Uitspraak
200902327/1/R2.
Datum uitspraak: 16 maart 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting de Faunabescherming en de stichting Stichting Open Polders (hierna in enkelvoud: de Stichting), respectievelijk gevestigd te Amstelveen en te Schermer,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2008 heeft het college het verzoek om handhavend op te treden tegen het zonder een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) uitvoeren van activiteiten in en nabij het Natura 2000-gebied "Eilandspolder" afgewezen.
Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 april 2009, heeft de Stichting beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar.
Bij besluit van 14 april 2009, verzonden op 22 april 2009, kenmerk 2009-18513, heeft het college het door de Stichting gemaakte bezwaar tegen het besluit van 19 december 2008 ongegrond verklaard.
Bij brief van 30 juni 2009 heeft de Stichting haar beroep aangevuld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
De Stichting en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Stichting, het college en de [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 januari 2011, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, en bijgestaan door dr. ir. G.W.W. Wamelink, werkzaam bij Alterra, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.J. Snijders-Storm, advocaat te Den Haag, en door M. Hartman, M. Breukers en A. Don, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is de [belanghebbende], vertegenwoordigd door dr. N.M. Gerrits, ter zitting als partij gehoord.
2. Overwegingen
Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit
2.1. Het beroep van de Stichting is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar. Het college heeft bij besluit van 14 april 2009 alsnog een beslissing genomen op haar bezwaar. Gelet hierop en nu de Stichting niet heeft aangegeven waarin haar belang bij een oordeel met betrekking tot het uitblijven van een besluit op haar bezwaar is gelegen, is het belang van de Stichting bij een uitspraak van de Afdeling op dit door haar ingestelde beroep komen te vervallen. Het beroep is derhalve in zoverre niet-ontvankelijk.
2.2. Vaststaat dat het besluit op bezwaar van 14 april 2009 niet aan het beroep van de Stichting tegemoet komt. Het beroep wordt derhalve op grond van artikel 6:20, eerste en vierde lid, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde hier van belang, geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.
Het beroep tegen het besluit op bezwaar van 14 april 2009
2.3. Het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden ziet, voor zover hier van belang, op het zonder vergunning op grond van de Nbw 1998 uitbreiden van het agrarisch bedrijf van de [belanghebbende] op het perceel Meerdijk 1A te Grootschermer (hierna: de uitbreiding van het bedrijf), waarvoor de [belanghebbende] bij brief van 12 september 2008 een aanvraag voor een vergunning krachtens de Nbw 1998 heeft ingediend, en het zonder vergunning op grond van de Nbw 1998 uitrijden van drijfmest, respectievelijk nabij en in het Natura 2000-gebied "Eilandspolder" (hierna: het Natura 2000-gebied).
2.4. Het gebied Eilandspolder is bij besluit van 24 maart 2000 aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4 van Pro de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna de Vogelrichtlijn). Het gebied Eilandspolder-Oost is bij beschikking van 7 december 2004 door de Europese Commissie geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio. De instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied hebben onder meer betrekking op voor verzuring gevoelige habitats en soorten die van die habitats afhankelijk zijn.
2.5. De Stichting kan zich niet verenigen met het besluit van het college om in het kader van de Nbw 1998 niet handhavend op te treden tegen het zonder vergunning op grond van de Nbw 1998 uitbreiden van het bedrijf en het zonder vergunning op grond van de Nbw 1998 uitrijden van mest in en nabij het Natura 2000-gebied. Onder verwijzing naar onderzoeken van Kiwa Water Research/EGG-Consult en Alterra en TNO, betoogt de Stichting dat de toename van ammoniakdepositie, die deze activiteiten tot gevolg hebben, leidt tot een aantasting van het Natura 2000-gebied, zodat zij in strijd zijn met de Nbw 1998. Dit geldt volgens de Stichting te meer nu het plafond voor ammoniakdepositie al overschreden wordt. Voorts betoogt de Stichting dat geen concreet zicht bestaat op legalisatie. De activiteiten kunnen volgens haar niet worden aangemerkt als bestaand gebruik in de zin van artikel 19d, derde lid, van de Nbw 1998 en kunnen niet, ook niet na een passende beoordeling, worden vergund.
2.6. In het bestreden besluit stelt het college zich op het standpunt dat handhavend optreden tegen het zonder vergunning uitbreiden van het bedrijf onevenredig bezwarend moet worden geacht. Ter zitting heeft het college het standpunt ingenomen dat gezien de relatief kleine toename van de veestapel een vergunning kan worden verleend voor de uitbreiding van het agrarisch bedrijf van de [belanghebbende]. Voor het uitrijden van mest is volgens het college geen vergunning nodig nu dit als bestaand gebruik in de zin van artikel 19d, derde lid, van de Nbw 1998 moet worden aangemerkt.
2.7. Ingevolge artikel 19c, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, draagt onze minister in de periode totdat het eerste beheerplan voor het desbetreffende Natura 2000-gebied onherroepelijk is geworden, ervoor zorg dat passende maatregelen worden genomen om te voorkomen dat bestaand gebruik de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied verslechtert en dat er door bestaand gebruik storende factoren optreden die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen een significant effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van het college projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge artikel 19d, derde lid, voor zover hier van belang, is het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet van toepassing op bestaand gebruik gedurende de periode, bedoeld in artikel 19c, eerste lid, behoudens indien dat gebruik een project is dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied.
2.8. Blijkens het in zoverre niet weersproken deskundigenbericht is het habitatsubtype veenmosrietlanden (H7140B) binnen het Natura 2000-gebied het meest gevoelig voor de depositie van stikstof. Veenmosrietlanden komen voor in het midden van het gebied Eilandpolder-Oost en in iets ruimere mate in het gebied Eilandspolder-West. Het uitrijden van mest zorgt bij dit habitattype voor een stikstofdepositie die vele malen hoger is dan de kritische depositiewaarde van dit habitattype. De hoge achtergronddepositie komt daar nog bovenop.
2.9. Het agrarisch bedrijf van de [belanghebbende] ligt op een afstand van enkele tientallen meters van het oostelijke gedeelte van het Natura 2000-gebied. De uitbreiding van het bedrijf omvat de uitbreiding van de veestapel van 195 stuks melkvee, 160 stuks jongvee en 100 schapen naar 199 stuks melkvee, 168 stuks jongvee en geen schapen, en de bouw van een nieuwe stal. Niet in geschil is dat deze uitbreiding vergunningplichtig is in de zin van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 en dat hier ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen vergunning voor was verleend.
2.9.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.9.2. Vaststaat dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen ontvankelijke vergunningaanvraag voorlag voor de uitbreiding van het bedrijf. Nu tenminste een ontvankelijke vergunningaanvraag nodig was om te beoordelen of een vergunning kon worden verleend, bestaat in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit concreet zicht bestond op legalisatie van de uitbreiding van het bedrijf. Dat al veelvuldig contact was geweest tussen het college en de [belanghebbende] en dat het college zich bereid zou hebben verklaard om aan legalisering mee te werken is onvoldoende om tot een ander oordeel te komen. Daar komt bij dat het college niet heeft onderbouwd op grond van welke concrete gegevens het aannemelijk is te achten dat een vergunning zou kunnen worden verleend. Dit wordt onderstreept door het in het verweerschrift ingenomen standpunt dat moeilijk is te beoordelen of de uitbreiding leidt tot een significante aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied. Het ter zitting ingenomen standpunt dat gezien de relatief geringe toename van de veestapel aannemelijk is dat een vergunning zal worden verleend, is naar het oordeel van de Afdeling, mede tegen de achtergrond van het onder 2.8 vermelde deskundigenbericht, onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Ook anderszins is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college ten tijde van het nemen van het bestreden besluit had behoren af te zien van handhaving.
2.10. Het door het college ingenomen standpunt dat het uitrijden van mest moet worden aangemerkt als bestaand gebruik in de zin van artikel 19d, derde lid, van de Nbw 1998 en daarom niet vergunningplichtig is, acht de Afdeling evenmin voldoende onderbouwd. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt vanaf welke datum, met welke regelmaat en in welke omvang het uitrijden van mest heeft plaatsgevonden. De verwijzing van het college naar de pachtovereenkomsten voor de agrarische percelen binnen het Natura 2000-gebied en de Sectornotitie Landbouw voor de Eilandspolder, is hiervoor niet voldoende. Ook de enkele verwijzing naar gegevens met betrekking tot de uitvoering van de Meststoffenwet biedt onvoldoende inzicht in het verloop van het uitrijden van mest in dit concrete geval.
2.11. In hetgeen de Stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit dient derhalve wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd.
2.12. In de door het college overgelegde nadere stukken en de ter zitting daarover ingenomen standpunten ziet de Afdeling geen aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven. Hierbij is in aanmerking genomen dat ook uit de nader overgelegde stukken niet zonder meer blijkt dat de uitbreiding van het bedrijf, mede gelet op de mogelijke cumulatieve effecten van andere agrarische bedrijven in of nabij het Natura 2000-gebied, niet leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied, noch dat het uitrijden van mest kan worden aangemerkt als bestaand gebruik. Daarbij komt dat op 31 maart 2010 de Nbw 1998 wederom is gewijzigd en ten aanzien van de mogelijke gevolgen van die wetswijziging voor het nieuw te nemen besluit op bezwaar eerst een onderbouwd standpunt van het college noodzakelijk is.
2.13. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. De Afdeling ziet geen aanleiding het college te veroordelen in de kosten die door de Stichting zijn gemaakt voor het inbrengen van het door haar overgelegde deskundigenrapport, nu dit rapport niet is toegespitst op de in dit geding voorliggende geschilpunten. Voor zover de Stichting heeft verzocht om vergoeding van door haar in de bezwaarfase gemaakte kosten, overweegt de Afdeling dat dergelijke kosten uitsluitend voor vergoeding in aanmerking komen indien het primaire besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Daarvan is in dit geval geen sprake. Bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar dient het college echter opnieuw op dit verzoek van de Stichting te beslissen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep, voor zover dit is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar, niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 14 april 2009, kenmerk 2009-18513;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij de stichting Stichting de Faunabescherming en de Stichting Open Polders in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 736,75 (zegge: zevenhonderdzesendertig euro en vijfenzeventig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan de stichting Stichting de Faunabescherming en de Stichting Open Polders, het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Broekman
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2011
12-647.