Uitspraak
201008903/1/H3.
Datum uitspraak: 27 april 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 3 augustus 2010 in zaak nr. 09/2413 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Ubbergen.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 februari 2009 heeft het college [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de versperring die hij heeft geplaatst op de weg gelegen aan de zijde van zijn woning aan de [locatie] te [plaats] (hierna: de versperring, de weg, de woning) te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 4 juni 2009 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 augustus 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 september 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 6 oktober 2010.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Buiten bezwaar van partijen zijn ter zitting stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting gevoegd behandeld met zaak nr.
201008906/1op 24 maart 2011, waar [appellant B], bijgestaan door mr. A.M. Engelen, advocaat te Boxmeer, en het college, vertegenwoordigd door drs. C.H. van Marle, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Na de zitting is de behandeling van de zaken gesplitst.
201008906/1op 24 maart 2011, waar [appellant B], bijgestaan door mr. A.M. Engelen, advocaat te Boxmeer, en het college, vertegenwoordigd door drs. C.H. van Marle, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Na de zitting is de behandeling van de zaken gesplitst.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder wegen: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten.
Ingevolge artikel 1, tweede lid, aanhef en onder I, van de Wegenwet, worden in deze wet onder wegen mede verstaan voetpaden, rijwielpaden, jaagpaden, dreven, molenwegen, kerkwegen en andere verkeersbanen voor beperkt gebruik.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, is een weg openbaar:
I wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren voor het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest;
II wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren voor het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende die tijd is onderhouden door het Rijk, een provincie, een gemeente of een waterschap;
III wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven.
Ingevolge het tweede lid, lijdt het onder I en II bepaalde uitzondering wanneer, lopende de termijn van dertig of tien jaren, gedurende een tijdvak van ten minste een jaar duidelijk ter plaatse is kenbaar gemaakt, dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is.
Ingevolge artikel 6 mag Pro het bestaan van een beperking in het gebruik, anders dan krachtens een wettelijk voorschrift tot regeling van het verkeer, mede worden aangenomen op grond van de gesteldheid van de weg en van het gebruik dat van de weg pleegt gemaakt te worden.
Ingevolge artikel 7 heeft Pro een weg opgehouden openbaar te zijn:
I wanneer hij gedurende dertig achtereenvolgende jaren niet voor een ieder toegankelijk is geweest;
II wanneer hij door het bevoegd gezag aan het openbaar verkeer is onttrokken.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, voor zover thans van belang, heeft de rechthebbende op een weg, behoudens de beperkingen in het gebruik als bedoeld in artikel 6, alle verkeer over de weg te dulden.
Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder a, van de Algemene Plaatselijk Verordening 2005 van de gemeente Ubbergen (hierna: APV) wordt onder weg verstaan de weg, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wvw 1994.
Ingevolge artikel 2.1.5.1, eerste lid, is het verboden zonder vergunning van het college de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.
2.2. Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 24 februari 2009 heeft het college ten grondslag gelegd dat toezichthouders hebben geconstateerd dat [appellant] de weg gedeeltelijk heeft versperd door middel van het plaatsen van paaltjes, planken en een koord. Hiermee handelt [appellant] volgens het college in strijd met het bepaalde in artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV.
2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij in strijd met artikel 2.1.5.1 van de APV heeft gehandeld. De rechtbank heeft ten onrechte in aanmerking genomen dat de weg als een weg kan worden aangemerkt als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw 1994. In dit verband wijst [appellant] op de omstandigheid dat in een overeenkomst van 10 augustus 1971 tussen de vorige eigenaar van de weg en het college is opgenomen dat de weg dient te worden gebruikt als toegangsweg naar het gemeentelijke sportveldencomplex. Derhalve stond de weg niet open voor openbaar verkeer, maar slechts voor een beperkte groep gebruikers, aldus [appellant]. Het enkele feit dat derden zonder belemmeringen ook van de weg gebruik kunnen maken, maakt volgens hem nog niet dat de weg een openbare verkeersfunctie heeft. Daarnaast wijst [appellant] erop dat de weg niet voorkomt op de wegenlegger van de gemeente Ubbergen. Voorts voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de weg een openbare weg als bedoeld in artikel 4 van Pro de Wegenwet is. Ten onrechte heeft de rechtbank hiertoe overwogen dat de weg een doorgaande verbinding vormt naar wegen of paden gelegen achter de weg. De weg leidt enkel naar het gemeentelijke sportveldencomplex en een aantal garageboxen, aldus [appellant]. Ten slotte stelt hij dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet is gebleken van een beperking als bedoeld in artikel 6 van Pro de Wegenwet. Hij stelt dat zodanige beperking uit vorengenoemde overeenkomst en de gesteldheid van de weg voortvloeit.
2.3.1. In de APV wordt voor hetgeen in deze verordening onder "weg" moet worden verstaan, verwezen naar artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw 1994. Bij de beoordeling van de vraag of de grondslag voor handhavend optreden in dit geval kan worden gevonden in artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV, dient derhalve in elk geval te worden vastgesteld of de weg kan worden aangemerkt als een weg als bedoeld in deze bepaling uit de Wvw 1994.
De door het college ingeroepen bepaling van de APV strekt, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2009 in zaak nr.
200806520/1, mede tot handhaving van de openbaarheid van wegen in de zin van de Wegenwet. Het college is dan slechts tot handhavend optreden jegens rechthebbenden op de weg wegens de door hen aangebrachte belemmeringen van die openbaarheid bevoegd, indien daarmee het stelsel van de Wegenwet en de daarin vervatte waarborgen voor de rechthebbenden niet worden doorkruist. Uit dit stelsel volgt dat rechthebbenden op een weg hierover slechts alle verkeer, behoudens de beperkingen bedoeld in artikel 6 van Pro de Wegenwet, hebben te dulden, wanneer de weg openbaar is in de zin van artikel 4 van Pro die wet. In zoverre komt derhalve betekenis toe aan het toetsingskader van de Wegenwet. Voor zover toepassing van artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV er toe strekt te bewerkstelligen dat de rechthebbende op de weg ook openbaar verkeer toelaat dat buiten de reikwijdte van zijn duldplicht ingevolge de Wegenwet valt, dient die toepassing wegens strijdigheid met de Wegenwet achterwege te blijven.
200806520/1, mede tot handhaving van de openbaarheid van wegen in de zin van de Wegenwet. Het college is dan slechts tot handhavend optreden jegens rechthebbenden op de weg wegens de door hen aangebrachte belemmeringen van die openbaarheid bevoegd, indien daarmee het stelsel van de Wegenwet en de daarin vervatte waarborgen voor de rechthebbenden niet worden doorkruist. Uit dit stelsel volgt dat rechthebbenden op een weg hierover slechts alle verkeer, behoudens de beperkingen bedoeld in artikel 6 van Pro de Wegenwet, hebben te dulden, wanneer de weg openbaar is in de zin van artikel 4 van Pro die wet. In zoverre komt derhalve betekenis toe aan het toetsingskader van de Wegenwet. Voor zover toepassing van artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV er toe strekt te bewerkstelligen dat de rechthebbende op de weg ook openbaar verkeer toelaat dat buiten de reikwijdte van zijn duldplicht ingevolge de Wegenwet valt, dient die toepassing wegens strijdigheid met de Wegenwet achterwege te blijven.
2.3.2. Nu vaststaat dat de weg ten tijde van belang openstond voor het openbaar verkeer is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de weg als weg, bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw 1994 moet worden aangemerkt. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd met betrekking tot de overeenkomst tussen de vorige eigenaar en het college en het daarin omschreven gebruik van de weg, maakt dit niet anders, nu die omstandigheid niet afdoet aan de feitelijke openbaarheid voor een ieder van de weg. De omstandigheid dat de weg niet op de wegenlegger is opgenomen maakt dit evenmin anders, nu het college zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat op grond van artikel 27 van Pro de Wegenwet alleen wegen gelegen buiten de bebouwde kom op de wegenlegger hoeven te worden opgenomen. Het plaatsen van de versperring moet worden aangemerkt als een belemmering van de openbaarheid. Gelet op hetgeen onder 2.3.1 is overwogen, was het college derhalve bevoegd handhavend op te treden tegen het in strijd met artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV, gebruiken van de weg anders dan overeenkomstig de bestemming ervan, indien en voor zover daarmee het stelsel van de Wegenwet en de daarin vervatte warborgen niet worden doorkruist.
2.3.3. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de weg dient te worden aangemerkt als openbare weg, als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Wegenwet. In de overeenkomst van 10 augustus 1971 tussen de vorige eigenaar van de weg en het college staat dat de weg voor onbepaalde tijd aan het college in gebruik is gegeven om te dienen als toegangsweg tot het gemeentelijke sportveldencomplex. Ter zitting van de Afdeling is komen vast te staan dat de weg sinds 1971 tot het besluit van 4 juni 2009 feitelijk voor een ieder toegankelijk is geweest en toegang geeft tot openbare wegen gelegen achter de woning. Gelet hierop is voldaan aan het vereiste neergelegd in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I van de Wegenwet. Dat dit gebruik van de weg niet staat vermeld in de hiervoor genoemde overeenkomst doet, gelet op de tekst van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I, niet ter zake. Voorts heeft het college ter zitting van de Afdeling onweersproken gesteld dat de weg reeds tien achtereenvolgende jaren door de gemeente is onderhouden, als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder II, van de Wegenwet.
Voorts heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het gebruik en de gesteldheid van de weg niet tot het aannemen van een beperking in het gebruik van de weg, als bedoeld in artikel 6 van Pro de Wegenwet, kunnen leiden. Niet is gebleken dat [appellant] ten gevolge van de opgelegde last meer verkeer op de weg moet dulden dan voor het besluit van 24 februari 2009. Anders dan [appellant] stelt, leidt de overeenkomst niet tot een feitelijke beperking in het gebruik van de weg. Voorts wordt hierbij in aanmerking genomen dat [appellant] ter zitting van de Afdeling heeft verklaard dat de weg door voetgangers, fietsers en gemotoriseerd verkeer wordt gebruikt.
Gelet op al het voorgaande was het college, anders dan [appellant] betoogt, bevoegd om handhavend op te treden.
2.3.4. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.3.5. [appellant] betoogt dat ten tijde van het besluit van 24 februari 2009 concreet zicht op legalisatie bestond, nu de woonwijk die is gerealiseerd op de plek van het gemeentelijke sportveldencomplex door een andere weg wordt ontsloten. Nu deze omstandigheid niet afdoet aan de openbaarheid van de weg en het college zich reeds vanaf het begin van de procedure op het standpunt heeft gesteld dat het niet voornemens is de weg aan de openbaarheid te onttrekken, faalt dit betoog. Aldus heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden waarin het college aanleiding had moeten zien af te zien van handhavend optreden.
2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. den Broeder, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Den Broeder
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 april 2011
419-591.