro het EVRM ten grondslag ligt, echter evenzeer binnen de nationale rechtsorde en evenzeer los van die verdragsbepaling. Dit beginsel noopt er toe dat een verzoek op grond van de Wob en het eventueel daaruit voortvloeiende geschil binnen een redelijke termijn, in voorkomend geval na behandeling door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht, tot finale vaststelling leidt. Aangezien dit vereiste als neergelegd in artikel 6 van Pro het EVRM op dat rechtsbeginsel berust, wordt aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de Mens (hierna: het EHRM) over de uitleg van deze verdragsbepaling.

2.9.2. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Zoals naar voren komt uit de jurisprudentie van het EHRM (onder meer het arrest van 27 juni 2000 inzake Frydlender tegen Frankrijk, zaak nr. 30979/96, AB 2001, 86) zijn daarbij van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant.

2.9.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 december 2008, zaak nr.
200802629/1), is in zaken zoals deze, die een bezwaarschriftenprocedure en twee rechterlijke instanties hebben doorlopen, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk. Daarbij mag, zoals de Afdeling in die uitspraak heeft overwogen, de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep eveneens ten hoogste twee jaar duren, waarbij de hierboven in 2.9.2 vermelde criteria onder omstandigheden grond kunnen zijn overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Voorts volgt uit vorengenoemde uitspraak van de Afdeling dat in procedures als deze, de redelijke termijn aanvangt op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt.

2.9.4. Aangezien [appellant] zich eerst in hoger beroep op het standpunt heeft gesteld dat artikel 6 van Pro het EVRM is geschonden, dient te worden bezien of de totale duur van de procedure meer dan vijf jaar bedraagt. Dit betekent dat tussen het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door de korpsbeheerder en het moment waarop de Afdeling uitspraak doet, meer dan vijf jaar zijn verstreken. De Afdeling stelt vast dat dit niet het geval is. Het betoog faalt.

2.10. Gelet op hetgeen onder 2.5.4 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit op bezwaar, in zoverre daarbij is geweigerd de door [appellant] opgevraagde foto's van de demonstratie openbaar te maken, in stand heeft gelaten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling voormeld deel van het besluit op bezwaar alsnog vernietigen. Nu de korpsbeheerder ter zitting heeft volhard in zijn standpunt niet over de opgevraagde foto's te beschikken en [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de foto's thans bij de korpsbeheerder berusten, bestaat aanleiding te bepalen dat de korpsbeheerder niet opnieuw op dit deel van het bezwaar van [appellant] behoeft te besluiten.

2.10.1. De korpsbeheerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 12 mei 2009 in zaak nr. 08/1825, voor zover de rechtbank het besluit van de korpsbeheerder van de Politieregio Gelderland-Midden van 3 maart 2008, in zoverre daarbij is geweigerd het door [appellant] opgevraagde fotomateriaal openbaar te maken, in stand gelaten heeft;

III. vernietigt het besluit van de korpsbeheerder van de Politieregio Gelderland-Midden van 3 maart 2008, kenmerk 05/ia3841, voor zover de korpsbeheerder van de Politieregio Gelderland-Midden hierbij de weigering heeft gehandhaafd het door [appellant] opgevraagde fotomateriaal openbaar te maken;

IV. bepaalt dat de korpsbeheerder in zoverre geen nieuw besluit op bezwaar behoeft te nemen;

V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevallen;

VI. veroordeelt de korpsbeheerder van de Politieregio Gelderland-Midden tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VII. gelast dat de korpsbeheerder van de Politieregio Gelderland-Midden aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 223,00 (zegge: tweehonderddrieëntwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. den Broeder, ambtenaar van Staat.

w.g. Vlasblom w.g. Den Broeder

voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 6 januari 2010

546.

Hoger beroep tegen gedeeltelijke weigering openbaarmaking demonstratiefoto's door korpsbeheerder

Uitspraak