Uitspraak
200910061/1/H3.
Datum uitspraak: 1 september 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 18 november 2009 in zaak nr. 08/7460 in het geding tussen:
[verzoeker], wonend te [woonplaats],
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 december 2007 heeft de minister een verzoek van [verzoeker] om informatie omtrent maatregelen in het kader van de openbare orde en veiligheid, grootschalig optreden, voorbereidingshandelingen en inlichtingen betreffende de ontruiming en kap van de Schinveldse bossen in de periode 2005 tot en met 2007, afgewezen.
Bij besluit van 8 april 2008 heeft de minister het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 november 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 8 april 2008 vernietigd, bepaald dat de documenten 3 en 4 openbaar worden gemaakt en bepaald dat de documenten 8 en 9 (lees: 8 en 10) na weglakking van de naam van de concipiërend ambtenaar openbaar worden gemaakt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 december 2009, hoger beroep ingesteld.
[verzoeker] heeft een verweerschrift ingediend.
[verzoeker] heeft de toestemming, bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), verleend.
[verzoeker] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2010, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. A. Dingemanse, werkzaam bij het Ministerie van Justitie, is verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop rustende bepalingen verstaan onder:
[…]
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
[…]
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
[…].
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan eenieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, blijft het verstrekken van informatie ingevolge de Wob achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
2.2. Bij besluit van 6 december 2007 heeft de minister onder meer geweigerd twee conceptantwoorden op Kamervragen, een minuut bij die conceptantwoorden en een minuut bij een aan de voorzitter van de Tweede Kamer gezonden uitstelbericht - onderscheidenlijk de nummers 3, 4, 8 en 10 van de bij het besluit behorende bijlage - openbaar te maken. Aan dit besluit heeft hij artikel 11 van Pro de Wob ten grondslag gelegd.
Bij besluit van 8 april 2008 heeft de minister de weigering gehandhaafd. Daarbij heeft hij tevens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob aan de weigering ten grondslag gelegd.
2.3. De rechtbank heeft omtrent de conceptantwoorden overwogen dat deze documenten geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, maar veeleer een weergave van feiten en omstandigheden. De door de minister aangevoerde gronden om niet tot openbaarmaking over te gaan zijn volgens de rechtbank niet van toepassing. Ook overigens ziet de rechtbank geen reden om de informatie niet openbaar te maken.
Omtrent de minuten heeft de rechtbank overwogen dat deze geen interne beleidsopvattingen bevatten. Na weglakking van de naam van de concipiërend ambtenaar is er geen grond om de documenten niet openbaar te maken, aldus de rechtbank.
2.4. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door de minister overgelegde documenten.
2.5. De minister betoogt dat het geschil ten onrechte tevens betrekking heeft op de minuut bij een uitstelbericht, omdat dit document geen informatie over een bestuurlijke aangelegenheid, bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob, bevat, maar slechts een intern administratief geleidedocument is.
2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 juni 2007 in zaak nr.
200607848/1), ziet het begrip "bestuurlijke", gelet op het doel van de Wob, op het openbaar bestuur in al zijn facetten en betreft het onder meer ook de interne organisatie. De minuut bij het uitstelbericht heeft betrekking op de ontruiming en kap van de Schinveldse bossen, hetgeen een bestuurlijke aangelegenheid is. Gronden voor beperking van de openbaarmaking van de daarin vervatte informatie kunnen uitsluitend worden gevonden in de artikelen 10 en 11 van de Wob. Er is niet gebleken dat met betrekking tot dit document, met uitzondering van de hierin vermelde naam van de concipiërend ambtenaar en de zaaknummers, een van de in artikel 10 en Pro 11 van de Wob genoemde weigeringsgronden van toepassing is. Derhalve heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister ten onrechte heeft geweigerd dit document met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob openbaar te maken. Daarbij heeft de rechtbank terecht een uitzondering gemaakt voor de hierin vermelde naam van de concipiërend ambtenaar en had zij daarnaast ook een uitzondering moeten maken voor de zaaknummers.
200607848/1), ziet het begrip "bestuurlijke", gelet op het doel van de Wob, op het openbaar bestuur in al zijn facetten en betreft het onder meer ook de interne organisatie. De minuut bij het uitstelbericht heeft betrekking op de ontruiming en kap van de Schinveldse bossen, hetgeen een bestuurlijke aangelegenheid is. Gronden voor beperking van de openbaarmaking van de daarin vervatte informatie kunnen uitsluitend worden gevonden in de artikelen 10 en 11 van de Wob. Er is niet gebleken dat met betrekking tot dit document, met uitzondering van de hierin vermelde naam van de concipiërend ambtenaar en de zaaknummers, een van de in artikel 10 en Pro 11 van de Wob genoemde weigeringsgronden van toepassing is. Derhalve heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister ten onrechte heeft geweigerd dit document met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob openbaar te maken. Daarbij heeft de rechtbank terecht een uitzondering gemaakt voor de hierin vermelde naam van de concipiërend ambtenaar en had zij daarnaast ook een uitzondering moeten maken voor de zaaknummers.
2.6. De minister betoogt voorts dat de rechtbank er ten aanzien van de conceptantwoorden op Kamervragen ongemotiveerd aan is voorbijgegaan dat de daarin neergelegde informatie reeds openbaar is gemaakt in de definitieve antwoorden die aan de Tweede Kamer zijn gezonden en zijn gepubliceerd en dat die informatie derhalve niet nogmaals openbaar behoeft te worden gemaakt. Voorts zijn de tekstuele verbeteringen die in de conceptantwoorden zijn aangebracht volgens hem geen zelfstandige informatie omtrent een bestuurlijke aangelegenheid. Verder betoogt de minister dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat die documenten geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Waar de conceptantwoorden afwijken van de definitieve antwoorden, is er een geheel van samenhangende feiten en persoonlijke beleidsopvattingen. De persoonlijke beleidsopvattingen hebben betrekking op hetgeen in de Schinveldse bossen is voorgevallen en op de wijze waarop Kamervragen dienen te worden beantwoord. Voorts betoogt de minister dat de rechtbank er ongemotiveerd aan is voorbijgegaan dat hij tevens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob aan de weigering van de openbaarmaking van de conceptantwoorden ten grondslag heeft gelegd. Tevens staat openbaarmaking van deze documenten op gespannen voet met artikel 68 van Pro de Grondwet, aldus de minister.
2.6.1. Niet in geschil is dat de conceptantwoorden betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob. Het systeem van de Wob biedt geen aanknopingspunten voor de juistheid van het standpunt dat het verstrekken van onderdelen van die documenten achterwege kan blijven op de grond dat die onderdelen geen betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid.
2.6.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, eerste lid, van de Wob blijkt dat het doel van de daarin neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II, 19 859, nr. 3, p. 14 en 38). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. De Afdeling is gelet op het vorenstaande van oordeel dat de conceptantwoorden, voor zover deze afwijken van de definitieve antwoorden en derhalve niet reeds openbaar zijn, persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Daar waar de conceptantwoorden afwijken van de definitieve antwoorden mocht openbaarmaking op grond van artikel 11 van Pro de Wob worden geweigerd. Voor zover de conceptantwoorden overeenkomen met de definitieve antwoorden zijn ze reeds openbaar gemaakt en is de Wob derhalve niet van toepassing.
Gelet op het voorgaande behoeft hetgeen is aangevoerd omtrent artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob en omtrent artikel 68 van Pro de Grondwet geen bespreking meer.
Het betoog slaagt.
2.7. Verder betoogt de minister dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minuut bij de conceptbeantwoording van de Kamervragen geen persoonlijke beleidsopvattingen bevat.
2.7.1. Dit betoog slaagt. De minuut is bedoeld voor gebruik binnen de overheid en derhalve voor intern beraad. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, bevat de minuut, onder onderdeel 3, met het kopje "Standpunt OM", een weergave van het standpunt van het Openbaar Ministerie over de ontruiming en kap van de Schinveldse bossen. Dit moet als persoonlijke beleidsopvatting worden aangemerkt. De minister heeft openbaarmaking daarvan met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob mogen weigeren. Gelet op de aard en inhoud van dit onderdeel heeft de minister in redelijkheid van gebruikmaking van de in het tweede lid gegeven bevoegdheid kunnen afzien. Voor het overige is niet gebleken dat met betrekking tot dit document, met uitzondering van de hierin vermelde naam van de concipiërend ambtenaar en de zaaknummers, een van de in artikel 10 en Pro 11 van de Wob genoemde weigeringsgronden van toepassing is. Derhalve heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister ten onrechte heeft geweigerd de overige onderdelen van dit document met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob openbaar te maken. Daarbij heeft de rechtbank terecht een uitzondering gemaakt voor de hierin vermelde naam van de concipiërend ambtenaar en had zij daarnaast ook een uitzondering moeten maken voor de zaaknummers.
2.8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover betrekking hebbend op de conceptantwoorden op Kamervragen, op de minuut bij de conceptantwoorden op Kamervragen, in zoverre het onderdeel 3 met het kopje "Standpunt OM" en de zaaknummers in dit document betreft, en op de minuut bij het uitstelbericht, in zoverre het de zaaknummers in dit document betreft. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep van [verzoeker] in zoverre alsnog ongegrond. De uitspraak van de rechtbank komt voor het overige, voor zover aangevallen, voor bevestiging in aanmerking.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 18 november 2009 in zaak nr. 08/7460, voor zover betrekking hebbend op de conceptantwoorden op Kamervragen, op de minuut bij de conceptantwoorden op Kamervragen, in zoverre het onderdeel 3 met het kopje "Standpunt OM" en de zaaknummers in dit document betreft, en op de minuut bij het uitstelbericht, in zoverre het de zaaknummers in dit document betreft;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre ongegrond;
IV. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. De Leeuw-van Zanten
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 september 2010
97-640.