Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 16/5602-T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 3 april 2017 in de zaak tussen
RTL Nieuws, als onderdeel van RTL Nederland B.V., te Hilversum, eiseres
(gemachtigden: R.J.E. Vleugels en P.C. Klein),
en
de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).
Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om openbaarmaking van informatie over de ramp met vlucht MH17 afgewezen.
Bij besluit van 28 oktober 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 februari 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. [A] en zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseres heeft bij brief van 15 februari 2016 een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) aan verweerder gericht. Zij heeft verweerder verzocht om:
- openbaarmaking van de geobjectiveerde verslagen van bijeenkomsten van de ministerraad op 23 juli 2014, 27 juli 2014 en 15 augustus 2014;
- openbaarmaking van de geobjectiveerde verslagen van bijeenkomsten van de ministerraad op 23 juli 2014, 27 juli 2014 en 15 augustus 2014;
- openbaarmaking van het geaccordeerde verslag/de geaccordeerde verslagen van het gesprek/de gesprekken die verweerder heeft gevoerd met de onderzoekers van de Universiteit Twente in het kader van het onderzoek ‘Evaluatie Nationale Crisisbeheersingsoperatie Vlucht MH17’.
Verweerder heeft openbaarmaking van deze documenten bij het primaire besluit integraal geweigerd en deze weigering in bezwaar gehandhaafd.
Verweerder heeft openbaarmaking van deze documenten bij het primaire besluit integraal geweigerd en deze weigering in bezwaar gehandhaafd.
2. Met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank kennisgenomen van de door verweerder overgelegde documenten waarop het Wob-verzoek ziet. Eiseres heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
3.Verweerder heeft openbaarmaking van de geobjectiveerde verslagen van bijeenkomsten van de ministerraad geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a en g, van de Wob. Verweerder heeft openbaarmaking van het gespreksverslag ook geweigerd op deze twee weigeringsgronden, maar heeft daar tevens artikel 11, eerste lid, van de Wob op van toepassing geacht. Ter zitting heeft verweerder meegedeeld dat artikel 10, tweede lid, onder a, van de Wob als weigeringsgrond niet op alle passages in beide documenten ziet, maar dat deze weigeringsgrond slechts betrekking heeft op delen van de documenten. Hij heeft niet uitgesplitst op welke delen van de documenten de genoemde weigeringsgrond dan ziet.
4. Op grond van vaste rechtspraak moet in beginsel per document of onderdeel daarvan worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten. De rechtbank wijst als voorbeeld naar de uitspraak van de ABRvS van 27 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY7336). Als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen, kan daarvan worden afgezien. Als er meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht op een document dat uit verschillende onderdelen bestaat, kan deze uitzondering zich alleen voordoen als voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan. Dit betekent dat verweerder, als hij de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob toepast en deze grond – zoals hij ter zitting heeft betoogd - niet geldt voor de gehele tekst van een document(sdeel), moet aangeven voor welk deel van het document deze weigeringsgrond dan wel geldt. Verweerder heeft dit nagelaten. Dit hoeft echter geen gevolg te hebben voor de uitkomst van dit beroep als de andere door verweerder ingeroepen weigeringsgronden de weigering van openbaarmaking in hun geheel kunnen dragen. De rechtbank zal in het navolgende aan de hand van de beroepsgronden beoordelen of verweerder openbaarmaking van de documenten met de gegeven motivering heeft kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob en, in het geval van het gespreksverslag, ook op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Aan een bespreking van de beroepsgronden die zien op de toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob komt de rechtbank gelet op het voorgaande in dit stadium van de procedure niet toe.
De geobjectiveerde verslagen van bijeenkomsten van de ministerraad op 23 juli 2014, 27 juli 2014 en 15 augustus 20145. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat het hier gaat om geobjectiveerde verslagen van de ministerraad en dat verweerder niet heeft kunnen volstaan met een algemene opmerking dat de notulen van de ministerraad altijd geheim moeten blijven.
Eiseres heeft verwezen naar de uitspraak van de ABRvS van 17 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL4132), waarin de ABRvS heeft geoordeeld dat notulen van de ministerraad op zichzelf genomen niet geheim zijn. De ABRvS heeft in die zaak het beroep van het bestuursorgaan op artikel 45 van Pro de Grondwet en artikel 26, eerste lid, van het reglement van orde voor de ministerraad, opgevat als een pleidooi voor het in vrijheid en ongedwongen kunnen functioneren van de ministerraad. De ABRvS heeft dat pleidooi in die uitspraak verder beoordeeld in het kader van de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
Eiseres heeft verwezen naar de uitspraak van de ABRvS van 17 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL4132), waarin de ABRvS heeft geoordeeld dat notulen van de ministerraad op zichzelf genomen niet geheim zijn. De ABRvS heeft in die zaak het beroep van het bestuursorgaan op artikel 45 van Pro de Grondwet en artikel 26, eerste lid, van het reglement van orde voor de ministerraad, opgevat als een pleidooi voor het in vrijheid en ongedwongen kunnen functioneren van de ministerraad. De ABRvS heeft dat pleidooi in die uitspraak verder beoordeeld in het kader van de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
In dit geval zijn de verslagen ontdaan van de persoonlijke beleidsopvattingen en daarom mist artikel 11, eerste lid, van de Wob toepassing. Dit heeft verweerder ook bij het bestreden besluit bevestigd. Verweerder heeft daarom openbaarmaking geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Hiermee heeft verweerder dit artikel feitelijk als vangnet gebruikt om openbaarheid alsnog te kunnen weigeren. Dat getuigt van een onjuiste opvatting van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, aldus eiseres. Verweerder zal moeten motiveren waarin deze geobjectiveerde verslagen zich onderscheiden van andere notulen van de minsterraad en waarom zij geheim moeten blijven. Er is sprake van een motiveringsgebrek, nu verweerder bij het bestreden besluit slechts heeft volstaan met een standaardoverweging. Eiseres heeft er verder op gewezen dat verweerder zelf heeft gezegd dat in het MH17-dossier de onderste steen boven moet komen. Dit verhoudt zich niet met zijn besluit om deze verslagen geheim te houden. De Tweede Kamer is volgens eiseres ook niet tevreden over de tot nu toe gegeven voorlichting over dit onderwerp en het geeft dan ook geen pas om te stellen dat de beide kamers van de Staten-Generaal de geheimhouding van de verslagen van de ministerraad respecteren. Verweerder heeft de geobjectiveerde verslagen ter inzage gegeven aan de onderzoekers van de Universiteit Twente. Ze zijn dus al op een bepaalde manier openbaar gemaakt en daarom is verweerder gehouden deze verslagen ook op grond van de Wob openbaar te maken, zo stelt eiseres.
6. Verweerder heeft in het verweerschrift verwezen naar artikel 45 van Pro de Grondwet, waarin is bepaald dat de ministers tezamen de ministerraad vormen. Op grond van artikel 45, derde lid, van de Grondwet beraadslaagt en besluit de ministerraad over het algemeen regeringsbeleid en bevordert hij de eenheid van dat beleid. Nadere regels over de ministerraad zijn gesteld in het reglement van orde voor de ministerraad, waarvan de nu geldende versie dateert van 2 maart 1994, Stb. 203. Uit artikel 26 van Pro het reglement van orde volgt volgens verweerder dat de notulen van de ministerraad geheim moeten blijven. Deze geheimhouding wordt ook gerespecteerd door de Eerste en Tweede Kamer, aldus verweerder. In dit verband wijst verweerder op artikel 20 van Pro de Wet op de parlementaire enquête 2008, waarin het geheime karakter van de notulen van de ministerraad wordt bevestigd. Uit de parlementaire geschiedenis van dit artikel blijkt dat beide Kamers van de Staten-Generaal hebben onderschreven dat de geheimhouding van notulen van de ministerraad noodzakelijk is om de vrije uitwisseling van gedachten en gevoelens in de ministerraad te verzekeren. Omdat het hier om geobjectiveerde notulen van de speciale bijeenkomsten van de ministerraad gaat, mist artikel 11, eerste lid, van de Wob toepassing, maar verweerder heeft openbaarmaking alsnog kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
7. Onder verwijzing naar rechtsoverweging 2.6.1 van de uitspraak van de ABRvS van 17 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL4132) overweegt de rechtbank dat de wettelijke weigeringsgronden in artikel 10 en Pro 11 van de Wob geen verwijzing behelzen naar de samenstelling en de taak van de ministerraad als neergelegd in artikel 45 van Pro de Grondwet, noch naar de voor de vergaderingen van die raad geldende geheimhoudingsplicht. Verweerder heeft dit ook erkend en hij heeft artikel 45 van Pro de Grondwet, artikel 26, eerste lid, van het reglement van orde en artikel 20 van Pro de Wet op de parlementaire enquête 2008 ingeroepen in het kader van de gemaakte belangenafweging op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. De uitkomst van deze belangenafweging kan echter niet, zoals verweerder ter zitting heeft betoogd, altijd ten voordele van het bestuursorgaan uitpakken. Anders zou feitelijk toch sprake zijn van een geheimhoudingsregeling die de Wob terzijde schuift en daarvan is - daar zijn partijen het over eens en de rechtbank volgt hen daarin - geen sprake. Het belang van de vrije uitwisseling van gedachten en gevoelens in de ministerraad is een belang dat hier een rol speelt. Artikel 11, eerste lid, van de Wob is speciaal bedoeld om mogelijk te maken dat ambtenaren, bewindspersonen en bestuurders tijdens intern beraad hun opvattingen vertrouwelijk naar voren kunnen brengen. Artikel 11, eerste lid, van de Wob is er dus specifiek voor bedoeld om een ongestoorde uitwisseling van gedachten en gevoelens mogelijk te maken. Het belang van een ongestoorde uitwisseling van gedachten en gevoelen kan echter ook een rol spelen bij de te maken belangenafweging van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. In dit verband wijst de rechtbank op de uitspraak van de ABRvS van 2 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1153). Artikel 10, tweede, lid aanhef en onder g, van de Wob kan daarmee aanvullend werken op artikel 11, eerste lid, van de Wob. Daar waar verweerder in dit geval dus geen beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob kan doen, omdat de geobjectiveerde verslagen geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, kan hij in beginsel wel de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob toepassen. De eerdergenoemde uitspraak van de ABRvS van 17 februari 2010 bevat evenmin een aanwijzing dat het pleidooi voor het in vrijheid en ongedwongen kunnen functioneren van de ministerraad uitsluitend in het kader van artikel 11, eerste lid, van de Wob tot een weigering van openbaarheid zou kunnen leiden. Wel moet verweerder bij de toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob motiveren waarom openbaarmaking in dit specifieke geval tot onevenredige benadeling zou leiden.
8. In het bestreden besluit heeft verweerder slechts in algemene zin gesteld dat de verslagen van de ministerraad geheim moeten blijven. Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank, gelet op wat hiervoor onder 7 is overwogen, terecht aangedragen dat het bestreden besluit op dit punt onvoldoende is gemotiveerd. Deze beroepsgrond slaagt. Verweerder heeft echter in het verweerschrift toegelicht dat de geobjectiveerde verslagen inzicht geven in wat er tijdens de bijeenkomsten van de ministerraad is besproken. Uit de samenvatting blijkt welk onderwerp op de agenda stond, welke aspecten in de beraadslaging zijn betrokken en aan welke elementen door de ministerraad een doorslaggevend belang is toegekend, en de conclusies die hieraan werden verbonden. Openbaarmaking daarvan zou gevolg hebben voor het goed functioneren van de ministerraad. Het zou in dit geval leiden tot onevenredige benadeling, omdat het een open en ongedwongen beraadslaging over dit onderwerp in de weg zou staan. Het feit dat de verslagen geobjectiveerd zijn, maakt geen verschil: openbaarmaking geeft nog steeds teveel informatie prijs over de beraadslagingen. Er is in dit geval een constitutioneel belang bij geheimhouding dat een groter gewicht in de schaal legt dan het algemeen belang van openbaarheid.
9. De rechtbank volgt verweerder grotendeels in zijn standpunt, gelet op de inhoud van geobjectiveerde verslagen. Daarbij merkt de rechtbank op dat de verslagen per bijeenkomst één of twee korte alinea’s bevatten en in totaal ongeveer een halve pagina (A4-formaat) beslaan. De motivering van verweerder is toereikend voor de weigering van openbaarmaking van de geobjectiveerde verslagen van de ministerraad van 23 juli 2014, 27 juli 2014 en de eerste twee zinnen van het verslag van 15 augustus 2014. Openbaarmaking van die informatie geeft teveel inzicht in wat in de ministerraad vertrouwelijk is besproken en zou leiden tot onevenredige benadeling van de ministerraad. Geheimhouding is in dit verband noodzakelijk om de vrije uitwisseling van gedachten en gevoelens in de ministerraad te verzekeren. Voor de laatste zin van het verslag van 15 augustus 2014 ziet de rechtbank in de gegeven motivering van verweerder echter geen aanleiding voor geheimhouding. Het belang dat verweerder heeft bij vertrouwelijk overleg over de nasleep van de MH-17 ramp lijkt hier namelijk toepassing te missen. Waaruit de onevenredige benadeling bij openbaarmaking van deze zin bestaat, ziet de rechtbank zonder nadere motivering dan ook niet in. Op dit punt is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank zal aan het eind van deze uitspraak toelichten wat hiervan het gevolg moet zijn.
10. De rechtbank merkt ter toelichting op haar hiervoor onder 9 gegeven oordeel dat de geobjectiveerde verslagen grotendeels terecht zijn geweigerd, nog het volgende op.
11. Anders dan eiseres, ziet de rechtbank geen aanleiding om op grond van het feit dat het hier om documenten gaat die betrekking hebben op de MH17-ramp een ander toetsingskader toe te passen dan de wet biedt. In de uitspraken van 25 april 2000 (ECLI:NL:RVS:2000:AA5845) en 28 augustus 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:910) heeft de ABRvS overwogen dat het recht op openbaarmaking ingevolge de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering dient, welk belang de Wob vooronderstelt. Dat verweerder heeft betoogd dat hij in dit dossier de onderste steen boven wil hebben, leidt niet tot een ander beoordelingskader of tot een andere weging van de belangen. Ook het belang van de nabestaanden, waar eiseres ter zitting op heeft gewezen, is in dit verband niet relevant. Bij de te verrichten belangenafweging worden slechts het publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de door de weigeringsgronden te beschermen belangen betrokken, niet het specifieke belang van de verzoeker of derden. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
12. Ook volgt de rechtbank eiseres niet in haar standpunt dat de verslagen al openbaar zijn gemaakt, omdat zij ter inzage zijn gelegd bij (een deel van) de onderzoekers van de Universiteit Twente. Dat verweerder in het kader van een uit te voeren onderzoek een kleine groep onderzoekers inzage heeft gegeven in de geobjectiveerde verslagen, is naar het oordeel van de rechtbank op geen enkele manier gelijk te stellen met openbaarmaking aan een ieder op grond van de Wob. De conclusie van eiseres dat verweerder de verslagen al gedeeltelijk openbaar heeft gemaakt, is onjuist. Openbaarmaking op grond van de Wob is dan ook niet op die grond aan de orde. Deze beroepsgrond slaagt niet.
13. Eiseres heeft verwezen naar artikel 7 van Pro de Wob en zich op het standpunt gesteld dat er op verweerder bij weigering van openbaarmaking een verplichting rust om een samenvatting van de gevraagde stukken op te stellen, zodat de gevraagde informatie alsnog openbaar kan worden gemaakt. Eiseres heeft gesteld dat veel bestuursorganen - al dan niet tegen betaling - samenvattingen verstrekken van gevraagde documenten. Het is niet duidelijk waarom verweerder niet bereid is om op deze manier de gevraagde documenten te verstrekken, aldus eiseres.
14. Verweerder heeft betoogd dat artikel 7 van Pro de Wob gaat over de wijze van verstrekken van de gevraagde stukken. Pas nadat een beslissing is genomen om tot openbaarmaking over te gaan, neemt het bestuursorgaan een beslissing over de wijze waarop hij de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten, verstrekt. Dit kan in de vorm van een uittreksel of een samenvatting van de inhoud daarvan. In dit geval heeft verweerder niet beslist tot openbaarmaking van de gevraagde documenten en komt artikel 7 van Pro de Wob dus niet in beeld, aldus verweerder.
15. De rechtbank onderschrijft dit standpunt van verweerder. De wijze van informatieverstrekking komt pas aan de orde wanneer een bestuursorgaan heeft besloten dat de betreffende informatie kan worden verstrekt. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de ABRvS van 27 september 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AY8914). Omdat verweerder niet gehouden is om de hiervoor genoemde passages van de geobjectiveerde verslagen van de ministerraad openbaar te maken, komt de wijze van verstrekking op grond van de artikel 7 van Pro de Wob niet aan de orde. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Geaccordeerde verslag van het gesprek/de gesprekken die verweerder heeft gevoerd met de onderzoekers van de Universiteit Twente in het kader van het onderzoek ‘Evaluatie Nationale Crisisbeheersingsoperatie Vlucht MH17’.
16. Verweerder heeft openbaarmaking van het gespreksverslag geweigerd met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a en g, van de Wob en artikel 11, eerste lid, van de Wob. Ook hier geldt wat de rechtbank heeft overwogen over artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob: daar waar verweerder niet heeft toegelicht op welke passages deze weigeringsgrond ziet, kan de rechtbank de toepassing daarvan niet beoordelen. Dit betekent dat de overige weigeringsgronden, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g en/of artikel 11, eerste lid, van de Wob, op de gehele tekst van het document van toepassing moeten zijn om dat document niet openbaar te hoeven maken.
17. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder openbaarmaking met de gegeven motivering niet heeft mogen weigeren. De onderzoekers van de Universiteit Twente hebben de geïnterviewde sleutelfiguren weliswaar vertrouwelijkheid toegezegd in een gespreksprotocol, maar dit gespreksprotocol kan de Wob niet opzij zetten. De onderzoekers hadden daar vooraf rekening mee moeten houden door een passende clausule over de wettelijke bepalingen bij dit gespreksprotocol op te nemen. Er zijn in het verleden meer onderzoeken vanuit de overheid geweest, die over minder zwaarwegende onderwerpen gingen, waarbij gespreksverslagen wel openbaar zijn gemaakt. Eiseres wijst op het onderzoek van de commissie Oosting. Eiseres betoogt verder dat er gedeeltelijke openbaarmaking heeft plaatsgevonden door middel van het rapport van het onderzoek van de Universiteit Twente. Er is een zelfstandig maatschappelijk en journalistiek belang bij toegang tot het gespreksverslag. De belangenafweging van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob moet volgens eiseres in het voordeel van openbaarheid uitpakken. Eiseres ziet verder ook geen grond voor toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob, omdat de minister-president hier niet als persoon heeft gesproken en er dus ook geen sprake kan zijn van persoonlijke beleidsopvattingen.
18. Verweerder heeft gewezen op het belang dat de onderzoekers hebben bij vrije en vertrouwelijke uitwisseling van gedachten. Het doel van de gesprekken met de sleutelfiguren rond de afhandeling van de MH17-ramp is om zoveel mogelijk informatie in te winnen. In het gespreksprotocol dat door de Universiteit Twente is opgesteld, is expliciet opgenomen dat de gespreksverslagen niet openbaar gemaakt zullen worden, omdat zij persoonlijke beleidsopvattingen van de geïnterviewden bevatten. De bereidheid om in de toekomst aan dergelijke onderzoeken mee te werken zal afnemen als de gespreksverslagen, ondanks toezegging van vertrouwelijkheid, openbaar worden gemaakt. Openbaarheid zou de geïnterviewden en de onderzoekers ook onevenredig benadelen, zo stelt verweerder. Dit rechtvaardigt toepassing van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. De omstandigheid dat de gespreksverslagen van sleutelfiguren zijn gebruikt bij het onderzoek naar de MH17-ramp, maakt niet dat van openbaarmaking op grond van de Wob sprake is geweest. De geïnterviewden zijn ook niet vrijelijk geciteerd. Eiseres heeft verder een onjuiste opvatting over de toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob: een bestuursorgaan kan persoonlijke beleidsopvattingen hebben, zo ook de minister-president. Aldus steeds verweerder.
19. Voor de toepassing van de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob en artikel 11, eerste lid, van de Wob geldt, zoals hiervoor onder 7 is overwogen, dat het belang van een bestuursorgaan bij vertrouwelijke communicatie een belang kan zijn dat bij beide gronden meeweegt. Dit laat onverlet dat verweerder niet, onder een algemene verwijzing naar het gespreksprotocol van de Universiteit Twente, het persoonlijk belang van de geïnterviewde en het belang van het onderzoek (en de onderzoekers), heeft kunnen weigeren het gehele gespreksverslag openbaar te maken. Dat het hier om een gevoelige kwestie gaat, neemt niet weg dat verweerder specifiek moet motiveren waarom artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob en artikel 11, eerste lid, van de Wob zich verzetten tegen openbaarmaking en waarom ook een gedeeltelijke openbaarmaking niet mogelijk zou zijn. Ook hier geldt, daar waar een weigeringsgrond in beginsel niet kan worden ingezet op het hele document, verweerder moet toelichten op welk documentsdeel de betreffende weigeringsgrond van toepassing is. Eiseres heeft dit terecht in beroep aangevoerd.
Eiseres wordt echter niet gevolgd in haar standpunt dat een bestuursorgaan geen persoonlijke beleidsopvattingen zou kunnen hebben. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, eerste lid, van de Wob en uit vaste rechtspraak, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 1 september 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN5701), blijkt dat het doel van de in dat artikel neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is: de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II, 19 859, nr. 3, p. 14 en 38). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. De beroepsgrond dat verweerder als minister-president nooit gebruik zou kunnen maken van de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, slaagt dus niet.
Eiseres wordt echter niet gevolgd in haar standpunt dat een bestuursorgaan geen persoonlijke beleidsopvattingen zou kunnen hebben. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, eerste lid, van de Wob en uit vaste rechtspraak, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 1 september 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN5701), blijkt dat het doel van de in dat artikel neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is: de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II, 19 859, nr. 3, p. 14 en 38). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. De beroepsgrond dat verweerder als minister-president nooit gebruik zou kunnen maken van de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, slaagt dus niet.
20.
De rechtbank volgt ook niet het standpunt van eiseres dat het gespreksverslag al gedeeltelijk openbaar is gemaakt, omdat de onderzoekers van de Universiteit Twente hiervan gebruik hebben gemaakt bij het opstellen van hun onderzoeksrapport. Openbaarmaking aan een ieder is – zoals hiervoor onder 12 ook al is toegelicht - wezenlijk anders dan het ter inzage leggen van een document of het laten gebruikmaken van een document voor onderzoek. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de onderzoekers ook niet geciteerd hebben uit de gespreksverslagen van de sleutelfiguren. Het is dus niet zo dat via het onderzoeksverslag de inhoud uit de gesprekken feitelijk openbaar is gemaakt. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
De rechtbank volgt ook niet het standpunt van eiseres dat het gespreksverslag al gedeeltelijk openbaar is gemaakt, omdat de onderzoekers van de Universiteit Twente hiervan gebruik hebben gemaakt bij het opstellen van hun onderzoeksrapport. Openbaarmaking aan een ieder is – zoals hiervoor onder 12 ook al is toegelicht - wezenlijk anders dan het ter inzage leggen van een document of het laten gebruikmaken van een document voor onderzoek. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de onderzoekers ook niet geciteerd hebben uit de gespreksverslagen van de sleutelfiguren. Het is dus niet zo dat via het onderzoeksverslag de inhoud uit de gesprekken feitelijk openbaar is gemaakt. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
21. De rechtbank komt echter na lezing van het gespreksverslag tot de conclusie dat geen van de door verweerder ingeroepen weigeringsgronden voor de gehele tekst kan gelden. Zo bevatten de eerste twee alinea’s (regels 14 tot en met 30) bijvoorbeeld geen persoonlijke beleidsopvattingen. Het gaat deels om feiten, maar die zijn niet nauw verweven met persoonlijke beleidsopvattingen. De weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob mist voor deze twee alinea’s dus toepassing. Voor deze zelfde twee alinea’s geldt naar het oordeel van de rechtbank dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob wellicht tot een weigering van openbaarheid zouden kunnen leiden als verweerder hiervoor een op de tekst toegesneden motivering zou geven. Het is de rechtbank niet duidelijk waarom openbaarheid van deze tekst zou leiden tot onevenredige benadeling van de geïnterviewde of de onderzoekers. Zoals gezegd is het algemene standpunt van verweerder dat het belang van vertrouwelijkheid van het onderzoek naar de ramp absolute geheimhouding vergt, een onvoldoende motivering voor het integraal weigeren van dit gehele gespreksverslag. Wat verder opvalt is dat in het gespreksverslag ook feiten voorkomen van algemene bekendheid en informatie die verweerder (of een derde) zelf al op enig moment openbaar heeft gemaakt via andere kanalen. De rechtbank ziet niet in op grond waarvan verweerder deze feiten en deze informatie niet in dit verband openbaar zou kunnen maken. De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot de conclusie dat verweerder de weigering van openbaarmaking van het gespreksverslag onvoldoende heeft gemotiveerd en dat er dus aan het bestreden besluit een tweede gebrek kleeft.
22. Zoals hiervoor is overwogen onder 9 en 21 is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd en dus in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb genomen. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder:
- nader motiveren waarom hij heeft geweigerd de laatste regel van het geobjectiveerde verslag van de ministerraad van 15 augustus 2014 openbaar te maken;
- nader motiveren op basis waarvan hij het geaccordeerde verslag van het gesprek/de gesprekken die verweerder heeft gevoerd met de onderzoekers van de Universiteit Twente in het kader van het onderzoek ‘Evaluatie Nationale Crisisbeheersingsoperatie Vlucht MH17’ integraal heeft geweigerd. Daar waar verweerder verschillende weigeringsgronden van toepassing acht op verschillende tekstgedeeltes, zal hij daar een splitsing in moeten aanbrengen, zodat de rechtbank kan zien op welke tekstgedeeltes welke weigeringsgrond van toepassing is. Verweerder zal een specifieke belangenafweging in het kader van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob moeten maken. Het kan zijn dat verweerder de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob van toepassing acht op bepaalde tekstgedeeltes. In dat geval zal duidelijk moeten zijn hoe deze tekstgedeeltes de internationale betrekkingen van Nederland raken en welke belangenafweging aan de weigering ten grondslag ligt.
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak.
- nader motiveren op basis waarvan hij het geaccordeerde verslag van het gesprek/de gesprekken die verweerder heeft gevoerd met de onderzoekers van de Universiteit Twente in het kader van het onderzoek ‘Evaluatie Nationale Crisisbeheersingsoperatie Vlucht MH17’ integraal heeft geweigerd. Daar waar verweerder verschillende weigeringsgronden van toepassing acht op verschillende tekstgedeeltes, zal hij daar een splitsing in moeten aanbrengen, zodat de rechtbank kan zien op welke tekstgedeeltes welke weigeringsgrond van toepassing is. Verweerder zal een specifieke belangenafweging in het kader van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob moeten maken. Het kan zijn dat verweerder de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob van toepassing acht op bepaalde tekstgedeeltes. In dat geval zal duidelijk moeten zijn hoe deze tekstgedeeltes de internationale betrekkingen van Nederland raken en welke belangenafweging aan de weigering ten grondslag ligt.
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak.
23. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
24. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, voorzitter, en mr. V.E. van der Does en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 april 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.