Uitspraak
200903773/1/R1.
Datum uitspraak: 14 juli 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Aldi Roosendaal B.V. en Aldi Vastgoed B.V. (hierna in enkelvoud: Aldi), gevestigd te Roosendaal respectievelijk Culemborg,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Super de Boer supermarkten B.V., gevestigd te Amersfoort,
3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid D-Winkels B.V., gevestigd te Sassenheim, gemeente Teylingen, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Detailconsult Supermarkten B.V., gevestigd te Hoofddorp, als rechtsopvolger van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Bas van der Heijden B.V.,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 maart 2009 heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Rotterdam bij besluit van 17 juli 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Vierhavensstraat en omgeving".
Tegen dit besluit hebben Aldi bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 mei 2009, Super de Boer bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 mei 2009, en D-Winkels en Detailconsult bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 mei 2009, beroep ingesteld. Aldi heeft haar beroep aangevuld bij brief van 22 juni 2009. Super de Boer heeft haar beroep aangevuld bij brief van 25 juni 2009.
Het college, de raad en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Dura Vermeer Vastgoed B.V. hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2010, waar D-Winkels en Detailconsult, vertegenwoordigd door mr. R.J.G. Bäcker, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door drs. K.P. Spannenburg, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting de raad, vertegenwoordigd door mr. K.I. Siem, drs. Van der Zande, ing. P. Bruijkers en H. Lodder, allen werkzaam bij de gemeente, mr. L. de Voogt, werkzaam bij DCMR Milieudienst Rijnmond, drs. J. Gosselt, werkzaam bij WPM Consultants, en Dura Vermeer Vastgoed B.V., vertegenwoordigd door mr. D.A. Cleton, gemachtigde, ing. F.F.A. Aarink, werkzaam bij adviesbureau Goudappel Coffeng en J.H.Th. van Noort, werkzaam bij Dura Vermeer Vastgoed B.V., als partij gehoord.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
Het bestemmingsplan
2.2. Het bestemmingsplan voorziet onder meer in de realisering van een langgerekt gebouw - de zogenoemde Strip - waarin winkels, bedrijven en culturele- en onderwijsfuncties kunnen worden ondergebracht. Eén van de in het plangebied te realiseren winkels betreft een supermarkt met een bedrijfsvloeroppervlak (hierna: bvo) van maximaal 3.000 m2. Daarnaast wordt op het dak van de Strip en naast de Strip een groot openbaar park aangelegd dat vanwege de omvang en hoogwaardige inrichting een functie zal vervullen voor de gehele deelgemeente Delfshaven, aldus de plantoelichting.
Ontvankelijkheid
2.3. De raad betoogt dat Aldi, Super de Boer en D-Winkels en Detailconsult niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden bij het bestreden besluit.
2.3.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 10 april 2009 in zaak nrs.
200901731/1/H1 en 200901731/2/H1is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit, belanghebbende. Dit geldt ongeacht de vraag of het concurrentiebelang bij het nemen van dit besluit een rol kan spelen. Gelet hierop kunnen Aldi Roosendaal B.V. , Super de Boer en Detailconsult worden aangemerkt als belanghebbenden bij het bestreden besluit.
200901731/1/H1 en 200901731/2/H1is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit, belanghebbende. Dit geldt ongeacht de vraag of het concurrentiebelang bij het nemen van dit besluit een rol kan spelen. Gelet hierop kunnen Aldi Roosendaal B.V. , Super de Boer en Detailconsult worden aangemerkt als belanghebbenden bij het bestreden besluit.
Voorts is de eigenaar van een pand belanghebbende indien zijn eigendomsbelangen worden geraakt. Niet in geschil is dat D-Winkels eigenaar is van de panden in de deelgemeente Delfshaven waarin Bas van der Heijden supermarkten zijn gevestigd en dat Aldi Vastgoed B.V. eigenaar is van het pand in de deelgemeente Delfshaven waarin een Aldi supermarkt is gevestigd. De Afdeling acht het niet uitgesloten dat van het bestemmingsplan, voor zover daarin een supermarkt van 3.000 m2 bvo wordt mogelijk gemaakt, een zodanige invloed uitgaat dat Aldi Vastgoed B.V. en D-Winkels als eigenaren van winkelpanden worden geraakt in een belang dat rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat door de realisatie van een supermarkt van 3.000 m2 bvo sprake is van een concurrentie die gevolgen kan hebben voor de verhuurbaarheid van de winkelpanden die Aldi Vastgoed B.V. en D-Winkels in eigendom hebben. De Afdeling ziet voorts geen aanleiding, overeenkomstig het verzoek van de raad, deze jurisprudentielijn te verlaten.
Formele aspecten
2.4. Aldi stelt dat, net als voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan, voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan overleg had moeten worden gepleegd met de ondernemers in de omgeving van het plangebied.
2.4.1. Uit de WRO, de Awb noch enige andere wettelijke bepaling vloeit de verplichting voort voor de raad om, alvorens een bestemmingsplan vast te stellen, met belanghebbenden hieromtrent overleg te plegen. Voorts is de hoorplicht die destijds was vervat in de artikelen 23, eerste lid, onder d, van de WRO per 1 juli 2005 komen te vervallen. Evenmin is gebleken van bijzondere omstandigheden die de raad ertoe hadden moeten brengen om niettemin in dit geval uit zorgvuldigheidsoverwegingen tot het horen over te gaan. Het college heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat het achterwege laten van overleg dan wel horen niet tot de conclusie leidt dat het bestemmingsplan daarom onzorgvuldig is voorbereid.
2.5. Aldi en Super de Boer hebben in hun beroepschrift naast de daarin opgenomen beroepsgronden eveneens verwezen naar hetgeen zij bij het college naar voren hebben gebracht. In de overwegingen van het bestreden besluit is het college hierop ingegaan. Aldi en Super de Boer hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende bezwaren in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Milieueffectrapportage
2.6. D-Winkels en Detailconsult voeren aan dat ten behoeve van de vaststelling van het bestemmingsplan een milieu-effectrapport (hierna: een MER) had moeten worden gemaakt. In dit verband wijzen zij er op dat in het plan een dakpark met bijbehorende voorzieningen, waaronder horeca, is mogelijk gemaakt en dat deze functies moeten worden aangemerkt als een recreatieve of toeristische voorziening die naar verwachting meer dan 500.000 bezoekers per jaar zal aantrekken. Subsidiair voeren zij aan dat het dakpark ten minste 250.000 bezoekers per jaar zal aantrekken, zodat een m.e.r.-beoordeling had moeten plaatsvinden. Voorts hebben zij erop gewezen dat ook stadsontwikkelingsprojecten met inbegrip van de bouw van winkelcentra en parkeerterreinen m.e.r.-beoordelingsplichtig kunnen zijn. Indien het plan de drempelwaarden uit het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: Besluit m.e.r. 1994) niet overschrijdt, moet gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 15 oktober 2009 desondanks worden beoordeeld of bij de vaststelling van het bestemmingsplan een MER had moeten worden gemaakt, aldus D-Winkels en Detailconsult.
2.6.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het dakpark van ongeveer 8 hectare groot, door de inwoners van de aangrenzende wijken zal worden benut voor extensieve recreatie, zoals wandelen en fietsen. Uit de jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat extensieve recreatie niet moet worden beschouwd als een recreatieve of toeristische voorziening als bedoeld in het Besluit m.e.r. 1994, waardoor het dakpark niet m.e.r.-(beoordelings)plichtig is, aldus het college. Daarnaast leidt het feit dat horeca in het plan mogelijk wordt gemaakt, niet tot het oordeel dat het plan m.e.r.-(beoordelings)plichtig is, aldus het college. Voorts heeft het college zich in navolging van de raad ter zitting op het standpunt gesteld dat het plan geen stadsproject mogelijk maakt dat voldoet aan de in het Besluit m.e.r. 1994 daarvoor opgenomen drempelwaarden. Verder is het plan evenmin vanwege andere factoren m.e.r.-beoordelingsplichtig, aldus het college en de raad.
2.6.2. In artikel 7.2, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) in samenhang bezien met artikel 2, eerste lid, van het Besluit m.e.r. 1994 worden als activiteiten bij de voorbereiding waarvan een MER moet worden gemaakt, aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wm in samenhang bezien met artikel 2, tweede lid, van het Besluit m.e.r. 1994 worden als activiteiten ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet bepalen of een MER moet worden gemaakt, aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
In de onderdelen C en D van de bijlage wordt in beide gevallen in categorie 10.1., voor zover van belang, bepaald dat een MER dient te worden gemaakt dan wel beoordeeld dient te worden of een MER dient te worden gemaakt, in het kader van het bestemmingsplan dat voorziet in de aanleg van een recreatieve of toeristische voorziening die 500.000 respectievelijk 250.000 bezoekers of meer per jaar aantrekt dan wel een oppervlakte beslaat van 50 hectare respectievelijk 25 hectare of meer.
In onderdeel D is voorts in categorie 11.2., voor zover van belang, bepaald dat beoordeeld dient te worden of een MER dient te worden gemaakt, in het kader van het bestemmingsplan dat voorziet in de uitvoering van een stadsproject, met inbegrip van de bouw van winkelcentra, met een oppervlakte van 100 hectare of meer of een bedrijfsvloeroppervlakte van 200.000 m2 of meer.
2.6.3. Ingevolge artikel 3 van Pro de planvoorschriften, voor zover van belang, zijn de gronden aangewezen voor "Gemengde doeleinden I, II en III" bestemd voor horeca tot ten hoogste 500 m2, 2.500 m2 respectievelijk 500 m2, bedrijven, maatschappelijke voorzieningen, winkels met een brutovloeroppervlakte van maximaal 500 m2, perifere detailhandel, thematische detailhandel tot een maximum van 12.000 m2 en één supermarkt met een bvo van maximaal 3.000 m2.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, onder b, en derde lid, onder b, van de planvoorschriften, voor zover van belang, zijn de gronden, aangewezen voor "Gemengde doeleinden I" en "Gemengde doeleinden II" onder meer bestemd voor een dakpark ten dienste van wandelen, verblijven, speel- en sportbeoefening, een kinderboerderij, twee parkgerelateerde (commerciële) publieksvoorzieningen, met respectievelijk elk een oppervlakte van ten hoogste 850 m2 en 100 m2, waaronder één horecavestiging. In de plantoelichting is voorts vermeld dat in het dakpark drie bijzondere tuinen met elk een eigen thema worden gerealiseerd; de Oranjerie, een speeltuin en een buurttuin. De Oranjerie zal voor een deel bestaan uit een wintertuin en voor een deel uit horeca. Daarnaast zijn op twee plaatsen in het park paviljoens voorzien, die een publieksfunctie hebben en de parkfunctie versterken, aldus de plantoelichting.
2.6.4. De Afdeling is van oordeel dat gelet op het ondergeschikte en extensieve karakter van het recreatieve gebruik van het dakpark met bijbehorende voorzieningen het plan in zoverre niet voorziet in de inrichting van een gebied voor recreatieve of toeristische voorzieningen als bedoeld in het Besluit m.e.r. 1994. Hierbij betrekt de Afdeling dat het dakpark is bedoeld als stadspark voor de inwoners van de deelgemeente Delfshaven nu in de deelgemeente weinig groen aanwezig is. Met het park wordt voorts niet beoogd bezoekers te trekken die buiten de deelgemeente woonachtig zijn.
Verder overweegt de Afdeling dat de onderdakse horeca en de in het plan mogelijk gemaakte maatschappelijke voorzieningen, nog afgezien van de vraag of deze functies kunnen worden aangemerkt als recreatieve of toeristische voorzieningen, niet van een zodanige omvang zullen zijn dat de drempelwaarden uit categorie 10.1. van de onderdelen C en D van de bijlage van het Besluit m.e.r. 1994 zullen worden overschreden.
Voorts overweegt de Afdeling dat hetgeen in het plan wordt mogelijk gemaakt, in het bijzonder de voorziene winkelvestigingen, niet van een zodanige omvang zal zijn dat de drempelwaarde uit categorie 11.2. van onderdeel D van de bijlage van het Besluit m.e.r. 1994 zal worden overschreden.
In aanvulling op het voorgaande, overweegt de Afdeling voorts dat niet is gebleken van andere factoren, in het bijzonder ook niet van een cumulatie met andere voorzieningen in het plan en projecten buiten het plan, als bedoeld in bijlage III van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten - zoals gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 en bij richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 - in verband waarmee gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 15 oktober 2009, Commissie tegen Nederland, C-255/08 (www.curia.europa.eu), ook bij het niet overschrijden van een drempelwaarde toch een MER had moeten worden opgesteld.
Gelet op het vorenstaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat ten behoeve van het goedgekeurde bestemmingsplan geen MER dan wel een m.e.r.-beoordeling gemaakt behoefde te worden.
Duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau
2.7. Aldi, Super de Boer en D-Winkels en Detailconsult stellen dat de vestiging van een supermarkt met een bvo van 3.000 m2 in het plangebied, zonder dat daaraan de voorwaarde wordt gesteld dat het een supermarkt uit de omgeving betreft, een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in de deelgemeente Delfshaven tot gevolg zal hebben. In dit verband wijzen zij op de in hun opdracht opgestelde rapporten "Albert Heijn-XL Delfshaven, beoordeling onderbouwing en effecten" van RBOI van 11 maart 2009 (hierna: het RBOI-rapport) en "DPO Supermarkt, Rotterdam-deelgemeente Delfshaven" van Locatus van 23 september 2008 (hierna: het Locatus-rapport).
2.7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het bestemmingsplan uitvoerbaar is, nu tussen Dura Vermeer B.V., de projectontwikkelaar van het plangebied, en Ahold Vastgoed B.V. en Albert Heijn B.V. een overeenkomst is gesloten omtrent de vestiging van een Albert Heijn XL in het plangebied. Daarnaast stelt het college zich op het standpunt dat in het rapport "Parkboulevard verbindende schakel in werelds Rotterdam" van Ecorys Nederland B.V. van 12 juli 2007 (hierna: het Ecorys-rapport) weliswaar is berekend dat er een marktruimte van 2.690 m2 bvo voor een supermarkt is en dat het bestemmingsplan ruimte biedt aan 3.000 m2 bvo, maar dat het surplus niet dusdanig is dat dit tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal leiden. Bovendien wordt in het Ecorys-rapport de verwachting uitgesproken dat de winkelfuncties in de Strip een regionaal verzorgingsbereik zullen hebben, waardoor de relatie met de lokale markt kleiner zal zijn, aldus het college.
2.7.2. De raad wijst er op dat in het rapport "Delfshaven Vierhavensstrip, Markttoets voor de supermarkt, OBR gemeente Rotterdam" van WPM Advies van september 2009 (hierna: het WPM-rapport) de conclusies van het Ecorys-rapport zijn getoetst en dat daarin is geconcludeerd dat de door Ecorys berekende marktruimte kan worden onderschreven. Daarbij is rekening gehouden met de aanpak en uitkomsten van het Locatus-rapport en het RBOI-rapport, aldus het WPM-rapport.
2.8. Een deel van het plangebied is bestemd als "Gemengde doeleinden II".
Ingevolge artikel 3, derde lid, van de planvoorschriften, voor zover van belang, zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor:
a. vanaf de begane grond tot aan het niveau van het dakpark:
- één supermarkt met een bedrijfsvloeroppervlak (bvo) van maximaal 3.000 m2.
2.8.1. De Afdeling overweegt dat in het Ecorys-rapport, voor zover hier van belang, de markttechnische haalbaarheid van de vestiging van een grootschalige supermarkt is berekend. De Afdeling stelt in dit verband voorop dat in een bestemmingsplanprocedure de berekening van de marktruimte dient te worden bezien in het licht van de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan. Indien aannemelijk is dat het plan uitvoerbaar is, is de berekende marktruimte in beginsel niet relevant. Voorts overweegt de Afdeling dat wat betreft concurrentievrees er in beginsel evenmin aanleiding bestaat om in het kader van een goede ruimtelijke ordening terzake regulerend op te treden. Slechts in het geval dat zich een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal voordoen, zodanig dat sprake is van een in planologisch opzicht onaanvaardbare situatie, is plaats voor een beoordeling van de marktruimte en de concurrentievrees.
2.8.2. Nu de raad ter zitting onweersproken heeft gesteld dat voor het moment van vaststelling van het bestemmingsplan reeds een overeenkomst is gesloten tussen Dura Vermeer B.V., de projectontwikkelaar van het plangebied, en Ahold Vastgoed B.V. en Albert Heijn B.V. omtrent de vestiging van een Albert Heijn XL in het plangebied, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan, voor zover daarbij de vestiging van één supermarkt met een bvo van 3.000 m2 mogelijk wordt gemaakt, uitvoerbaar is.
2.8.3. Niet in geschil is dat de in het plan opgenomen mogelijkheid van vestiging van één grootschalige supermarkt zal leiden tot een overaanbod van winkelvestigingen in de branche voor dagelijkse inkopen in de deelgemeente Delfshaven. Voorts is niet uitgesloten en heeft het college zich blijkens het bestreden besluit ook gerealiseerd dat als gevolg van de vestiging van één grote supermarkt in het plangebied, de omzet van de winkelvestigingen in de branche voor dagelijkse inkopen zal verminderen en op termijn één of meer ondernemers van deze vestigingen de bedrijfsvoering zullen moeten beëindigen. Ook deze aanname - die wordt bevestigd in het WPM-rapport - leidt evenwel niet reeds tot de conclusie dat het voorzieningenniveau van de deelgemeente Delfshaven duurzaam zal worden ontwricht. De vraag of zich een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in de branche voor dagelijkse inkopen zal voordoen, richt zich immers op de vraag of, ook na het mogelijk sluiten van enkele ondernemingen in deze branche, voor de inwoners van de deelgemeente Delfshaven een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft in die zin dat zij op een aanvaardbare afstand van hun deelgemeente hun dagelijkse inkopen kunnen doen.
In dat kader overweegt de Afdeling dat ter zitting is gebleken dat in de deelgemeente Delfshaven een groot aantal supermarkten en een groot aantal kleine winkels in de branche dagelijkse inkopen aanwezig zijn. Voorts is in het Ecorys-rapport enerzijds onderkend dat door de toevoeging van een grootschalige supermarkt de druk op de bestaande foodspeciaalzaken - als gevolg van de trend van uitbreiding van het assortiment van een supermarkt - toeneemt waardoor de trend van bedrijfsbeëindigingen mogelijk wordt versneld. Anderzijds wordt in het Ecorys-rapport vermeld dat door de specifieke bevolkingssamenstelling in Delfshaven een groot deel van het winkelaanbod uit etnische levensmiddelenwinkels bestaat en dat deze door hun specifieke functie en doelgroep niet door de realisering van een grootschalige supermarkt in het plangebied in hun voortbestaan worden bedreigd. Gelet hierop en gelet op het grote aantal aanwezige winkels in de branche dagelijkse inkopen bestaat geen aanleiding voor de verwachting dat - zelfs indien, zoals Super de Boer en Aldi onder verwijzing naar het RBOI-rapport en het Locatus-rapport stellen, het in die rapporten berekende overaanbod van het aantal supermarkten en het totaal aantal winkels in de branche voor dagelijkse inkopen zal ontstaan - zoveel winkels in de branche dagelijkse inkopen hun bedrijfsvoering zullen moeten beëindigen dat voor een aanmerkelijk gedeelte van de inwoners van de deelgemeente Delfshaven wezenlijke beperkingen zullen ontstaan bij het doen van hun dagelijkse boodschappen.
Gelet op al het voorgaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in de branche voor dagelijkse inkopen door de komst van een grootschalige supermarkt in de deelgemeente Delfshaven niet behoeft te worden gevreesd. Hierbij betrekt de Afdeling dat in de in opdracht van Aldi en Super de Boer opgestelde rapporten van RBOI en Locatus weliswaar wordt geconstateerd dat sprake zal zijn van een verstoring van de distributieve structuur in Delfshaven, respectievelijk een overaanbod, maar dat daarin niet wordt geconcludeerd dat het plan zal leiden tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau.
2.8.4. Gelet op het vorenstaande behoeven de door Aldi, Super de Boer en D-Winkels en Detailconsult opgeworpen aspecten omtrent de volledigheid, objectiviteit en onafhankelijkheid van het Ecorys-rapport geen bespreking.
Luchtkwaliteit
2.9. D-Winkels en Detailconsult stellen dat in het rapport "Bouwplannen Vierhavensstrip-Luchtkwaliteitsonderzoek" van het Ingenieursbureau van de gemeente Rotterdam van 4 december 2008 onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd. Het college en de raad hebben hun standpunt dat het plan niet zal leiden tot een overschrijding van de geldende grenswaarden voor de luchtkwaliteit, derhalve niet op dit rapport kunnen baseren, aldus D-Winkels en Detailconsult. In dit verband wijzen zij er op dat uit de in hun opdracht opgestelde notitie "Luchtkwaliteit 'Bouwplannen Vierhavensstrip'" van Cauberg-Huygen, Raadgevende Ingenieurs B.V. van 4 februari 2009 volgt dat in het rapport niet is vermeld dat bij de concentratie luchtverontreinigende stoffen zijn betrokken de scheepvaart op de Nieuwe Maas en in nabijgelegen havens, industriële emissies van nabijgelegen bedrijven en de in het plan voorziene parkeergarage. Daarnaast is volgens de notitie uitgegaan van een onjuiste bomenfactor, aldus D-Winkels en Detailconsult.
2.9.1. De Afdeling overweegt dat het rapport "Bouwplannen Vierhavensstrip- Luchtkwaliteitsonderzoek" van het Ingenieursbureau van de gemeente Rotterdam van 4 december 2008 niet aan het bestemmingsplan ten grondslag is gelegd. Het standpunt van D-Winkels en Detailconsult dat in dit rapport onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd, behoeft derhalve geen bespreking.
2.9.2. Voor zover D-Winkels en Detailconsult voornoemde standpunten eveneens hebben aangevoerd met betrekking tot het rapport "Bestemmingsplan Vierhavensstrip, Luchtkwaliteitsonderzoek" van het Ingenieursbureau van de gemeente Rotterdam van 22 december 2008 (hierna: het rapport van het Ingenieursbureau), overweegt de Afdeling als volgt.
2.9.2.1. Het college heeft zich onder verwijzing naar het rapport van het Ingenieursbureau en de notitie van DCMR Milieudienst Rijnmond van 13 februari 2009 op het standpunt gesteld dat het plan niet zal leiden tot een overschrijding van de met betrekking tot luchtkwaliteit geldende grenswaarden.
2.9.2.2. In het enkele feit dat DCMR Milieudienst Rijnmond in opdracht van de gemeente Rotterdam werkzaamheden verricht, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat niet zonder meer mag worden uitgegaan van de juistheid van de conclusies in de door DCMR Milieudienst Rijnmond opgestelde notitie van 13 februari 2009. Het college heeft dit rapport dan ook bij haar oordeel kunnen betrekken.
2.9.2.3. De Afdeling overweegt voorts dat in de enkele stelling van D-Winkels en Detailconsult dat de in het plan mogelijk gemaakt parkeergarage ten onrechte niet is meegenomen in de luchtkwaliteitsberekeningen geen grond wordt gevonden voor het oordeel dat het college en de raad niet mochten uitgaan van de conclusies uit het rapport van het Ingenieursbureau. Hierbij betrekt de Afdeling dat, nog afgezien van de vraag of de uitstoot en ventilatie van een parkeergarage moet worden meegenomen bij luchtkwaliteitsberekeningen, in de notitie van DCMR Milieudienst Rijnmond is berekend dat de maximale bijdrage van de parkeergarage aan de concentraties stikstofdioxide NO2 0,001 microgram per m3 is.
2.9.2.4. Verder overweegt de Afdeling dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de bijdrage van het scheepvaartverkeer en de industriële bronnen op het aangrenzende industrieterrein aan de luchtkwaliteit, in het rapport van het Ingenieursbureau apart hadden moeten worden meegenomen. In dit kader is van belang dat voor de achtergrondconcentratie in het rapport van het Ingenieursbureau gebruik is gemaakt van de GCN-kaarten en dat in de op deze kaarten vermelde achtergrondconcentraties de scheepvaartemissies en de industriële bronnen zijn verwerkt. Voorts is in dit verband van belang dat in de notitie van DCMR Milieudienst Rijnmond is vermeld dat de kortste afstand van de onderzochte wegen tot de Nieuwe Maas - het hart van de vaarweg - 425 meter bedraagt en dat deze afstand te groot is om het scheepvaartverkeer desondanks apart mee te nemen in de berekeningen.
2.9.2.5. Voorts wordt in het in zoverre niet nader onderbouwde standpunt van D-Winkels en Detailconsult geen grond gevonden voor het oordeel dat in het rapport van het Ingenieursbureau onvoldoende rekening is gehouden met de aantrekkende werking van de in het plangebied te realiseren supermarkt.
2.9.2.6. Wat betreft het standpunt van D-Winkels en Detailconsult dat een bomenfactor van 1,5 had moeten worden gehanteerd in plaats van 1, overweegt de Afdeling als volgt. Uit het rapport van het Ingenieursbureau volgt dat met een bomenfactor van 1 onder meer wordt bedoeld de situatie van rijen bomen met een onderlinge afstand van meer dan 15 meter en met openingen tussen de kronen. Met een bomenfactor van 1,5 wordt de situatie bedoeld van rijen bomen waarvan de kronen elkaar raken en minstens een derde van de straatbreedte overspannen. In de notitie van DCMR Milieudienst Rijnmond is vermeld dat niet eerder dan 10 jaar na de aanplant van de bomen in het plangebied een bomenfactor van 1,5 moet worden gehanteerd. Nu ter zitting is gebleken dat de bomen op een afstand van 17,5 meter van elkaar zullen worden aangeplant en zodanige bomen zullen worden aangeplant dat de takken elkaar binnen 15 jaar niet zullen raken, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college er niet in redelijkheid van mocht uitgaan dat pas na 2019 een bomenfactor van 1,5 moet worden gehanteerd.
In de notitie van DCMR Milieudienst is voorts vermeld dat in 2019 bij een bomenfactor van 1,5 zal worden voldaan aan de voor luchtkwaliteit geldende grenswaarden. In het in opdracht van D-Winkels en Detailconsult opgestelde rapport van Cauberg-Huygen is vermeld dat bij het hanteren van een bomenfactor van 1,5 in plaats van 1, de berekende concentratiebijdragen van het plan 150 procent hoger zal liggen. Uit het rapport van het Ingenieursbureau volgt dat in 2019 het maximale verschil tussen de jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10) op de verscheidene rekenpunten in de autonome situatie en in de situatie inclusief het plan 0,2 microgram per m3 bedraagt. Voorts volgt uit het rapport van het Ingenieursbureau dat in 2019 het maximale verschil tussen de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide (NO2) op de verscheiden rekenpunten in de autonome situatie en de situatie inclusief het plan 0,7 microgram per m3. Nu verder uit het rapport van het Ingenieursbureau volgt dat de jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10) en stikstofdioxide (NO2) bij de realisering van het plan ver onder de grenswaarden van 40 microgram per m3 blijven, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat - nog afgezien van de juistheid van het percentage - ook bij een toename van de concentratiebijdrage van het plan met 150 procent zal worden voldaan aan deze grenswaarden.
Beleid
2.10. Super de Boer voert aan dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het provinciale beleid zoals neergelegd in de nota "Regels voor Ruimte" van 8 maart 2005.
2.10.1. In de beleidsnota "Regels voor Ruimte" van 8 maart 2005, zoals bijgewerkt tot 1 januari 2007, is met betrekking tot detailhandel, voor zover van belang, vermeld dat nieuwe voorzieningen regionaal dienen te worden afgestemd op de verzorgingsfunctie en het inwonertal van steden en dorpen, waarbij rekening moet worden gehouden met de effecten op de functie van nabijgelegen centra. Voorts is hierin vermeld dat nieuwe voorzieningen niet mogen leiden tot een structurele aantasting van het voorzieningenniveau elders en dat nieuwe voorzieningen moeten worden gerealiseerd in de centra van steden, dorpen en wijken. De Afdeling overweegt - mede gelet op hetgeen is overwogen onder 2.8.3. - dat in het in zoverre niet nader onderbouwde standpunt van Super de Boer geen grond wordt gevonden voor het oordeel dat het bestemmingsplan is goedgekeurd in strijd met deze beleidsnota.
2.11. Aldi stelt dat het plan in strijd is met de nota's "Structuurvisie Grootschalige Detailhandel Stadsregio Rotterdam" van 3 oktober 2002 en "Structuurvisie, Retail en Leisure, stadsregio Rotterdam" van 19 maart 2003.
2.11.1. In voornoemde nota's is, voor zover van belang, vermeld dat grootschalige supermarkten - onder de voorwaarde dat het voorzieningenniveau in de buurten en wijken geen onaanvaardbare schade ondervindt - van toegevoegde waarde kunnen zijn voor de detailhandelsstructuur. Een voorwaarde voor de vestiging van een grootschalige supermarkt is dat dit niet ten koste gaat van het detailhandelsverzorgingsniveau in aangrenzende bevolkingsconcentraties.
2.11.2. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.8.3. heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan, voor zover daarin de vestiging van een supermarkt van 3.000 m2 b.v.o. wordt mogelijk gemaakt, niet in strijd is met voornoemde nota's.
2.12. Voorts faalt het betoog van Aldi en Super de Boer dat het plan in strijd met de gemeentelijke beleidsnota "Actieprogramma Winkelgebieden Rotterdam" van november 2007 is vastgesteld. In dit verband is van belang dat deze nota ertoe strekt om in kaart te brengen of en hoe bestaande winkelgebieden moeten worden versterkt. Deze nota heeft derhalve geen betrekking op nieuw te ontwikkelen winkelgebieden, ten behoeve waarvan het onderhavige plan is opgesteld.
2.13. De Afdeling overweegt voorts dat het betoog van D-Winkels en Detailconsult dat het plan, voor zover daarin de vestiging van een supermarkt van 3.000 m2 b.v.o. is toegestaan, in strijd is met het advies van de Stadsregio Rotterdam van 19 september 2007, feitelijke grondslag mist. In dit verband is van belang dat in dit advies is vermeld dat de Stadsregio Rotterdam zich niet kan vinden in de vestiging van een supermarkt van 3.000 tot 3.500 m2, maar dat wel kan worden ingestemd met een supermarkt van 2.500 tot 3.000 m2 b.v.o.
Overige aspecten
2.14. Over het betoog van Aldi en Super de Boer dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, wordt overwogen dat zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat zich in het plan alleen een bestaande supermarkt uit de omgeving zou mogen vestigen. Het feit dat in de toelichting van het ontwerpbestemmingsplan een dergelijke voorwaarde was opgenomen, kan niet als een zodanige toezegging worden aangemerkt, reeds omdat een ontwerpbestemmingsplan wordt opgesteld door het college van burgemeester en wethouders en de raad bovendien bevoegd is het plan gewijzigd vast te stellen. De raad heeft bij het ontbreken van een aan hem toe te rekenen toezegging, dan ook niet in strijd met het vertrouwensbeginsel besloten. Het college heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat het plan op dit punt niet in strijd met het vertrouwensbeginsel is vastgesteld. Gelet op het vorenstaande wordt in het feit dat het vastgestelde bestemmingsplan in zoverre afwijkt van het ontwerpbestemmingsplan evenmin grond gevonden voor het oordeel dat het plan in zoverre is vastgesteld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
2.15. Het betoog van Aldi en Super de Boer dat de gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan - voor zover het betreft het uit de plantoelichting schrappen van de voorwaarde dat alleen een bestaande supermarkt uit de omgeving zich in het plangebied mag vestigen - niet is gemotiveerd, faalt. In dit verband overweegt de Afdeling dat in de plantoelichting is vermeld dat het plan gewijzigd is vastgesteld naar aanleiding van het Ecorys-rapport waaruit blijkt dat in het plangebied marktruimte bestaat voor één grootschalige supermarkt. In dit kader is van belang dat in het Ecorys-rapport is vermeld dat de berekende marktruimte een toevoeging op het huidige aanbod betreft, exclusief mogelijke verplaatsingen binnen het gebied.
2.16. Voorts faalt het betoog van Super de Boer dat vanwege het feit dat het assortiment van de grootschalige supermarkt een overlap heeft met het assortiment van de omliggende winkels, het plan in strijd is met de uitgangspunten zoals verwoord in de plantoelichting. In dit verband overweegt de Afdeling dat in de plantoelichting is vermeld dat het winkelaanbod in het plangebied aanvullend is op het aanbod van de winkelfunctie op de Schiedamseweg. Anders dan Super de Boer veronderstelt, heeft deze zinsnede geen betrekking op het assortiment van de in het plangebied te vestigen winkels, maar wordt hiermee bedoeld dat zich in het plangebied nieuwe winkels zullen vestigen en dat geen sprake zal zijn van verplaatsing van bestaande winkels uit de omgeving naar het plangebied.
2.17. Wat betreft het standpunt van D-Winkels en Detailconsult dat de ligging van het plangebied niet kan worden aangemerkt als perifeer en dat grootschalige supermarkten zich vanwege de bereikbaarheid en de benodigde parkeerplaatsen langs een ringweg of belangrijke invals- of uitvalsroute dienen te vestigen, overweegt de Afdeling als volgt. Uit het Ecorys-rapport volgt dat het plangebied enerzijds buiten de centra van Rotterdam en Schiedam ligt, maar anderzijds grenst aan het winkelcentrum van de deelgemeente Delfshaven en in de toekomst steeds meer centraal zal komen te liggen voor het wijkpotentieel van de Stadshavens. Nu voorts uit het Ecorys-rapport volgt dat grootschalige supermarkten zowel in de periferie voorkomen als in centrale of ondersteunende winkelgebieden, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een grootschalige supermarkt gelet op de locatie van het plangebied ter plaatse passend is. Hierbij betrekt de Afdeling dat in het niet nader onderbouwde standpunt van D-Winkels en Detailconsult geen grond wordt gevonden voor het oordeel dat na de realisering van de Parklane Vierhavensstraat, de stedelijke invalsweg aan de westkant van de stad, en de parkgarage - die eveneens in het plan zijn voorzien - het plangebied niet goed bereikbaar zal zijn en er onvoldoende parkeerplaatsen zullen worden gerealiseerd.
Conclusie
2.18. De conclusie is dat hetgeen Aldi, Super de Boer en D-Winkels en Detailconsult hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan voor zover bestreden niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De beroepen zijn ongegrond.
Proceskosten
2.19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en drs. W.J. Deetman en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.P. Vroegindeweij, ambtenaar van Staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Vroegindeweij
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2010
559.