Uitspraak
201000825/1/M1 en 201000825/2/M1
Datum uitspraak: 19 april 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
de minister van Economische Zaken,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 december 2009 heeft de minister ingestemd met het door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Northern Petroleum Nederland B.V. (hierna: Northern Petroleum) ingediende winningsplan Brakel als bedoeld in artikel 34, eerste lid, van de Mijnbouwwet, betreffende het gasvoorkomen Brakel, gelegen in de gemeenten Zaltbommel en Woudrichem. Dit besluit is op 11 december 2009 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 januari 2010, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 20 februari 2010.
Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 januari 2010, heeft [appellant] de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De gronden van het verzoek zijn aangevuld bij brief van 7 februari 2010.
Bij brief van 3 februari 2010 heeft de minister verzocht om toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ten aanzien van de bijlagen 1 t/m 5 en 7 van het winningsplan en de bijlage bij het advies van het Staatstoezicht op de Mijnen en TNO Bouw en Ondergrond (hierna: SodM en TNO). Op 9 februari 2010 heeft de Afdeling beslist dat de verzochte beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is en de andere partijen gevraagd om toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. Bij brief van 15 februari 2010 heeft Northern Petroleum deze toestemming verleend. Bij brief van 16 februari 2010 heeft [appellant] deze toestemming niet verleend.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 22 maart 2010, waar [appellant], in persoon, en de minister, vertegenwoordigd door mr. B. Dekker-Barendse, werkzaam bij het Ministerie, en J.M. van Herk, deskundige, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting Northern Petroleum, vertegenwoordigd door C.N. Tielens en C.M.M. Weisenborn, als partij gehoord.
Partijen hebben ter zitting toestemming gegeven onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2. Overwegingen
2.1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2.2. Ingevolge artikel 34, eerste lid, van de Mijnbouwwet geschiedt het winnen van delfstoffen vanuit een voorkomen overeenkomstig een winningsplan.
Ingevolge het derde lid behoeft het winningsplan de instemming van de minister.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, voor zover hier van belang, kan de minister zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts weigeren:
a. in het belang van het planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen;
b. in verband met het risico van schade ten gevolge van beweging van de aardbodem.
Ingevolge het tweede lid kan de minister zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.
2.3. [appellant] betoogt dat de minister het Rijksprojectbesluit Winningsplan Brakel-1 ten onrechte heeft genomen zonder haar medeministers te raadplegen.
2.3.1. Zoals de minister heeft betoogd, betreft het bestreden besluit geen rijksprojectbesluit als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening, maar een besluit tot instemming met een winningsplan als bedoeld in artikel 34 van Pro de Mijnbouwwet. De bevoegdheid om dit besluit te nemen berust bij de minister van Economische Zaken, zonder dat andere ministers dienen te worden geraadpleegd.
Deze beroepsgrond faalt.
2.4. [appellant] betoogt dat bij de eerste terinzagelegging van het ontwerpbesluit ten onrechte alle bijlagen bij het winningsplan ontbraken en bij de tweede terinzagelegging op één na alle. De bijlagen 1 (Brakel 3D seismic interpretative), 2 (Reservoir compartment: geological, geophysical and petrophysical studies), 5 (Productie-installatie en productiegegevens) en 7 (Inschatten van bodemdaling met behulp van de "quick-look" methode) en alle andere gegevens die het mogelijk maken de risico’s in beeld te brengen hadden volgens [appellant] niet vertrouwelijk mogen worden verklaard.
2.4.1. De minister betoogt dat de bijlagen bij het winningsplan bedrijfsgegevens betreffen, die — met uitzondering van bijlage 6 (Bodemdalingscontour Brakel) — vertrouwelijk aan haar zijn medegedeeld. In deze bijlagen zijn specifieke gegevens opgenomen over de reservoireigenschappen, de aangetroffen hoeveelheden en samenstelling van het gas. Deze gegevens zijn door middel van kostbare onderzoeken verkregen en het is aan de operator om te beslissen of deze gegevens aan derden worden verstrekt, aldus de minister. Tevens is in de bijlagen een overzicht opgenomen van bedrijfseconomische gegevens zoals investeringen en operationele kosten. Gelet op het bepaalde in artikel 3:11, tweede lid, van de Awb in samenhang met artikel 10 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) zijn deze stukken volgens de minister dan ook terecht niet ter inzage gelegd.
2.4.2. Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
In het tweede lid is bepaald dat artikel 10 van Pro de Wob van overeenkomstige toepassing is. Indien op grond daarvan bepaalde stukken niet ter inzage worden gelegd, wordt daarvan mededeling gedaan.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
2.4.3. De voorzitter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de minister de betrokken bijlagen, waarvan de voorzitter in verband met de door [appellant] geweigerde toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb geen kennis heeft kunnen nemen, ten onrechte heeft aangemerkt als bedrijfsgegevens die door Northern Petroleum vertrouwelijk aan de minister zijn meegedeeld. Gelet op artikel 3:11, tweede lid, in samenhang met artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, heeft de minister dan ook terecht afgezien van terinzagelegging van deze stukken.
Deze beroepsgrond faalt.
2.5. [appellant] betoogt dat het winnen van aardgas op de betrokken locatie een groot gevaar voor explosies, brand en de verspreiding van giftige stoffen oplevert. In dit verband wijst [appellant] op het feit dat het station onbemand en in buitenlandse handen is, hetgeen een effectieve preventie van terrorisme belemmert, de aanwezigheid van stofexplosiegevoelige fabrieken in de nabije omgeving, de aanleg van een drooggevallen moerasgebied met zeer brandbare gewassen als Natura 2000 gebied, alsmede de slechte ontsluiting van het gebied. Door (luchtvaart-)ongelukken, vandalisme, terreuraanslagen, bliksem of broei kan volgens [appellant] een kettingreactie ontstaan met een groots inferno tot gevolg. Hierdoor kunnen volgens [appellant] onder meer de nabijgelegen woonkernen, de verkeersweg door het gebied, (half)wilde dieren in de omgeving, de drinkwatervoorziening en rivierdijken ernstig in gevaar komen. Ook leidt de aanleg van de gaswinlocatie tot aantasting van het nog aan te leggen Natura 2000 gebied, aldus [appellant]. Gelet op deze risico’s is volgens [appellant] planmatig economisch beheer als onbemande gaswinlocatie niet mogelijk. Volgens [appellant] had de minister Northern Petroleum krachtens artikel 36, tweede lid, van de Mijnbouwwet de aanwijzing dienen te geven de gaswinlocatie te verplaatsen van de zeer kwetsbare Bommelerwaard naar een veel minder kwetsbare locatie in het aanliggende Brabant.
2.5.1. De voorzitter overweegt dat ingevolge artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet de instemming met het opgestelde winningsplan slechts kan worden geweigerd in het belang van het planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen dan wel in verband met het risico van schade ten gevolge van beweging van de aardbodem. Anders dan [appellant] kennelijk veronderstelt, hebben de betrokken beroepsgronden geen betrekking op het belang van het planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen, maar op de door [appellant] gevreesde milieugevolgen van de winning. Deze gronden kunnen dan ook niet bij de beoordeling van het bestreden besluit worden betrokken. Voorts geeft artikel 36, tweede lid, van de Mijnbouwwet de minister hoe dan ook niet de bevoegdheid om te bepalen dat de winning op een andere locatie moet plaatsvinden, maar slechts om de instemming onder beperkingen te verlenen of daaraan voorschriften te verbinden.
De desbetreffende beroepsgronden falen.
2.6. [appellant] betoogt dat het winningsplan is gebaseerd op gedateerde en achterhaalde gegevens. Volgens hem is ten onrechte gebruik gemaakt van gedateerd seismisch onderzoek uit 1989 en 1992, terwijl gegevens die Northern Petroleum in december 2008 uit testen met de laatste technologieën heeft verkregen over de gasopbrengst niet zijn gebruikt om het winningsplan te actualiseren. Volgens [appellant] wordt hierdoor geen rekening gehouden met de omstandigheid dat dankzij de huidige methoden de uiteindelijke gasopbrengsten veel hoger moeten worden ingeschat. Zo is in het winningsplan op basis van de gegevens uit de vorige eeuw uitgegaan van een opbrengstfactor van 50-70%, terwijl op basis van de testen in december 2008 wordt uitgegaan van een opbrengstfactor van 70%. Door de verbeterde winningsmethoden zullen volgens [appellant] grotere bodemdalingen en bodemtrillingen optreden. Ook voor de adviezen van SodM en TNO en van de Technische commissie bodembeweging (hierna: Tcbb) zijn volgens [appellant] ten onrechte oude gegevens gebruikt. Dat de installatie reeds voor het bekend worden van de nieuwe gegevens ten aanzien van de gasopbrengst was besteld, doet volgens [appellant] niet af aan de betekenis van de nieuwe gegevens, aangezien thans minimaal 70% kan worden gewonnen en de installatie bovendien op een later tijdstip kan worden aangepast.
2.6.1. De minister betoogt dat de onderzoeksgegevens die zijn verkregen in de jaren 1989 en 1992 nog altijd geschikt zijn om daaruit de opbrengst uit het gasvoorkomen en de te verwachten bodembeweging af te leiden. De technieken om seismische gegevens over gasvoorkomens te verkrijgen zijn volgens de minister niet wezenlijk veranderd. Wel worden nieuwe technieken voor de verwerking van seismische meetgegevens toegepast op reeds verkregen seismische meetgegevens. Voorts betoogt de minister dat de toegenomen productiecapaciteit die in december 2008 bleek uit testen niet behoefde te leiden tot aanpassing van het winningsplan, omdat de maximum productiecapaciteit mede wordt bepaald door wat de installatie kan behandelen. De voorziene productie-installatie is gebaseerd op de oorspronkelijke putcapaciteit. Verder brengt de snelheid waarmee het gas uit de put kan stromen geen verandering in het totale aanwezige volume in het gasvoorkomen, aldus de minister. Voorts voert de minister aan dat een opbrengstfactor van 70% nog steeds valt binnen de verwachte opbrengst zoals aangegeven in het winningsplan. Bij het oordeel over de te verwachten bodemdaling en de te verwachten bodemtrillingen is dan ook al rekening gehouden met een opbrengstfactor van 70%.
2.6.2. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de in 1989 en 1992 verkregen seismische gegevens niet meer bruikbaar zijn om te dienen als uitgangspunt voor verdere gegevensverwerking. Voorts is in het winningsplan reeds rekening gehouden met een opbrengstfactor van maximaal 70%, zodat voor de minister in zoverre geen aanleiding bestond tot onthouding van de instemming aan het winningsplan.
Deze beroepsgrond faalt.
2.7. [appellant] betoogt dat de verwachte maximale bodemdaling niet juist wordt voorspeld. De rekenmodellen zijn volgens [appellant] zo algemeen dat altijd een vergunning kan worden afgegeven en geen rekening behoeft te worden gehouden met de lokale omstandigheden, zoals de waterdynamiek in het rivierengebied. [appellant] betoogt dat zich als gevolg van de winning, vanwege de zeer van elkaar verschillende ondergrondse afzettingen, asymmetrische bodembewegingen kunnen voordoen als plotseling optredende afschuivende bodemzettingen, die tot onevenredig grote schade kunnen leiden aan gebouwen, wegen en de diverse boven- en ondergrondse kunstwerken. De rijksmonumenten Slot Loevestein, batterijen Brakel en Poedrooijen en boerderij Maasdijk 104 zullen volgens [appellant] schade ondervinden van de gasbodemdalingen en de bijbehorende lichte aardschokken die het gevolg zullen zijn van de gaswinning.
2.7.1. De minister betoogt dat voor het uitvoeren van bodemdalingsvoorspellingen algemeen gangbare modellen worden gebruikt, zoals het Geertsma en Van Opstal model. Voor elk gasveld wordt uitgegaan van de specifieke eigenschappen van de gasvoerende laag, zoals de dikte, de uitgestrektheid, de hardheid, de porositeit en de gasdruk. Met de locale omstandigheden wordt dus wel degelijk rekening gehouden, ze vormen namelijk de basis voor de berekeningen, aldus de minister. De minister wijst erop dat zowel SodM en TNO, als de Tcbb in hun adviezen hebben aangegeven te kunnen instemmen met de in het winningsplan berekende verwachte bodemdaling van minder dan 4 cm over een periode van meer dan 20 jaar.
2.7.2. De voorzitter overweegt dat volgens paragraaf 9.2 van het winningsplan de verwachte bodemdaling ten gevolge van de betrokken gaswinning kleiner is dan 4 cm over een periode van meer dan 20 jaar. Uit de stukken blijkt dat SodM en TNO instemmen met deze berekening in het winningsplan. Tcbb acht het gezien deze te verwachten bodemdaling begrijpelijk, dat de beschrijving van de mogelijke omvang en verwachte aard van de schade door bodemdaling en een beschrijving van de maatregelen die worden genomen om bodemdaling en schade daardoor te voorkomen of te beperken, achterwege zijn gelaten. Gelet hierop bestond voor de minister ook in zoverre geen aanleiding tot onthouding van de instemming aan het winningsplan.
Deze beroepsgrond faalt.
2.8. Het beroep is ongegrond.
2.9. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep ongegrond;
II. wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Melse
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2010
271.