Uitspraak
202305479/1/A3.
Datum uitspraak: 5 november 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Platform Keelbos, gevestigd in Nuth, gemeente Beekdaelen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 13 juli 2023 in zaak nr. 22/817 in het geding tussen:
de Stichting
en
het college van burgemeester en wethouders van Coevorden.
Procesverloop
Bij besluit van 14 december 2018 heeft het college het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen de afsluiting van een parkeerterrein door Staatsbosbeheer, afgewezen.
Bij besluit van 10 november 2021 heeft het college opnieuw beslist op het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar en dat bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 juli 2023 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Staatsbosbeheer heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Stichting heeft een nader stuk ingediend.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 september 2025, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en het college, vertegenwoordigd door E. Mistrić-Kučuković en mr. E.S.A. Smit, zijn verschenen. Verder is op de zitting Staatsbosbeheer, vertegenwoordigd door mr. E.N. Vrijman, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Staatsbosbeheer heeft bij een aantal parkeerterreinen bij recreatiegebied De Kibbelkoele in Coevorden borden geplaatst met de tekst "Verboden toegang van zonsondergang tot zonsopkomst art. 461 wetb Pro. v. strafr". Volgens Staatsbosbeheer is dat gedaan om ’s nachts de rust in het gebied te waarborgen. De Stichting heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen het plaatsen van de verbodsborden, omdat het afsluiten van de parkeerterreinen in de nachtelijke uren in de weg zit aan het gebruik van die parkeerterreinen en het aangrenzende bos als een homo-ontmoetingsplaats. Volgens de Stichting is Staatsbosbeheer niet bevoegd de parkeerterreinen ’s nachts af te sluiten zonder dat het college daartoe een verkeersbesluit heeft genomen. Het college stelt zich op het standpunt dat het niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen het plaatsen van de verbodsborden.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen het plaatsen van de verbodsborden. Daartoe heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, overwogen dat de Wegenwet geen grondslag biedt om handhavend op te treden tegen de belemmering van de openbaarheid van wegen. Verder biedt het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: BABW) voor het college evenmin grondslag om handhavend op te treden, omdat de door het BABW verboden gedragingen strafbare feiten zijn en het college niet belast is met de opsporing en vervolging daarvan, aldus de rechtbank.
Het hoger beroep
3. De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen het plaatsen van de verbodsborden. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank eraan is voorbijgegaan dat het college op grond van artikel 15, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 handhavend kan optreden omdat door de verbodsborden de openbare weg wordt afgesloten zonder een daartoe strekkend verkeersbesluit. Volgens de Stichting zijn de parkeerterreinen een openbare weg als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder II, van de Wegenwet. Daartoe stelt zij dat de parkeerterreinen vanaf de aanleg rond 1975 minstens tien jaar voor eenieder toegankelijk zijn geweest. Niet is kenbaar gemaakt dat de parkeerterreinen slechts ter bede toegankelijk waren. Verder zijn de parkeerterreinen onderhouden door het Rijk, waar Staatsbosbeheer in die periode onderdeel van was. Ook zijn de parkeerterreinen toegankelijk vanaf de openbare weg, aldus de Stichting.
3.1. Artikel 15, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 luidt: "Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken."
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 wordt onder wegen verstaan: "alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen […]."
3.2. Het college is op grond van artikel 15, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 slechts bevoegd tot het nemen van een verkeersbesluit indien en voor zover daarmee het stelsel van de Wegenwet niet wordt doorkruist. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2684, en 15 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2034. Dit betekent dat het college slechts bevoegd is tot handhavend optreden tegen het plaatsen van de verbodsborden, indien het gaat om een openbare weg in de zin van de Wegenwet. De vraag is dus aan de orde of de betrokken parkeerterreinen van Staatsbosbeheer openbare weg zijn in de zin van de Wegenwet.
3.3. Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder II van de Wegenwet luidt: "1. Een weg is openbaar:
II. wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende dien tijd is onderhouden door het Rijk, eene provincie, eene gemeente of een waterschap;"
Artikel 4, tweede lid van de Wegenwet luidt:
"Het onder I en II bepaalde lijdt uitzondering wanneer, loopende den termijn van dertig of van tien jaren, gedurende een tijdvak van ten minste een jaar duidelijk ter plaatse is kenbaar gemaakt, dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is."
3.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, dient degene die zich op de openbaarheid van een weg beroept, die openbaarheid aannemelijk te maken. Zie de uitspraak van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:129 onder 4.1.
3.5. Staatsbosbeheer heeft op de zitting toegelicht dat op de toegangsweg bij de parkeerterreinen sinds de aanleg daarvan borden hebben gestaan waaruit blijkt dat die toegangsweg eigen terrein is. Die borden worden regelmatig gesloopt en weer vervangen, waardoor die borden niet altijd aanwezig zijn.
3.6. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de Stichting, ook gelet op de toelichting van Staatsbosbeheer, niet aannemelijk gemaakt dat de parkeerterreinen gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder - en niet slechts ter bede - toegankelijk waren. De Stichting heeft geen documenten of andere bewijsmiddelen overgelegd die aanleiding geven voor een andersluidend oordeel. Verder maakt de omstandigheid dat de parkeerterreinen vanaf de openbare weg toegankelijk zijn niet dat de parkeerterreinen zelf openbaar zijn.
Dit betekent dat de parkeerterreinen geen openbare weg zijn in de zin van de Wegenwet. Voor het plaatsen van de verbodsborden is dan ook geen verkeersbesluit als bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 nodig. Het college kan derhalve aan die bepaling geen bevoegdheid ontlenen voor handhavend optreden tegen de verbodsborden.
Het betoog slaagt niet.
4. De Stichting betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen andere grondslag is voor handhavend optreden. Zij stelt dat het plaatsen van de borden in strijd is met artikel 2 van Pro het BABW omdat de borden het verkeer in verwarring brengen. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld is het college daarom op grond van artikel 59 van Pro het BABW bevoegd om handhavend op te treden. Verder is sprake van een overtreding van artikel 2:42, tweede lid, van de Algemene plaatselijke verordening van Coevorden (hierna: APV; verbod op aanplakken en bekladden). Daarnaast is voor het plaatsen van de verbodsborden een vergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) vereist, omdat op de verbodsborden het logo van Staatsbosbeheer staat en de borden daarom zijn aan te merken als reclame voor Staatsbosbeheer. In de vergunningprocedure moet ook worden getoetst aan de welstandscriteria, aldus de Stichting.
4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college niet is belast met de opsporing van strafbare feiten als bedoeld in artikel 59 van Pro het BABW en dat het college aan het BABW in zoverre geen bevoegdheid voor handhavend optreden kan ontlenen. Alleen al daarom slaagt het betoog op dit punt niet.
4.2. Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
4.3. De Stichting ontleent haar belang in deze procedure aan haar statutaire doelstelling om te streven naar het openhouden van homo-ontmoetingsplaatsen en de belangen van al de bezoekers daarvan te behartigen. Zie de uitspraak van 8 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2031, onder 5.5. De bepalingen van de APV en de Wabo waarop de Stichting zich beroept, strekken naar het oordeel van de Afdeling kennelijk niet tot bescherming van die belangen. Wat de stichting over de schending van de APV en de Wabo heeft aangevoerd, kan dan ook niet leiden tot vernietiging van het besluit van 10 november 2021 en behoeft daarom geen bespreking.
Het betoog slaagt ook niet voor het overige.
Slotsom
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. M. den Heyer en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
w.g. Knol
voorzitter
w.g. Van der Maesen de Sombreff
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2025
190-1114