Uitspraak
200700622/1/H3-A.
Datum uitspraak: 23 maart 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vennootschap met beperkte aansprakelijkheid naar Engels recht The Sporting Exchange Ltd., h.o.d.n. Betfair (hierna: Betfair), gevestigd te Londen, Verenigd Koninkrijk,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 8 december 2006 in de zaken nrs. 05/2621, 05/8866 en 05/8876 in de gedingen tussen:
Betfair
en
de minister van Justitie, thans: de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
1. Procesverloop
Bij brief van 29 april 2004 heeft de minister geweigerd een bestuurlijk rechtsoordeel te geven over de vraag of Betfair een vergunning nodig heeft voor het aanbieden voor haar in het Verenigd Koninkrijk telefonisch en via internet bereikbare intermediairsdienst.
Op 9 augustus 2004 heeft de minister wederom geweigerd een bestuurlijk rechtsoordeel te geven, de aanvraag van Betfair om een vergunning voor het organiseren van sportprijsvragen - al dan niet via internet - afgewezen en haar aanvraag voor een vergunning voor het organiseren van een totalisator - al dan niet via internet - eveneens afgewezen.
Bij besluit van 10 december 2004 heeft de minister aan de stichting Stichting de Nationale Sporttotalisator (hierna: De Lotto) een vergunning verleend tot het organiseren van sportprijsvragen, de lotto en het cijferspel.
Bij besluit van 10 maart 2005 heeft de minister het door Betfair tegen de weigering een bestuurlijk rechtsoordeel te geven en tegen de weigering tot afgifte van vergunningen van 9 augustus 2004 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en het besluit van
9 augustus 2004 in stand gelaten onder aanvulling van de motivering.
Bij besluit van 17 maart 2005 heeft de minister het door Betfair tegen de vergunningverlening van 10 december 2004 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 13 mei 2005 heeft de minister de aanvraag van Betfair om een totalisatorvergunning afgewezen.
Bij besluit van 21 juni 2005 heeft de minister aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Scientific Games Racing B.V. (thans: Sporttech PLC, hierna: SGR), een vergunning verleend tot het organiseren van een totalisator.
Bij besluit van 4 november 2005 heeft de minister het door Betfair tegen het besluit van 13 mei 2005 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 4 november 2005 heeft de minister het door Betfair tegen de vergunningverlening van 21 juni 2005 gemaakte bezwaar eveneens ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 december 2006, verzonden op 11 december 2006, heeft de rechtbank 's-Gravenhage het door Betfair ingestelde beroep tegen het besluit van 10 maart 2005 gegrond verklaard voor zover daarbij is beslist op het bezwaar tegen de weigering een bestuurlijk rechtsoordeel te geven, het bezwaar tegen de brief van 9 augustus 2004 voor zover daarbij is geweigerd een bestuurlijk rechtsoordeel te geven niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van
10 maart 2005. Voorts heeft de rechtbank het door Betfair tegen de besluiten van 10 maart 2005 en 17 maart 2005 ingestelde beroep voor het overige ongegrond verklaard en het door haar tegen het besluit van
4 november 2005 ingestelde beroep eveneens ongegrond verklaard.
Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Betfair bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 januari 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 6 maart 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Lotto en SGR, die in de gelegenheid zijn gesteld als partij aan het geding deel te nemen, hebben reacties ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van partijen. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2007, waar Betfair, vertegenwoordigd door [bedrijfsjurist] bij Betfair, bijgestaan door mr. J.G.J.E Franssen, mr. I.E.M. Scholten-Verheijen en mr. P.J.M. Koning, allen advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. P.A. de Jong, werkzaam bij het ministerie, bijgestaan door mr. B.J. Drijber en mr. C.M. Bitter, beiden advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Voorts zijn verschenen De Lotto, vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. J.H.C. van Manen en mr. J.F. van Nouhuys, beiden advocaat te Amsterdam, en door mr. W.W. Geursen, advocaat te Den Haag, en SGR, vertegenwoordigd door mr. S.P.J.F. Zwanen, advocaat te Rotterdam.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en partijen gevraagd om een reactie op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans: van de Europese Unie; hierna: het Hof van Justitie) van 13 september 2007 in zaak
C-260/04, Commissie tegen Italië (Jurispr. 2007, blz. I-10745).
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 20 november 2007, waar Betfair, vertegenwoordigd door mr. J.G.J.E. Franssen en mr. I.E.M. Scholten-Verheijen, en de minister, vertegenwoordigd door mr. P.A. de Jong, bijgestaan door mr. B.J. Drijber, zijn verschenen. Voorts zijn verschenen De Lotto, vertegenwoordigd door mr. E.H. Pijnacker Hordijk en mr. W.W. Geursen, beiden advocaat te Den Haag, en SGR, vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. S.P.J.F. Zwanen.
Bij brieven van 4 februari 2008 heeft de Afdeling partijen medegedeeld dat het onderzoek wederom is heropend en dat zij voornemens is het Hof van Justitie te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op een aantal vragen. Deze vragen waren in concept bijgevoegd.
Bij onderscheiden brieven van 29 februari 2008, 3 maart 2008 en 4 maart 2008 hebben Betfair, de minister, De Lotto en SGR een reactie gegeven.
Bij verwijzingsuitspraak van 14 mei 2008 heeft de Afdeling in deze zaak het Hof van Justitie verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op drie vragen, de behandeling van het hoger beroep geschorst tot het Hof van Justitie uitspraak heeft gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij arrest van 3 juni 2010 in de zaak C-203/08 (www.curia.europa.eu) heeft het Hof van Justitie de door de Afdeling gestelde vragen beantwoord. Het arrest is aangehecht.
Bij onderscheiden brieven van 22 juli 2010, 23 juli 2010, 26 juli 2010 en 9 augustus 2010 hebben SGR, de minister, Betfair en De Lotto desgevraagd een reactie op het arrest ingediend.
Betfair en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 13 december 2010, waar Betfair, vertegenwoordigd door M. Warrington en M. Lyska, werkzaam bij Betfair, bijgestaan door mr. J.G.J.E. Franssen, mr. I.E.M. Scholten-Verheijen en mr. O.W. Brouwer, allen advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. P.A. de Jong, bijgestaan door mr. B.J. Drijber, zijn verschenen. Voorts zijn verschenen De Lotto, vertegenwoordigd door mr. M.F. van Wissen en mr. E.H. Pijnacker Hordijk, beiden advocaat te Amsterdam, en SGR, vertegenwoordigd door mr. S.P.J.F. Zwanen en mr. V.N. Mantel, beiden advocaat te Rotterdam.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 49 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag), thans na wijziging, artikel 56 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, voor zover thans van belang, zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een ander land van de Unie zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Wet op de kansspelen (hierna: de Wok) is het, behoudens het in Titel Va van deze wet bepaalde, verboden:
a. gelegenheid te geven om mede te dingen naar prijzen of premies, indien de aanwijzing der winnaars geschiedt door enige kansbepaling waarop de deelnemers in het algemeen geen overwegende invloed kunnen uitoefenen, tenzij daarvoor ingevolge deze wet vergunning is verleend;
b. de deelneming hetzij aan een onder a bedoelde gelegenheid, gegeven zonder vergunning ingevolge deze wet, hetzij aan een overeenkomstige gelegenheid, gegeven buiten het Rijk in Europa, te bevorderen of daartoe voor openbaarmaking of verspreiding bestemde stukken in voorraad te hebben;
(..).
Ingevolge artikel 15, eerste lid, kan tot het organiseren van sportprijsvragen uitsluitend vergunning worden verleend overeenkomstig de bepalingen van Titel III.
Ingevolge het tweede lid worden onder sportprijsvragen verstaan prijsvragen, welke erop zijn gericht deelnemers uitslagen van tevoren aangekondigde sportwedstrijden, met uitzondering van harddraverijen en paardenrennen, te doen raden of voorspellen.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, kunnen de minister van Justitie en de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur met het oog op de belangen van instellingen werkzaam ten algemenen nutte, in het bijzonder op het gebied van sport en lichamelijke vorming, van de cultuur, het maatschappelijk welzijn en de volksgezondheid, aan één rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid voor een door hen te bepalen duur vergunning verlenen tot het organiseren van sportprijsvragen.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, kunnen de in artikel 16 genoemde Pro ministers voorschriften verbinden aan de vergunning tot het organiseren van sportprijsvragen.
Ingevolge het tweede lid hebben de voorschriften onder meer betrekking op:
a. het aantal te houden prijsvragen;
b. de wijze van bepaling van de vervangende uitslagen en het prijzenschema;
c. de administratie en de dekking van de aan de organisatie verbonden kosten;
d. de bestemming van de opbrengst van de gehouden prijsvragen;
e. de statuten en reglementen van de rechtspersoon;
f. het van overheidswege te houden toezicht op de naleving;
g. de inrichting van het jaarlijks door de rechtspersoon van zijn werkzaamheden en de financiële resultaten daarvan uit te brengen verslag en de wijze van publicatie van dat verslag.
Ingevolge artikel 23, eerste lid, kan tot het organiseren van een totalisator uitsluitend vergunning worden verleend overeenkomstig de bepalingen van Titel IV.
Ingevolge het tweede lid wordt onder totalisator verstaan elke gelegenheid, opengesteld om op de uitslag van harddraverijen en paardenrennen te wedden, met dien verstande dat het totaal van de inleg, behoudens bij of krachtens de wet toegestane aftrek, zal worden verdeeld onder degenen die op de winnaar of op een der prijswinnaars hebben gewed.
Ingevolge artikel 24 kunnen Pro de minister van Landbouw en Visserij en de minister van Justitie aan één rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid voor een door hen te bepalen tijd vergunning verlenen tot het organiseren van een totalisator.
Ingevolge artikel 25, eerste lid, kunnen de in artikel 24 genoemde Pro ministers voorschriften verbinden aan de vergunning tot het organiseren van een totalisator.
Ingevolge het tweede lid, hebben de voorschriften onder meer betrekking op:
a. het aantal draverijen en rennen;
b. de maximum inzet per persoon;
c. het percentage dat vóór de verdeling aan de winnaars der weddenschappen zal worden ingehouden en de bestemming van dit percentage;
d. het van overheidswege te houden toezicht op de naleving;
e. de verplichting om ongeoorloofd wedden of het verlenen van bemiddeling tot wedden op de terreinen waar harddraverijen of paardenrennen worden gehouden zo veel mogelijk tegen te gaan en te doen tegengaan.
Ingevolge het derde lid kunnen de voorschriften worden gewijzigd en aangevuld.
Ingevolge artikel 27 is Pro het verboden aan het publiek bemiddeling aan te bieden of te verlenen bij het afsluiten van weddenschappen bij een totalisator.
Ingevolge artikel 1 van Pro het Besluit van 19 februari 2005, houdende de overdracht van de zorg voor de Wet op de kansspelen (Stb. 2005, 97) gaat de zorg voor de Wok en voor de op deze wet gebaseerde regelgeving, voor zover deze thans behoort tot de taak van de ministers van Financiën, van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, over naar de minister van Justitie.
De weigering om een bestuurlijk rechtsoordeel te geven
2.2. Zoals de Afdeling in de verwijzingsuitspraak van 14 mei 2008 heeft overwogen, heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de minister Betfair niet-ontvankelijk had moeten verklaren in haar bezwaar tegen de brief van 9 augustus 2004 voor zover daarbij is geweigerd een bestuurlijk rechtsoordeel te geven.
De weigering om Betfair een vergunning te verlenen voor het aanbieden van haar diensten via internet
2.3. De minister heeft de aanvraag van Betfair voor zover die betrekking had op het organiseren van sportprijsvragen en een totalisator via internet bij besluit van 9 augustus 2004 afgewezen en deze afwijzing bij besluit van 10 maart 2005 gehandhaafd. Daartoe heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de Wok een gesloten systeem kent van vergunningen dat niet voorziet in de mogelijkheid tot verlening van vergunningen voor het geven van gelegenheid tot het deelnemen aan kansspelen via internet. Omdat Betfair voor haar huidige internetactiviteiten geen vergunning ingevolge de Wok kan krijgen, is het haar volgens de minister verboden deze diensten aan dienstontvangers in Nederland aan te bieden.
2.4. Betfair heeft betoogd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij geen vergunning nodig heeft voor het aanbieden van haar huidige diensten in het Verenigd Koninkrijk aan dienstontvangers in Nederland, omdat Nederland op grond van het vrij verkeer van diensten en Europese rechtspraak is gehouden de "licence" die zij heeft in het Verenigd Koninkrijk te erkennen op grond van het leerstuk van wederzijdse erkenning en haar op die grond toe te laten haar diensten via internet aan dienstontvangers in Nederland aan te bieden.
2.4.1. Bij de verwijzingsuitspraak van 14 mei 2008 heeft de Afdeling het Hof van Justitie verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vraag:
"1. Dient artikel 49 van Pro het EG-Verdrag aldus te worden uitgelegd dat de toepassing van dit artikel tot gevolg heeft dat de bevoegde autoriteit van een lidstaat niet, op grond van het in die lidstaat geldende gesloten vergunningenstelsel voor het aanbieden van diensten inzake kansspelen, kan verbieden dat een dienstaanbieder aan wie reeds een vergunning is verleend in een andere lidstaat voor het verrichten van die diensten via internet, deze diensten via internet ook aanbiedt in eerstgenoemde lidstaat?"
2.4.2. Het Hof van Justitie heeft in het arrest van 3 juni 2010 voor recht verklaard:
"1) Artikel 49 EG Pro moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een regeling van een lidstaat zoals die aan de orde is in het hoofdgeding, die de organisatie en de bevordering van kansspelen aan een gesloten stelsel onderwerpt ten gunste van één marktdeelnemer en elke andere marktdeelnemer, een in een andere lidstaat gevestigde marktdeelnemer daaronder begrepen, verbiedt om op het grondgebied van eerstgenoemde lidstaat via internet onder dit stelsel vallende diensten aan te bieden."
2.4.3. Het Hof van Justitie heeft daartoe overwogen:
11. Voorts blijkt uit het dossier in het hoofdgeding zoals dit door de verwijzende rechter aan het Hof is gezonden, dat het in Nederland niet is toegestaan, interactief kansspelen via internet aan te bieden.
(…)
22. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 49 EG Pro aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een wettelijke regeling van een lidstaat zoals die aan de orde in het hoofdgeding, die de organisatie en de bevordering van kansspelen aan een gesloten stelsel onderwerpt ten gunste van één marktdeelnemer en elke andere marktdeelnemer, een in een andere lidstaat gevestigde marktdeelnemer daaronder begrepen, verbiedt om op het grondgebied van eerstgenoemde lidstaat via internet onder dit stelsel vallende diensten aan te bieden.
(…)
32. De twijfel van de verwijzende rechter komt voort uit het feit dat Betfair in het hoofdgeding stelt dat zij geen door de Nederlandse autoriteiten afgegeven vergunning nodig heeft om haar diensten in verband met sportweddenschappen via internet aan in Nederland wonende gokkers aan te bieden. Deze lidstaat is volgens haar immers gehouden de door andere lidstaten aan deze vennootschap verleende vergunningen te erkennen.
33. De sector van via internet aangeboden kansspelen is binnen de Europese Unie niet geharmoniseerd. Een lidstaat mag zich dus op het standpunt stellen dat het enkele feit dat een marktdeelnemer als Betfair via internet diensten van deze sector rechtmatig aanbiedt in een andere lidstaat, waar hij is gevestigd en in beginsel reeds door de bevoegde autoriteiten van deze staat aan wettelijke voorwaarden en aan controles wordt onderworpen, niet voldoende waarborgt dat de nationale consument wordt beschermd tegen het risico van fraude en criminaliteit, omdat het voor de autoriteiten van de lidstaat van vestiging in een dergelijke context moeilijk kan zijn om de professionele kwaliteiten en integriteit van de marktdeelnemers te beoordelen (zie in die zin arrest van 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, C-42/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 69).
34. Via internet toegankelijke kansspelen brengen bovendien andere en ernstigere risico's op fraude door marktdeelnemers jegens consumenten mee dan traditionele kansspelen, omdat er geen direct contact is tussen de consument en de marktdeelnemer (arrest Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, punt 70).
35. Aan de overwegingen in de twee voorgaande punten wordt niet afgedaan door het feit dat een marktdeelnemer die kansspelen aanbiedt via internet, in de betrokken lidstaat geen actief verkoopbeleid voert, met name doordat hij in die lidstaat geen reclame maakt. Die overwegingen zijn enkel gebaseerd op de gevolgen van de toegankelijkheid van kansspelen via internet als zodanig en niet op de eventueel uiteenlopende gevolgen van het actieve dan wel passieve dienstenaanbod van deze marktdeelnemer.
36. Bijgevolg kan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde beperking, gelet op de bijzonderheden die aan het aanbieden van kansspelen via internet verbonden zijn, gerechtvaardigd worden geacht door de doelstelling om fraude en criminaliteit te bestrijden (arrest Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, punt 72).
2.4.4. Uit het bovenstaande volgt dat de "licence" die Betfair in het Verenigd Koninkrijk heeft voor het verrichten van haar diensten via internet als zodanig geen recht geeft om deze diensten ten tijde van belang zonder vergunning ingevolge de Wok in Nederland aan dienstontvangers aan te bieden. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister de aanvraag van Betfair voor zover die betrekking had op het organiseren van sportprijsvragen en een totalisator via internet, terecht heeft afgewezen.
De afwijzing van de aanvragen van Betfair om vergunningen voor het organiseren van sportprijsvragen en voor het organiseren van een totalisator op de uitslag van harddraverijen en paardenrennen en de verlening van deze vergunningen aan De Lotto, onderscheidenlijk SGR
2.5. De minister heeft bij besluit van 9 augustus 2004 geweigerd Betfair vergunningen te verlenen voor het organiseren van sportprijsvragen en voor het organiseren van een totalisator op de uitslag van harddraverijen en paardenrennen omdat deze ingevolge artikel 16, eerste lid, en artikel 24 van Pro de Wok slechts aan één rechtspersoon kunnen worden verleend en de vergunning voor het organiseren van sportprijsvragen reeds is verleend aan De Lotto en de vergunning voor het organiseren van een totalisator aan Autotote Nederland B.V., de voorganger van SGR. Dit besluit heeft de minister bij besluit van 10 maart 2005 gehandhaafd.
2.6. Bij besluit van 17 maart 2005 heeft de minister zijn besluit van 10 december 2004 om aan De Lotto een vergunning te verlenen voor het organiseren van sportprijsvragen, voor de duur van vijf jaren, van 12 december 2004 tot en met 11 december 2009, gehandhaafd. Daarbij heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het Nederlandse kansspelbeleid, anders dan Betfair heeft aangevoerd, niet strijdig is met Europees recht. Nu de minister Betfair eerder heeft bericht dat, gelet op het permanente karakter van de Beschikking Sporttotalisator, deze wederom zou worden verleend aan De Lotto, heeft Betfair de conclusie kunnen trekken dat er geen procedure zou komen op grond waarvan derden zouden kunnen meedingen naar die vergunning. Dat Betfair ook zou kunnen voldoen aan de vergunningsvoorwaarden die voor De Lotto gelden acht de minister, gelet op zijn opmerkingen over het langdurige karakter van de vergunning, niet relevant.
2.7. Bij besluit van 13 mei 2005 heeft de minister wederom geweigerd Betfair vergunning te verlenen voor het organiseren van een totalisator op de uitslag van harddraverijen en paardenrennen, omdat deze zal worden verleend aan SGR. Bij besluit van 4 november 2005 heeft de minister dit besluit gehandhaafd.
2.8. Bij besluit van 21 juni 2005 heeft de minister SGR een vergunning verleend voor het organiseren van een totalisator op de uitslag van harddraverijen en paardenrennen, voor de resterende drie jaar van de gebruikelijke vijf jaar, van 1 juli 2005 tot en met 30 juni 2008. Bij besluit van 4 november 2005 heeft de minister dit besluit gehandhaafd. Ook daarbij heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het Nederlandse kansspelbeleid niet strijdig is met Europees recht. De volgens de minister niet nader onderbouwde stelling van Betfair dat het besluit van 21 juni 2005 het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit schendt, betwist de minister, onder verwijzing naar het feit dat de vergunning is afgegeven aan een dochtermaatschappij van een Amerikaanse onderneming.
2.9. De rechtbank heeft, samengevat weergegeven, overwogen dat, anders dan Betfair aanvoert, nu niet was gebleken van redenen om aan De Lotto en SGR de onderscheiden vergunningen te onthouden, de minister niet was gehouden in het kader van allocatie van de kansspelvergunningen een concrete belangenafweging te maken dan wel te onderzoeken of Betfair beter in staat zou zijn aan de vergunningvoorwaarden te voldoen dan De Lotto en SGR. Van een onvoldoende motivering of onvoldoende voorbereiding bij het nemen van de besluiten is derhalve naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
2.10. Betfair heeft, samengevat weergegeven, betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat de minister was gehouden een allocatieprocedure voor kansspelvergunningen toe te passen. Nu Betfair geen eerlijke kans heeft gehad om mee te dingen naar het verkrijgen van de vergunningen, is de wijze waarop de vergunningen zijn verleend, volgens haar strijdig met artikel 49 van Pro het EG-Verdrag, zoals dit is uitgelegd door het Hof van Justitie.
2.10.1. Bij de verwijzingsuitspraak van 14 mei 2008 heeft de Afdeling het Hof van Justitie verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:
"2. Is de uitleg die het Hof van Justitie aan artikel 49 van Pro het EG-Verdrag en in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel en de daaruit voortvloeiende transparantieverplichting gaf in enkele zaken die betrekking hadden op concessies, van toepassing op de procedure voor het verlenen van een vergunning voor het aanbieden van diensten inzake kansspelen in een wettelijk vastgelegd éénvergunningstelsel?
3. a. Kan in een wettelijk vastgelegd éénvergunningstelsel de verlenging van de vergunning van de bestaande vergunninghouder zonder dat potentiële gegadigden de kans krijgen mee te dingen naar deze vergunning een geschikt en proportioneel middel zijn ter realisering van de dwingende redenen van algemeen belang, die het Hof van Justitie heeft aanvaard als rechtvaardiging van de beperking van het vrij verkeer bij het aanbieden van diensten inzake kansspelen? Zo ja, onder welke voorwaarden?
3. b. Maakt het voor het antwoord op vraag 3.a. verschil uit of vraag 2. bevestigend dan wel ontkennend is beantwoord?"
2.10.2. Het Hof van Justitie heeft in het arrest van 3 juni 2010 voor recht verklaard:
"2) Artikel 49 EG Pro moet aldus worden uitgelegd dat het beginsel van gelijke behandeling en de daaruit voortvloeiende transparantieverplichting van toepassing zijn op procedures voor de verlening en de verlenging van een vergunning aan één exploitant op het gebied van de kansspelen, voor zover het niet gaat om een openbare exploitant wiens beheer onder rechtstreeks toezicht staat van de Staat of om een particuliere exploitant op wiens activiteiten de overheid een strenge controle kan uitoefenen."
2.10.3. Het Hof van Justitie heeft daartoe overwogen:
38. Met zijn tweede en zijn derde vraag, die tezamen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter enerzijds te vernemen of de rechtspraak die door het Hof op het gebied van dienstenconcessies is ontwikkeld met betrekking tot de uitlegging van artikel 49 EG Pro alsmede van het beginsel van gelijke behandeling en de daaruit voortvloeiende transparantieverplichting, op het gebied van de kansspelen van toepassing is op de procedure voor de toekenning van een vergunning aan slechts één marktdeelnemer. Anderzijds wenst hij te vernemen of de verlenging van deze vergunning, zonder oproep tot mededinging, een geschikt en evenredig middel kan vormen ter verwezenlijking van op dwingende redenen van algemeen belang gefundeerde doelstellingen.
39. In de huidige stand van het recht van de Unie vallen concessieovereenkomsten voor diensten niet binnen de werkingssfeer van een van de richtlijnen waarbij de wetgever van de Unie de materie van de overheidsopdrachten heeft geregeld. De openbare autoriteiten die dergelijke overeenkomsten sluiten, dienen evenwel de fundamentele regels van het EG-Verdrag in het algemeen, met name artikel 49 EG Pro, en in het bijzonder het beginsel van gelijke behandeling en het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit alsmede de daaruit voortvloeiende transparantieverplichting, in acht te nemen (zie in die zin arresten van 7 december 2000, Telaustria en Telefonadress, C-324/98, Jurispr. blz. I-10745, punten 60-62; 10 september 2009, Eurawasser, C-206/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 44, en 13 april 2010, Wall, C-91/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 33).
40. Deze transparantieverplichting is van toepassing wanneer een onderneming die is gevestigd in een andere lidstaat dan die waar de betrokken dienstenconcessie wordt verleend, in deze concessie geïnteresseerd kan zijn (zie in die zin arrest van 21 juli 2005, Coname, C-231/03, Jurispr. blz. I-7287, punt 17, en arrest Wall, punt 34).
41. Zonder noodzakelijkerwijs te impliceren dat een aanbesteding moet worden uitgeschreven, houdt deze transparantieverplichting in dat de concessieverlenende instantie aan elke potentiële inschrijver een passende mate van openbaarheid moet garanderen, zodat de openbaredienstenconcessie voor mededinging openstaat en de gunningsprocedures op onpartijdigheid kunnen worden getoetst (zie in die zin arrest van 13 november 2008, Coditel Brabant, C-324/07, Jurispr. blz. I-8457, punt 25, en arrest Wall, punt 36).
Het Hof van Justitie heeft geconstateerd dat, zoals hiervoor al is overwogen, de Wok is gebaseerd op een gesloten vergunningstelsel en dat het verlenen van één vergunning het doel heeft om de uitoefening van een economische activiteit, te weten de organisatie van kansspelen, te regelen. Het heeft verwezen naar het besluit tot vergunningverlening, waarin voorschriften staan met betrekking tot het maximale aantal toegestane sportprijsvragen per jaar, de bedragen daarvan, de verdeling van de netto-opbrengsten over instellingen werkzaam ten algemenen nutte en de eigen inkomsten van de betrokken exploitant, in die zin dat laatstgenoemde enkel het bedrag van de gemaakte kosten mag inhouden en geen winst mag maken, waarbij de exploitant bovendien elk jaar een reserve van niet meer dan 2,5% van de in het laatste jaar behaalde inkomsten mag aanhouden teneinde de continuïteit van zijn activiteit te verzekeren. Vervolgens heeft het Hof van Justitie, voor zover hier van belang, overwogen:
46. Dat de afgifte van één vergunning niet gelijkstaat aan een concessieovereenkomst voor diensten, kan er op zich geen rechtvaardiging voor vormen dat bij de verlening van een administratieve vergunning zoals aan de orde in het hoofdgeding, de uit artikel 49 EG Pro voortvloeiende vereisten, met name het beginsel van gelijke behandeling en de transparantieverplichting, niet in acht worden genomen.
47. Zoals de advocaat-generaal in de punten 154 en 155 van zijn conclusie heeft opgemerkt is de transparantieverplichting immers een dwingende prealabele voorwaarde van het recht van een lidstaat om aan één ondernemer het exclusieve recht te verlenen om een economische activiteit te verrichten, ongeacht de wijze van selectie van deze ondernemer. Een dergelijke verplichting dient ook toepassing te vinden in een systeem waarin de autoriteiten van een lidstaat in het kader van de uitoefening van hun overheidsbevoegdheden aan één enkele ondernemer vergunning verlenen, aangezien de gevolgen van een dergelijke vergunning jegens in andere lidstaten gevestigde ondernemingen, die mogelijk geïnteresseerd zouden zijn in het verrichten van deze activiteit, dezelfde zijn als die van een concessieovereenkomst voor diensten.
48. Het is juist dat uit het antwoord op de eerste vraag voortvloeit dat de lidstaten over een voldoende ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken teneinde het gewenste beschermingsniveau op het gebied van de kansspelen te bepalen en dat zij dus mogen kiezen, zoals in het hoofdgeding, voor een éénvergunningstelsel.
49. Niettemin kan een dergelijk stelsel geen rechtvaardiging vormen voor een discretionair optreden van de nationale autoriteiten waardoor de bepalingen van het recht van de Unie, met name die betreffende een fundamentele vrijheid als het vrij verrichten van diensten, van hun nuttige werking worden beroofd.
50. Wil een stelsel van voorafgaande administratieve vergunningen gerechtvaardigd zijn, niettegenstaande het feit dat het aan een fundamentele vrijheid derogeert, dan moet het volgens vaste rechtspraak immers zijn gebaseerd op objectieve criteria, die niet-discriminerend en vooraf kenbaar zijn, waardoor een grens wordt gesteld aan de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid van de autoriteiten opdat deze niet op willekeurige wijze wordt gebruikt (arresten van 17 juli 2008, Commissie/Frankrijk, C-389/05, Jurispr. blz. I-5397, punt 94, en 10 maart 2009, Hartlauer, C-169/07, Jurispr. blz. I-1721, punt 64). Bovendien moet elke persoon die wordt geraakt door een restrictieve maatregel die op een dergelijke derogatie is gebaseerd, een beroep in rechte kunnen instellen (zie in die zin arrest van 20 februari 2001, Analir e.a., C-205/99, Jurispr. blz. I-1271, punt 38).
51. De eerbiediging van het beginsel van gelijke behandeling en van de daaruit voortvloeiende transparantieverplichting moet noodzakelijkerwijs meebrengen dat aan de objectieve criteria aan de hand waarvan de beoordelingsbevoegdheid van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten wordt begrensd, voldoende bekendheid wordt gegeven.
52. Wat de procedure voor verlenging van de uit hoofde van de Wok verleende exclusieve vergunningen betreft, heeft de Nederlandse regering er in haar schriftelijke opmerkingen op gewezen dat de vergunningen steeds tijdelijk worden verleend, meestal voor een tijdvak van vijf jaar. Hiermee wordt een doelstelling van continuïteit nagestreefd, met vastgelegde referentiedata waardoor kan worden besloten of er reden is voor aanpassing van de vergunningsvoorschriften.
53. Vaststaat dat de minister bij besluiten van 10 december 2004 en 21 juni 2005 de aan De Lotto en aan SGR verleende vergunningen, zonder enige oproep tot mededinging, heeft verlengd met respectievelijk drie en vijf jaar.
54. In dit verband hoeft geen onderscheid te worden gemaakt naargelang de beperkende gevolgen van het éénvergunningstelsel voortvloeien uit het feit dat deze vergunning onder schending van de in punt 50 van het onderhavige arrest genoemde vereisten is verleend, dan wel uit het feit dat deze onder dergelijke omstandigheden is verlengd.
55. Een procedure voor de verlenging van een vergunning, zoals die aan de orde in het hoofdgeding, die niet aan deze voorwaarden voldoet, belet in beginsel dat andere exploitanten hun interesse in de uitoefening van de betrokken activiteit kenbaar kunnen maken, en zij worden aldus verhinderd rechten te doen gelden die zij aan het Unierecht ontlenen, met name het in artikel 49 EG Pro neergelegde vrij verrichten van diensten.
56. De Nederlandse regering beklemtoont dat de verwijzende rechter heeft vastgesteld dat de uit een éénvergunningstelsel voortvloeiende beperkingen hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang en dat zij geschikt en evenredig zijn.
57. Hierbij moet evenwel worden aangetekend dat de beoordelingen van de verwijzende rechter waarnaar de Nederlandse regering verwijst, op algemene wijze betrekking hebben op een stelsel van exclusieve vergunningen zoals dat van de Wok en niet in het bijzonder op de procedure voor verlenging van de vergunning die is verleend aan de exploitant die het exclusieve recht op de organisatie en de bevordering van kansspelen heeft.
58. Zoals de advocaat-generaal in punt 161 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moeten de gevolgen van het toelaten van mededinging op de markt van de kansspelen, waarvan de schadelijkheid een rechtvaardiging kan vormen voor een beperking van de activiteiten van de marktdeelnemers, worden onderscheiden van de gevolgen van het toelaten van mededinging voor de toekenning van de betrokken opdracht. De schadelijkheid van het toelaten van mededinging op de markt, dat wil zeggen tussen meerdere ondernemers met een vergunning voor de exploitatie van hetzelfde kansspel, is hierin gelegen dat deze ondernemers met elkaar zouden gaan wedijveren in inventiviteit om hun aanbod aantrekkelijker te maken, waardoor de uitgaven van consumenten zouden toenemen. Voor dergelijke gevolgen hoeft daarentegen niet te worden gevreesd in het stadium van verlening van de vergunning.
59. De beperkingen van de in artikel 49 EG Pro neergelegde fundamentele vrijheid die specifiek voortvloeien uit de procedures voor de verlening en de verlenging van een vergunning aan slechts één exploitant, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, zouden hoe dan ook kunnen worden geacht te zijn gerechtvaardigd indien de betrokken lidstaat zou besluiten de vergunning te verlenen aan of te verlengen voor een openbare exploitant wiens beheer onder rechtstreeks toezicht staat van de Staat of een particuliere exploitant op wiens activiteiten de overheid een strenge controle kan uitoefenen (zie in die zin arrest van 21 september 1999, Läärä e.a., C-124/97, Jurispr. blz. I-6067, punten 40 en 42, en arrest Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, punten 66 en 67).
60. In dergelijke situaties blijkt de toekenning of de verlenging van exclusieve rechten voor de exploitatie van kansspelen ten gunste van één exploitant, zonder oproep tot mededinging, gelet op de met de Wok nagestreefde doelstellingen, niet onevenredig.
61. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of de Nederlandse vergunninghouders voor de organisatie van kansspelen aan de in punt 59 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarden voldoen.
2.10.4. Vaststaat - en dat was ook het uitgangspunt voor het Hof van Justitie (zie overweging 53 van het arrest) - dat de minister de aan De Lotto en SGR verleende vergunningen zonder enige oproep tot mededinging heeft verlengd. Een dergelijke procedure voldoet niet aan de voorwaarden zoals genoemd in de overwegingen 50 en 51 van het arrest van het Hof van Justitie, namelijk dat een stelsel van vergunningen moet zijn gebaseerd op objectieve criteria, die niet discriminerend en vooraf kenbaar en bekend zijn. Een procedure voor de verlenging van een vergunning die niet aan deze voorwaarden voldoet, belet in beginsel dat Betfair haar interesse in de uitoefening van de betrokken activiteiten kenbaar kan maken. Aldus wordt Betfair verhinderd rechten te doen gelden die zij aan het Unierecht ontleent, met name het in artikel 49 van Pro het EG-Verdrag neergelegde vrij verrichten van diensten (zie overweging 55 van het arrest).
2.10.5. De Afdeling heeft in de verwijzingsuitspraak van 14 mei 2008 overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het éénvergunningstelsel voor kansspelen, zoals neergelegd in de artikelen 16, eerste lid, en 24 van de Wok, - waarvan niet kan worden gezegd dat het als zodanig geen geschikt en proportioneel middel is om de gestelde doelen, te weten het beschermen van consumenten, het tegengaan van illegaliteit en criminaliteit alsmede het tegengaan van gokverslaving, te bereiken, - eraan in de weg stond om Betfair die vergunningen te verlenen omdat zij al aan De Lotto en SGR waren verleend. Dit oordeel van de Afdeling had echter geen betrekking op de door de minister gevolgde procedure voor verlenging van die exclusief verleende vergunningen, waar overweging 59 van het arrest van het Hof van Justitie specifiek op ziet.
2.10.6. Door de gevolgde procedure van verlening en verlenging van een vergunning aan slechts één exploitant heeft de minister de in artikel 49 van Pro het EG-Verdrag neergelegde fundamentele vrijheid beperkt. Het Hof van Justitie heeft in overweging 59 van zijn arrest tot uitdrukking gebracht dat die beperkingen, gelet op de met de Wok nagestreefde doelstellingen, geacht worden te zijn gerechtvaardigd indien de betrokken lidstaat zou besluiten de vergunningen te verlenen aan of te verlengen voor een openbare exploitant wiens beheer onder rechtstreeks toezicht staat van de Staat of een particuliere exploitant op wiens activiteiten de overheid een strenge controle kan uitoefenen.
De Afdeling zal thans nagaan of De Lotto en SGR aan de in overweging 59 van het arrest vermelde voorwaarden voldoen.
2.10.7. Niet in geschil is dat De Lotto en SGR geen openbare exploitanten zijn wier beheer onder rechtstreeks toezicht staat van de Staat. Derhalve resteert de vraag of zij particuliere exploitanten zijn op wier activiteiten de overheid een strenge controle kan uitoefenen.
Betfair stelt dat dit niet het geval is. Zij heeft erop gewezen dat De Lotto en SGR, zijnde privaatrechtelijke rechtspersonen, niet met de overheid op één lijn kunnen worden gesteld en dat de overheid daar geen strenge controle op kan uitoefenen.
De minister, De Lotto en SGR stellen daarentegen dat beide vergunninghouders aan een strenge controle van overheidswege onderworpen zijn. Zij hebben in de eerste plaats gewezen op de bevoegdheid van de minister om voorwaarden te verbinden aan de vergunningen, de aan de vergunningen ook daadwerkelijk verbonden strenge voorwaarden, de wettelijke bevoegdheid van de minister om bij het niet voldoen aan die voorwaarden de vergunningen in te trekken en voorts op de bevoegdheid van de minister om aanwijzingen te geven of anderszins in te grijpen, bijvoorbeeld bij reclame-uitgaven en marketingactiviteiten.
De minister heeft er voorts op gewezen dat hij en het College van toezicht op de kansspelen (hierna: het College) zijn belast met het toezicht op de naleving van de Wok. Het College kan verder aanbevelingen doen en advies geven. In de toekomst, zo heeft de minister opgemerkt, zullen toezicht en handhaving uitgeoefend gaan worden door een kansspelautoriteit, die de bevoegdheid zal krijgen lasten onder dwangsom en bestuurlijke boetes op te leggen. Wat betreft het specifieke toezicht op beide vergunninghouders heeft de minister erop gewezen dat een van de voorwaarden is dat de statuten en reglementen van De Lotto en SGR vooraf ter goedkeuring aan hem worden voorgelegd, waarbij hij eerst het College hoort.
De Lotto heeft er voorts op gewezen dat zij een stichting is zonder winstoogmerk, hetgeen haar onderscheidt van andere kansspelaanbieders.
De minister en De Lotto hebben tenslotte gewezen op de samenstelling van de raad van commissarissen van De Lotto waarvan één door de minister benoemde commissaris deel uitmaakt.
2.10.8. Thans zal, wat betreft De Lotto en SGR, worden beoordeeld of het standpunt van de minister - dat de strenge controle door de "overheid", in de zin van overweging 59 van het Hof van Justitie, wordt uitgeoefend door de vergunningverlener, namelijk de minister, bijgestaan door het College - juist is.
Uit overweging 59 en de daar vermelde arresten van het Hof van Justitie leidt de Afdeling af dat het door het Hof van Justitie gestelde criterium van een strenge controle door de overheid betrekking heeft op de bijzondere relatie die de particuliere exploitant aan wie de vergunning wordt verleend heeft met de overheid die als gevolg daarvan een strenge controle kan uitoefenen, die de overheid niet kan uitoefenen op een exploitant met wie zij zodanige relatie niet heeft. Via die strenge controle wordt het algemeen belang, de met de Wok nagestreefde doelstellingen, geborgd. Bij de openbare exploitant is die borging verzekerd door het rechtstreeks toezicht door de Staat.
Onder de overheid wordt in dit geval verstaan de minister als vergunningverlener. Het College heeft, nu het slechts beschikt over een niet bindend adviesrecht, geen bevoegdheden om strenge controle uit te oefenen. Dat in de toekomst een kansspelautoriteit met toezicht en handhaving zal worden belast, kan in deze procedure geen rol spelen.
2.10.9. De bevoegdheid om een vergunning als bedoeld in artikel 16, eerste lid, dan wel artikel 24 van Pro de Wok te verlenen of te verlengen, daaraan strenge voorwaarden te verbinden, deze vergunning in te trekken of aan de vergunninghouder aanwijzingen te geven, kan de minister ten opzichte van een ieder aanwenden die naar die vergunning dingt, of dat nu een openbare of particuliere exploitant is. Het vergunningenstelsel dat in Nederland gangbaar is, gaat zowel bij niet-exclusieve vergunningen als bij exclusieve vergunningen uit van voorwaarden en beperkingen, wijzigings- en intrekkingsmogelijkheden.
2.10.10. SGR is een particuliere exploitant met rechtspersoonlijkheid die kansspelen aanbiedt. Er is geen bijzondere relatie met de overheid als bedoeld in overweging 59 van het arrest aanwezig, zodat strenge controle door de minister als vergunningverlener in de hiervoor onder 2.10.8. bedoelde zin niet kan worden uitgeoefend.
2.10.11. Dat De Lotto, als particuliere exploitant, geen winstoogmerk heeft, laat onverlet dat De Lotto zich blijkens haar statuten ten doel stelt gelden te verwerven door middel van het organiseren en/of houden van kansspelen.
De Lotto onderscheidt zich daarin niet van andere kansspelaanbieders. Dat de minister één van de vijf commissarissen van De Lotto benoemt, sluit niet uit dat de minister daardoor een zekere controle op de activiteiten van De Lotto kan uitoefenen, althans meer dan wanneer die benoeming achterwege zou zijn gebleven, maar niet is gebleken dat hij daardoor een strenge controle op de activiteiten van De Lotto kan uitoefenen. Uit de statuten van De Lotto blijkt dat de raad van commissarissen bestaat uit twee commissarissen die worden benoemd door de vereniging Nederlands Olympisch Comité * Nederlandse Sport Federatie, twee commissarissen die worden benoemd door de stichting Stichting Algemene Loterij Nederland en één commissaris die wordt benoemd door de minister, gehoord de hiervoor genoemde vereniging en stichting. De door de minister benoemde commissaris is voorzitter van de raad van commissarissen. De raad besluit bij meerderheid van de uitgebrachte stemmen. De minister, noch De Lotto heeft geconcretiseerd waaruit de invloed van de door de minister benoemde voorzitter van de raad van commissarissen bestaat om een strenge controle in de zin van overweging 59 van het arrest mogelijk te maken.
2.10.12. De Afdeling leidt uit het voorgaande af dat, nu De Lotto en SGR geen particuliere exploitanten zijn op wier activiteiten de overheid een strenge controle kan uitoefenen als bedoeld in overweging 59 van het arrest van het Hof van Justitie, er voor de vergunningverlenende minister geen rechtvaardiging bestond om zonder enige oproep tot mededinging de vergunningen aan De Lotto en SGR te verlenen dan wel te verlengen. Dat Betfair, zoals de minister, De Lotto en SGR hebben betoogd, niet daadwerkelijk geïnteresseerd zou zijn in de aan De Lotto en SGR verleende vergunningen, maakt dit oordeel niet anders, omdat niet op voorhand valt uit te sluiten dat Betfair de vergunningen daadwerkelijk wenst te verkrijgen.
2.10.13. De Afdeling komt dan ook tot de conclusie dat de besluiten tot verlening van de vergunningen aan De Lotto en SGR en de besluiten tot weigering de vergunningen aan Betfair te verlenen in strijd zijn met artikel 49 van Pro het EG-Verdrag, zoals dat verdragsartikel is uitgelegd door het Hof van Justitie in het arrest van 3 juni 2010 in zaak C-203/08.
De rechtbank heeft dit niet onderkend.
2.11. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak van 8 december 2006 dient te worden vernietigd, voor zover daarbij de beroepen van Betfair tegen de besluiten van 10 maart 2005, 17 maart 2005 en 4 november 2005 ongegrond zijn verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen alsnog gegrond verklaren en de besluiten van 10 maart 2005, 17 maart 2005 en 4 november 2005 vernietigen wegens strijd met artikel 49 van Pro het EG-Verdrag, thans na wijziging, artikel 56 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
2.12. Nu uit overweging 2.2. volgt dat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat de minister in zijn besluit van 10 maart 2005 Betfair niet-ontvankelijk had moeten verklaren in haar bezwaar tegen de brief van 9 augustus 2004 voor zover daarbij is geweigerd een bestuurlijk rechtsoordeel te geven en uit overweging 2.4.4. dat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat de minister de afwijzing van zijn aanvraag van Betfair voor zover die betrekking had op het organiseren van sportprijsvragen en een totalisator via internet, in zijn besluit van 10 maart 2005 terecht heeft gehandhaafd, dient de aangevallen uitspraak op deze onderdelen te worden bevestigd.
2.13. De staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 8 december 2006 in zaken nrs. AWB 05/2621, 05/8866 en 05/8876, voor zover daarbij de beroepen van de vennootschap met beperkte aansprakelijkheid naar Engels recht The Sporting Exchange Ltd. tegen de besluiten van 10 maart 2005, 17 maart 2005 en 4 november 2005 ongegrond zijn verklaard;
III. verklaart de bij de rechtbank tegen die besluiten ingestelde beroepen gegrond;
IV. vernietigt de besluiten van de minister van Justitie van 10 maart 2005, kenmerk 5338646/0d/DSP, van 17 maart 2005, kenmerk 5340378/05/DSP, van 4 november 2005, kenmerk 5383845/05/DSP, en van 4 november 2005, kenmerk 5383846/05/DSP;
V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VI. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij de vennootschap met beperkte aansprakelijkheid naar Engels recht The Sporting Exchange Ltd. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.864,00 (zegge: drieduizend achthonderdvierenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan de vennootschap met beperkte aansprakelijkheid naar Engels recht The Sporting Exchange Ltd. het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 698,00 (zegge: zeshonderdachtennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Van der Smissen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2011
419.