Uitspraak
200808772/1/V3.
Datum uitspraak: 22 januari 2010
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Zwolle, van 6 november 2008 in zaak nr. 07/34865 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris van Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2007 heeft de staatssecretaris van Justitie (hierna: de staatssecretaris), voor zover thans van belang, een aanvraag van [de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling) om haar een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd te verlenen afgewezen.
Bij besluit van 5 september 2007 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 6 november 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Zwolle (hierna: de rechtbank), het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 5 december 2008, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2009, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te Den Haag, en de vreemdeling, bijgestaan door mr. B.D. Lit, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 249, derde alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, thans na wijziging artikel 288, derde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU), is een richtlijn verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch wordt aan de nationale instanties de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (hierna: de richtlijn) is deze niet van toepassing op onderdanen van derde landen die vluchteling zijn of een verzoek om erkenning als vluchteling hebben ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is gegeven.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de richtlijn is deze niet van toepassing op onderdanen van derde landen die in een lidstaat verblijven uitsluitend om redenen van tijdelijke aard, bijvoorbeeld als au pair of als seizoensarbeider, of als gedetacheerd werknemer van een dienstverlener in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening, of als verlener van grensoverschrijdende diensten, of in gevallen waarin hun verblijfsvergunning formeel beperkt is.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de richtlijn kennen de lidstaten de status van langdurig ingezetene toe aan onderdanen van derde landen die legaal en ononderbroken sedert de vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan de indiening van het desbetreffende verzoek op hun grondgebied verblijven.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, worden perioden van verblijf voor de in artikel 3, tweede lid, onder e, vermelde redenen niet in aanmerking genomen bij de berekening van de duur van het in het eerste lid bedoelde verblijf.
Ingevolge artikel 8, tweede lid, van de richtlijn, voor zover thans van belang, verstrekken de lidstaten aan langdurig ingezetenen een EG verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen.
Ingevolge artikel 8, aanhef en onder g, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), voor zover thans van belang, heeft de vreemdeling in Nederland rechtmatig verblijf in afwachting van de beslissing op een aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning, bedoeld in artikel 14, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is beslist.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, voor zover thans van belang, kan, ter uitvoering van artikel 8, tweede lid, van de richtlijn, de aanvraag tot het verlenen of wijzigen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 20 van Pro de Vw 2000 worden afgewezen, indien de vreemdeling in de vijf jaren direct voorafgaande aan de aanvraag verblijfsrecht van tijdelijke aard heeft gehad, dan wel een formeel beperkt verblijfsrecht.
Volgens paragraaf B1/7.1.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000, ten tijde en voor zover thans belang, is van een formeel beperkt verblijfsrecht bijvoorbeeld sprake indien de vreemdeling in afwachting is van een beslissing op een aanvraag om verlening, wijziging of verlenging van een verblijfsvergunning. Van een formeel beperkt verblijfsrecht is ook sprake hangende bezwaar of beroep tegen de weigering een verblijfsvergunning te verlenen, verlengen of wijzigen, alsmede hangende bezwaar of beroep tegen een intrekking van een verblijfsvergunning. Voor zover deze perioden uiteindelijk toch worden bestreken door een verblijfsvergunning, tellen deze alsnog mee. Dit is als regel het geval indien de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd alsnog met toepassing van artikel 26 van Pro de Vw 2000 met ingang van de datum van de aanvraag wordt toegekend.
2.2. Op 4 februari 2002 is aan de vreemdeling een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking 'verrichten van arbeid in loondienst bij Universiteit Maastricht' verleend. De geldigheidsduur van deze vergunning is verlengd tot 9 mei 2004.
Op 6 mei 2004 heeft de vreemdeling een aanvraag ingediend tot wijziging van de beperking van de aan haar verleende verblijfsvergunning in 'verrichten van arbeid in loondienst bij Universiteit Utrecht'.
Bij besluit van 23 maart 2005 is aan de vreemdeling een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking 'verrichten van arbeid in loondienst bij Universiteit Utrecht' verleend met ingang van 6 mei 2004. Deze vergunning was geldig tot 1 december 2005 en de geldigheidsduur daarvan is verlengd tot 1 juni 2006.
Op 3 november 2005 heeft de vreemdeling een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd ingediend, die bij besluit van 3 mei 2006 is afgewezen.
Op 19 mei 2006 heeft de vreemdeling een aanvraag ingediend om verlenging van de geldigheidsduur van de aan haar verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder gelijktijdige wijziging van de aan die verblijfsvergunning verbonden beperking in 'verrichten van arbeid in loondienst bij Optiver Holding BV'.
Bij besluit van 24 november 2006 is aan de vreemdeling een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking 'arbeid in loondienst bij Optiver Holding BV' verleend met ingang van 7 november 2006. Deze vergunning was geldig tot 31 mei 2007. De vreemdeling heeft geen gebruik gemaakt van de haar ter beschikking staande rechtsmiddelen om op te komen tegen de datum met ingang waarvan deze verblijfsvergunning is verleend.
Op 13 december 2006 heeft de vreemdeling opnieuw een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd ingediend. Bij besluit van 20 juni 2007 heeft de staatssecretaris deze aanvraag afgewezen en de bij besluit van 24 november 2006 verleende verblijfsvergunning verlengd tot 31 mei 2008.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de richtlijn voor een deel onjuist is geïmplementeerd in artikel 21 van Pro de Vw 2000, omdat de term 'uitsluitend' in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de richtlijn, die mede betrekking heeft op de zinsnede 'in gevallen waarin hun verblijfsvergunning formeel beperkt is' in dit artikel, niet is overgenomen in artikel 21 van Pro de Vw 2000. Daar komt bij dat in artikel 21 van Pro de Vw 2000 de term 'verblijfsrecht' wordt gebruikt, terwijl in het desbetreffende artikel in de richtlijn de term 'verblijfsvergunning' staat. De stelling van de staatssecretaris dat uit het beleid blijkt dat met de zinsnede 'in gevallen waarin hun verblijfsvergunning formeel beperkt is' ook de situatie is bedoeld waarin een vreemdeling in afwachting is van het besluit op een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning kan niet worden gevolgd, aangezien in tegenstelling tot artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de richtlijn, in onderdeel d van dit artikel wel uitdrukkelijk de situatie is genoemd waarin iemand een verzoek om erkenning als vluchteling heeft ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is gegeven. Nu artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en nauwkeurig is en de richtlijn deels onjuist is geïmplementeerd, heeft dit artikel rechtstreekse werking, zodat de vreemdeling zich daarop kan beroepen. Aangezien zij enkel gedurende de periode van 1 juni 2006 tot 7 november 2006 en derhalve niet 'uitsluitend' niet in het bezit was van een verblijfsvergunning, is reeds daarom in haar geval geen sprake van een situatie als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de richtlijn. Daarbij komt dat de vreemdeling gedurende de periode van 1 juni 2006 tot 7 november 2006 niet in het bezit was van een formeel beperkte verblijfsvergunning, maar in afwachting was van een besluit op de door haar ingediende aanvraag. Het standpunt van de staatssecretaris dat de richtlijn niet op de vreemdeling van toepassing is, kan reeds daarom niet worden gevolgd, aldus de rechtbank.
2.4. In de enige grief klaagt de staatssecretaris onder meer, samengevat weergegeven, dat de rechtbank, door aldus te overwegen, niet heeft onderkend dat het niet de bedoeling van de richtlijn kan zijn dat ook verblijf dat niet is gestoeld op enige verblijfsvergunning, onder de richtlijn valt, terwijl verscheidene vormen van tijdelijk verblijf, ook al is dit gestoeld op een verblijfsvergunning, uitdrukkelijk buiten het toepassingsbereik van de richtlijn zijn gehouden. Uit verscheidene in de richtlijn opgenomen bepalingen en met name artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, kan worden afgeleid dat het de bedoeling van de richtlijn is dat verblijf om redenen van tijdelijke aard wordt uitgezonderd. Het in afwachting van de beslissing op een aanvraag toegestane verblijf dat niet achteraf wordt gedekt door een verblijfsvergunning, is verblijf om redenen van tijdelijke aard dat niet onder de richtlijn valt.
Voorts wijst de staatssecretaris erop dat een richtlijn de lidstaten verplicht wettelijke bepalingen tot stand te brengen waarvan de inhoud beantwoordt aan de inhoud van de richtlijn. De ruimte die de richtlijn laat, kan door de nationale wetgever worden ingevuld, zolang deze invulling past binnen het door de richtlijn geboden kader. Dat in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 de term 'formeel beperkt verblijfsrecht' wordt gebruikt, betekent niet dat artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de richtlijn in zoverre onjuist is geïmplementeerd. Hetzelfde geldt voor het ontbreken van de term 'uitsluitend' in de nationale wetgeving.
De staatssecretaris voegt hieraan toe dat de rechtbank ten onrechte betekenis heeft gehecht aan artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de richtlijn. Daaruit mag niet worden afgeleid dat het mogen afwachten van beslissingen op aanvragen om verblijf voor verblijfsdoelen als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, wel binnen het toepassingsbereik van de richtlijn valt, aldus de staatssecretaris.
2.4.1. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) moet ter bepaling van de werking van een richtlijn onderscheid worden gemaakt tussen correcte en incorrecte implementatie van de richtlijn. In geval van correcte implementatie bereikt de werking van een richtlijn de particulieren via de door de betrokken lidstaat getroffen uitvoeringsmaatregelen. Slechts indien een richtlijn, na afloop van de implementatieperiode, niet, niet tijdig of onjuist is geïmplementeerd, kan een particulier een rechtstreeks beroep op die richtlijn doen en dan nog alleen op de bepalingen van de richtlijn die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn bepaald (arrest van 19 januari 1982, zaak nr. 8/81, Jurispr. 1982, blz. 59 e.v. op blz. 70-71; Becker).
2.4.2. In de punten 21 en 22 van het arrest van 20 oktober 2005 in zaak nr. C 6/04 (Jurispr. blz. I-09017; Commissie/Verenigd Koninkrijk) heeft het Hof overwogen dat het vaste rechtspraak is dat de omzetting in nationaal recht van een richtlijn niet noodzakelijkerwijze vereist dat de inhoud ervan formeel en letterlijk wordt overgenomen in een uitdrukkelijke en specifieke wettelijke bepaling, doch dat, afhankelijk van de inhoud ervan, een algemene juridische context kan volstaan, wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende duidelijke en nauwkeurige wijze verzekert. In dit verband moet in elk concreet geval de aard worden vastgesteld van de in de richtlijn opgenomen bepaling waarop het beroep wegens niet-nakoming betrekking heeft, om vast te stellen hoe ver de omzettingsplicht van de lidstaten gaat, aldus het Hof.
Hieruit volgt dat het enkele feit dat in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 de term 'uitsluitend' ontbreekt en de term 'verblijfsrecht' in plaats van 'verblijfsvergunning' is gebruikt, op zichzelf niet kan leiden tot het oordeel dat artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de richtlijn deels onjuist geïmplementeerd is.
2.4.3. Volgens overweging 6 van de considerans van de richtlijn, voor zover thans van belang, is de duur van het verblijf op het grondgebied van een lidstaat het belangrijkste criterium voor de verwerving van de status van langdurig ingezetene. Het moet gaan om een langdurig en ononderbroken verblijf, waaruit blijkt dat de betrokkene sterke banden met het land heeft gekregen.
Het rechtmatige verblijf als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder g, van de Vw 2000, biedt, voor zover thans van belang, vreemdelingen de mogelijkheid de beslissing op een door hen ingediende aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van hun verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in Nederland af te wachten. Dit verblijfsrecht eindigt op het moment dat op hun aanvraag wordt beslist en kan, naar zijn aard, niet worden verlengd. Het biedt vreemdelingen op zichzelf geen uitzicht op rechtmatig verblijf voor onbepaalde tijd en heeft niet ten doel aan hen de mogelijkheid te geven sterke banden met Nederland op te bouwen. De staatssecretaris heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat dit een verblijf is als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de richtlijn, dat ingevolge artikel 4, tweede lid, van de richtlijn, niet in aanmerking wordt genomen bij de berekening van de duur van het in het artikel 4, eerste lid, bedoelde verblijf. Gelet op de in artikel 288 van Pro het VWEU vastgelegde bevoegdheid van lidstaten om de vorm en middelen te kiezen voor de uitvoering van een richtlijn in nationaal recht, binnen de door het Hof aangegeven grenzen, heeft de Nederlandse wetgever ervoor kunnen kiezen gevallen waarin een vreemdeling een verblijfsrecht op grond van artikel 8, aanhef en onder g, van de Vw 2000 heeft, aan te merken als 'gevallen waarin de verblijfsvergunning formeel beperkt is' en in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 de term 'formeel beperkt verblijfsrecht' te hanteren. Er bestaat derhalve geen grond voor het oordeel dat de volledige toepassing van de richtlijn in zoverre niet op voldoende duidelijke en nauwkeurige wijze is verzekerd.
Dat in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de richtlijn, voor zover thans van belang, gevallen waarin onderdanen van derde landen die een verzoek om erkenning als vluchteling hebben ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is gegeven, uitdrukkelijk worden uitgezonderd van toepassing van de richtlijn, leidt niet tot een ander oordeel. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, kan daaruit op zichzelf niet worden afgeleid dat het verblijf in afwachting van een verblijfsvergunning regulier wel meetelt bij de berekening van de duur van het in het artikel 4, eerste lid, van de richtlijn bedoelde verblijf, reeds omdat de opsomming van voorbeelden in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de richtlijn niet uitputtend van aard is.
2.4.4. Ter zitting van de Afdeling heeft de staatssecretaris desgevraagd zijn standpunt dat het feit dat de term 'uitsluitend' niet in de nationale wetgeving is opgenomen, niet betekent dat artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de richtlijn onjuist is geïmplementeerd, nader toegelicht. Daartoe heeft hij, onder verwijzing naar de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Vw 2000 ter implementatie van de richtlijn (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 567, nr. 3, blz. 18), gesteld dat de Nederlandse wetgever voor de interpretatie van het begrip 'verblijf van tijdelijke aard' aansluiting heeft gezocht bij de in artikel 3.5, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 opgesomde tijdelijke verblijfsdoelen. In die bepaling wordt het verblijf voor het volgen van studie aangemerkt als verblijf van tijdelijke aard. In artikel 4, tweede lid, van de richtlijn is evenwel bepaald dat perioden van verblijf in verband met een studie of een beroepsopleiding voor de helft meetellen bij de berekening van de duur van het in het eerste lid bedoelde verblijf. Om die reden heeft de wetgever de term 'uitsluitend' niet opgenomen in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, aldus de staatssecretaris.
De staatssecretaris heeft hieraan toegevoegd dat het woord 'uitsluitend' in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de richtlijn niet tot doel heeft om dit artikelonderdeel slechts van toepassing te achten, indien de desbetreffende vreemdeling gedurende de gehele periode als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de richtlijn verblijf van tijdelijke aard heeft gehad.
Gelet op overweging 2.4.2., vereist de omzetting van een richtlijn niet noodzakelijkerwijze dat de inhoud ervan formeel en letterlijk in het nationale recht wordt overgenomen. Van belang is of de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende duidelijke en nauwkeurige wijze is verzekerd. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat daarvan door het weglaten van de term 'uitsluitend' geen sprake is. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, betekent het woord 'uitsluitend' in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de richtlijn niet dat dit artikelonderdeel slechts van toepassing is, indien een vreemdeling gedurende de gehele in artikel 4, eerste lid, van de richtlijn bedoelde periode verblijf om redenen van tijdelijke aard heeft gehad. Uit de bewoordingen van artikel 4, tweede lid, van de richtlijn, volgt dat slechts van belang is of een vreemdeling in de vijf jaren onmiddellijk voorafgaand aan de aanvraag gedurende een of meer perioden een verblijfsrecht als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de richtlijn heeft gehad. De duur van die perioden is niet van belang, laat staan dat die de volle vijf jaren zou moeten bedragen.
2.4.5. Gelet op de overwegingen 2.4.2. tot en met 2.4.4. is de rechtbank ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de richtlijn deels onjuist is geïmplementeerd. Van een onjuiste toepassing van de richtlijn in de uitvoeringspraktijk is evenmin sprake. Dit heeft tot gevolg dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, in het geval van de vreemdeling geen noodzaak bestaat om artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de richtlijn rechtstreeks toe te passen en dat aan artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 dient te worden getoetst.
De vreemdeling heeft op 13 december 2006 een aanvraag ingediend om haar een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd te verlenen. Uit overweging 2.2. volgt dat zij in de periode van 1 juni 2006 tot 7 november 2006 rechtmatig verblijf in Nederland heeft gehad in de zin van artikel 8, aanhef en onder g, van de Vw 2000. Nu deze verblijfstitel, gelet op overweging 2.4.3., dient te worden aangemerkt als een formeel beperkt verblijfsrecht, kan de duur daarvan niet worden meegeteld bij de berekening van de in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 bedoelde periode van vijf jaren ononderbroken rechtmatig verblijf direct voorafgaande aan de aanvraag.
De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat de staatssecretaris het besluit van 5 september 2007 in strijd met het recht heeft genomen.
De grief slaagt in zoverre.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. Hetgeen overigens in de grief is aangevoerd, behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, nu uit het hiervoor overwogene voortvloeit dat de voorgedragen beroepsgronden geen aanleiding geven voor een ander oordeel, het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 5 september 2007 van de staatssecretaris alsnog ongegrond verklaren.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Zwolle, van 6 november 2008 in zaak nr. 07/34865;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. B. van Wagtendonk en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.E. van Laar, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Van Laar
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2010
347-551.
Verzonden: 22 januari 2010
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser