Uitspraak
200901881/1/R2.
Datum uitspraak: 13 januari 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de raad van de gemeente Hellevoetsluis,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 januari 2009 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Hellevoetsluis (hierna: de raad) bij besluit van 18 september 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Centrum" (hierna: het plan).
Tegen dit besluit heeft de raad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 maart 2009, beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 november 2009, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. L.J. van Es-Bel, A. van Batenburg-Montenij, ing. R.H. van Trigt, allen ambtenaar in dienst van de gemeente, en dr. D.A. Wesselingh, van het bureau BOOR, en het college, vertegenwoordigd door drs. K.P. Spannenburg en T.J. van der Veen, beiden ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het college heeft goedkeuring onthouden aan artikel 18.1, onder 2, en aan artikel 18.3.1 van de planvoorschriften voor zover het de zinsnede betreft "en die tevens een terreinoppervlak groter dan 200 m2 beslaan". Het college is hiertoe overgegaan omdat de in dit artikellid en deze zinsnede genoemde oppervlaktemaat afwijkt van de oppervlaktemaat genoemd in artikel 41a van de Monumentenwet 1988 en van het provinciale beleid neergelegd in de Handreiking Cultuurhistorische Hoofdstructuur Zuid-Holland zonder dat daarvoor in de plantoelichting een motivering is genoemd. Uit het gemeentelijke archeologiebeleid en de bijbehorende kaarten is het college gebleken dat binnen het plangebied geen archeologisch onderzoek is gedaan dat deze afwijking rechtvaardigt.
2.3. De raad betoogt dat het college niet bevoegd is op inhoudelijke gronden goedkeuring te onthouden aan delen van dit voorschrift, omdat de raad als bevoegd gezag voor de archeologie van het grondgebied van de gemeente dit voorschrift voldoende gemotiveerd en in overeenstemming met het bepaalde in artikel 41a van de Monumentenwet heeft vastgesteld. Het archeologiebeleid van de gemeente is naar de stelling van de raad dusdanig uitgebreid en gemotiveerd dat dat beleid kan dienen ter motivering van het gebruik van de in artikel 41a gegeven mogelijkheid tot vaststelling van een oppervlaktemaat die afwijkt van de in dat artikel genoemde oppervlaktemaat van 100 m2. De raad ziet in de omstandigheid dat het college niet is overgegaan tot het aanwijzen van (delen van) Hellevoetsluis als attentiegebied als bedoeld in artikel 44 van Pro de Monumentenwet 1988 een bevestiging dat het archeologiebeleid van de gemeente niet leidt tot onaanvaardbare verwaarlozing van archeologische (verwachtings)waarden. Het besluit leidt naar de stelling van de raad ook tot rechtsongelijkheid omdat het college diverse bestemmingsplannen van de gemeente Rotterdam met eenzelfde afwijking van de oppervlaktemaat heeft goedgekeurd, terwijl daaraan hetzelfde archeologisch beleid ten grondslag lag.
2.4. Ingevolge artikel 18.1 van de planvoorschriften is op de gronden van dit bestemmingsplan uitsluitend bebouwing toegestaan voor zover geen bouwwerkzaamheden (waaronder heien van palen en het slaan van damwanden) dienen te worden verricht die:
1. dieper reiken dan 0,8 meter beneden maaiveld, en
2. tevens een terreinoppervlak groter dan 200 m2 beslaan.
Het college van burgemeester en wethouders kan ingevolge artikel 18.2.1 vrijstelling verlenen van het bepaalde onder 18.1 voor het bouwen van krachtens de op de gronden vigerende bestemming toegestane bebouwing, mits de archeologische waarden niet worden geschaad.
Alvorens de vrijstelling te verlenen, dient de aanvrager van de bouwvergunning ingevolge artikel 18.2.2 aan het college van burgemeester en wethouders hieromtrent een schriftelijk advies van de archeologisch deskundige te overleggen.
2.5. Ingevolge artikel 18.3.1 is het verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning (aanlegvergunning) van het college van burgemeester en wethouders graafwerkzaamheden uit te voeren of te doen uitvoeren dan wel te laten uitvoeren die dieper reiken dan 0,8 meter beneden maaiveld en die tevens een terreinoppervlak groter dan 200 m2 beslaan. Een aanlegvergunning wordt ingevolge artikel 18.3.3 verleend indien daardoor de aanwezige archeologische waarden van de gronden niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast. Alvorens de aanlegvergunning te kunnen verlenen, dient de aanvrager van de aanlegvergunning aan het college van burgemeester en wethouders hieromtrent een schriftelijk advies van de archeologisch deskundige te overleggen.
2.6. Deze planvoorschriften zijn opgesteld met gebruikmaking van de bevoegdheden als bedoeld in de artikelen 39, 40 en 41 van de Monumentenwet 1988 zoals die artikelen luidden vóór de inwerkingtreding op 1 juli 2008 van de Wet ruimtelijke ordening, welke artikelen ingevolge artikel 9.1.4., tweede lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening van toepassing blijven ten aanzien van een bestemmingsplan - als het voorliggende - waarvan het ontwerp vóór 1 juli 2008 ter inzage is gelegd.
Ingevolge artikel 41a van de Monumentenwet 1988 zijn de artikelen 39, 40 en 41 niet van toepassing op projecten met een oppervlakte kleiner dan 100 m2; de gemeenteraad kan een hiervan afwijkende andere oppervlakte vaststellen.
2.7. Ten aanzien van het betoog van de raad dat het college niet bevoegd is op inhoudelijke gronden goedkeuring te onthouden aan delen van artikel 18 van Pro de planvoorschriften en het betoog dat het college het plangebied in dit verband ook niet heeft aangewezen als attentiegebied, overweegt de Afdeling het volgende.
Bij de wijziging van de Monumentenwet 1988 en enkele andere wetten ten behoeve van de archeologische monumentenzorg mede in verband met de implementatie van het Verdrag van Valetta (Wet op de archeologische monumentenzorg), Wet van 21 december 2006, Staatsblad 2007/42, is ondubbelzinnig gekozen voor het bestemmingsplan en de daaraan te toetsen besluiten als instrument voor de archeologische monumentenzorg (TK 29 259, nr. 4, blz. 3 en 4). Alle (op)nieuw vast te stellen bestemmingsplannen dienen op grond van deze wet zodanig te worden opgesteld dat het archeologische belang een volwaardige plaats krijgt. Bij de voorbereiding van een bestemmingsplan dienen de gemeentebesturen inventariserend onderzoek te laten uitvoeren en aan te geven welke conclusies zij daaraan verbinden. De wetgever acht het voorstelbaar dat bij de totstandkoming van een bestemmingsplan een meer globale inventarisatie van archeologische waarden plaatsvindt en dat vervolgens verder wordt ingezoomd op de aanwezige waarden op het moment dat vanwege concrete projecten bouw- en aanlegvergunningen worden gevraagd (TK 29 259, nr. 3, blz. 8). De in de artikelen 39, 40 en 41 opgenomen plichten tot het uitvoeren van (nader) archeologisch vooronderzoek vormen een aanvulling op de algemene, in artikel 38a neergelegde onderzoeksplicht van het gemeentebestuur bij het opstellen van een bestemmingsplan. Omdat met deze systematiek is gekozen voor een geleidelijke ingroei van het archeologische belang in gemeentelijke bestemmingsplannen, heeft de wetgever de rol van de colleges van gedeputeerde staten, gezien hun rol in de ruimtelijke ordening, beklemtoond door hun de bevoegdheid te geven attentiegebieden aan te wijzen die (naar verwachting) archeologisch waardevol zijn (TK 29 259, nr. 3, blz. 10 en 11). Zij kunnen daarmee bevorderen dat archeologisch hoogwaardige locaties bij voorrang planologisch worden beschermd.
Om te bewerkstelligen dat bodemverstoringen op huis-, tuin- en keukenniveau buiten deze wettelijke reikwijdte blijven, bepaalt artikel 41a van de Monumentenwet 1988 dat (de onderzoeksplichten van) de artikelen 39, 40 en 41 niet van toepassing zijn op projecten kleiner dan 100 m2 met de toevoeging dat de gemeenteraad een hiervan afwijkende andere oppervlakte kan vaststellen. Uit de wetsgeschiedenis van dit artikel (EK 29 259, D) volgt dat dit voorschrift moet worden gelezen in de context van het "archeologie-vriendelijke" bestemmingsplan als bedoeld in artikel 38a. Gemeenten kunnen, aldus de wetgever, in de toelichting of in de voorschriften van een bestemmingsplan aangeven dat een meer beperkte of juist een ruimere vrijstelling geldt. Daardoor blijft bij de vaststelling van een bestemmingsplan - geheel conform de bedoeling van het artikel - maatwerk mogelijk, bijvoorbeeld in historische binnensteden. Gemeenten moeten de beslissing om de vrijstelling naar boven of beneden bij te stellen nemen op basis van een zorgvuldige inhoudelijke afweging. De provincie kan een gemeente daarop aanspreken in het kader van een goedkeuringsprocedure, aldus de wetgever.
Uit deze passages van de wetsgeschiedenis volgt dat het bestemmingsplan en de daarin gestelde eisen en voorschriften de basis vormen voor de behartiging van het (gemeentelijke) archeologische belang en dat het college in het kader van de goedkeuringsprocedure van een bestemmingsplan niet alleen bevoegd, maar ook verplicht is een inhoudelijk oordeel te geven over een planvoorschrift waarin een oppervlaktemaat is opgenomen die afwijkt van de in artikel 41a van de Monumentenwet 1988 genoemde oppervlaktemaat van 100 m2. Daarbij is niet van belang of het college het gebied al dan niet heeft aangewezen als attentiegebied als bedoeld in artikel 44 van Pro die wet.
Het betoog van de raad faalt.
2.8. Buiten geschil is dat het plangebied een gebied betreft met een redelijk hoge tot hoge archeologische verwachtingswaarde. Het college acht, zoals ter zitting nader toegelicht, een afwijking van de oppervlaktemaat van 100 m² in een dergelijk gebied toelaatbaar indien op grond van voldoende archeologische gegevens met voldoende spreiding over het plangebied kan worden geconcludeerd dat het hanteren van een ruimere ondergrens niet leidt tot schade aan de archeologische waarden. Volgens het college blijkt noch uit de plantoelichting, noch uit de door de raad overgelegde stukken ten behoeve van het overleg dat in het kader van artikel 10:30 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is gevoerd, dat hieraan is voldaan. In de plantoelichting is alleen vermeld dat de oppervlaktemaat van 200 m² onder voorbehoud is gegeven en afhankelijk is van de uitkomst van een overleg tussen provincie en het Bureau Oudheidkundig Onderzoek Rotterdam (BOOR). Voorts is ter zitting vast komen te staan dat in het plangebied geen proefboringen zijn verricht. Voor zover de raad heeft betoogd dat het archeologiebeleid van de gemeente de motivering bevat voor die afwijkende oppervlaktemaat, wordt overwogen dat uit deze stukken, noch uit het verhandelde ter zitting is gebleken van een archeologisch onderzoek binnen het plangebied dat deze afwijking rechtvaardigt. Gelet op het voorgaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet is gebleken van voldoende onderzoeksgegevens die een afwijking van de in artikel 41a van de Monumentenwet 1988 genoemde oppervlaktemaat rechtvaardigen.
2.9. Ten aanzien van de door de raad gemaakte vergelijking met de door het college gehanteerde beoordeling van bestemmingsplannen voor het grondgebied van de gemeente Rotterdam, overweegt de Afdeling als volgt. Ter zitting heeft het college nader toegelicht dat het ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan enkele bestemmingsplannen voor het grondgebied van de gemeente Rotterdam waarin een oppervlaktemaat van 200 m² werd gehanteerd, zonder dat een nadere motivering werd gegeven voor die afwijking. Het college heeft verklaard deze onjuiste gedragslijn inmiddels te hebben verlaten en hanteert thans ook voor bestemmingsplannen voor het grondgebied van de gemeente Rotterdam het uitgangspunt dat het hanteren van de oppervlaktemaat van 200 m² nader moet zijn gemotiveerd. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten aanzien van het voorliggende bestemmingsplan heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
2.10. De conclusie is dat hetgeen de raad heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep is ongegrond.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van E.J. Nolles, ambtenaar van Staat.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Nolles
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2010
291-618.