Uitspraak
201011536/1/H2.
Datum uitspraak: 11 mei 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Saasveld, gemeente Dinkelland,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle van 19 oktober 2010 in zaken nrs. 10/268, 10/269, 10/271 en 10/274 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2009 heeft het college het Waterbeheerplan 2010 - 2015 van het waterschap Regge en Dinkel (hierna: het waterbeheerplan) goedgekeurd zoals dit op 28 oktober 2009 is vastgesteld door het algemeen bestuur van dit waterschap (hierna: het algemeen bestuur).
Bij uitspraak van 19 oktober 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 november 2010, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het dagelijks bestuur van het waterschap Regge en Dinkel heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, namens het algemeen bestuur een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2011, waar [appellant] in persoon, het college, vertegenwoordigd door mr. F.E.M. Broshuis en L.M.M. Jehee, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. M. Guijs en ing. L.F. Heitbrink, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wet op de waterhuishouding (hierna: de WWH), zoals die wet gold tot 22 december 2009, stelt een kwantiteitsbeheerder of kwaliteitsbeheerder, niet zijnde het Rijk, met betrekking tot oppervlaktewateren onder zijn beheer een beheersplan vast. Bij die vaststelling wordt rekening gehouden met het provinciaal plan voor de waterhuishouding.
Ingevolge het vijfde lid, behoeft een niet door provinciale staten vastgesteld plan de goedkeuring van gedeputeerde staten.
Ingevolge artikel 149 van Pro de Waterschapswet, zoals hier van toepassing, kan de goedkeuring slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
2.2. In bijlage 4 van het Nationaal Bestuursakkoord Water van 2 juli 2003, gelezen in samenhang met artikel 13, onderdeel 21, staan landelijke uniforme (werk)normen, uitgedrukt in de kans op wateroverlast als gevolg van buiten de oevers tredend regionaal oppervlaktewater (hierna: de werknormen). Voor grasland geldt een werknorm van een keer per tien jaar (uitgedrukt in de kans op inundatie vanuit oppervlaktewater). Daarbij geldt een maaiveldcriterium van 5 procent. Deze werknormen zijn gehandhaafd in het Nationaal Bestuursakkoord Water-actueel van 25 juni 2008.
2.3. In het op 28 oktober 2009 vastgestelde waterbeheerplan heeft het algemeen bestuur in een kaart normen neergelegd voor water op het maaiveld (kaart 3: Normenkaart; hierna de normenkaart).
Volgens pagina 52 van het waterbeheerplan brengt de normenkaart de volgende normen in beeld:
1. bij voor bewoning bestemde gebouwen en bedrijfsgebouwen in zowel stedelijk als landelijk gebied geldt een norm van (minder vaak dan) één keer per 100 jaar;
2. landbouwgebieden buiten de beekdalen krijgen een norm van (minder vaak dan) één keer per 25 jaar;
3. laaggelegen landbouwgebieden buiten de beekdalen krijgen een norm die overeenstemt met de actuele situatie (minder vaak dan één keer per 10 jaar of één keer per jaar);
4. landbouwgronden binnen de beekdalen krijgen een norm van (minder vaak dan) één keer per 10 jaar;
5. laaggelegen landbouwgronden binnen de beekdalen krijgen een norm van (minder vaak dan) één keer per jaar;
6. natuurgebieden krijgen een norm van (minder vaak dan) één keer per jaar of één keer per 50 jaar, afhankelijk van het natuurdoel.
Het college heeft zich in het besluit van 15 december 2009 op het standpunt gesteld, dat het waterbeheerplan in overeenstemming is met het provinciaal waterbeleid en niet in strijd is met het recht of het algemeen belang.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank dit standpunt gevolgd.
2.4. [appellant] betoogt allereerst – samengevat weergegeven - dat de rechtbank aanleiding had moeten zien om het besluit van het college van 15 december 2009 te vernietigen, omdat waterberging in de vorm van water op maaiveld in strijd is met de agrarische bestemming die krachtens het vigerende bestemmingsplan op delen van zijn perceel rust. Hij is bevreesd voor belemmering van het gebruik van zijn gronden voor zijn landbouwbedrijf. [appellant] wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2003 in zaak nr.
200200478/1.
200200478/1.
2.4.1. Zoals de Afdeling in die uitspraak heeft overwogen, is het niet ondenkbaar, dat een besluit tot goedkeuring door gedeputeerde staten van een waterbeheerplan, dat in ernstige mate afbreuk doet aan de rechten die een betrokkene kan ontlenen aan een door gedeputeerde staten goedgekeurd bestemmingsplan, voor vernietiging in aanmerking komt. Van een dergelijke situatie is hier echter geen sprake. Door in het waterbeheerplan, zoals daarin op pagina 51 is vermeld, aan te sluiten bij het natuurlijk functioneren van het watersysteem in Twente, wordt de bestemming van delen van het perceel van [appellant] niet gewijzigd. Weliswaar tracht het algemeen bestuur waterberging in situaties van wateroverlast op een bepaalde wijze te reguleren, maar niet is beoogd om de bestaande gebruiksfuncties van de gronden te wijzigen in waterberging. Het gaat er slechts om dat er een bepaalde kans is dat de gronden feitelijk onder water lopen als gevolg van overvloedige regenval en een gebrek aan afvoercapaciteit in de beken en sloten. Anders dan [appellant] meent levert dit geen gebruik op dat in strijd is met de bestemming en is er alsdan geen sprake van overtreding van het bestemmingsplan of het desbetreffende reconstructieplan.
Het betoog faalt.
2.5. [appellant] betoogt voorts - samengevat weergegeven - dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken dat het college aanleiding had moeten zien om aan het besluit tot vaststelling van het waterbeheerplan goedkeuring te onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Hij voert daartoe aan, dat de normen voor laaggelegen landbouwgebieden binnen en buiten de beekdalen een te laag beschermingsniveau bieden, omdat hij zich regelmatig geconfronteerd ziet met wateroverlast in die gebieden. Voorts houden deze normen volgens hem ten onrechte slechts een inspanningsverplichting voor het algemeen bestuur in en is niet gebleken van een zwaarwegend maatschappelijk belang tot invoering ervan. Door toepassing van deze normen wordt hij onevenredig getroffen in zijn belang en lijdt hij schade, aldus [appellant].
2.5.1. Het waterbeheerplan heeft onder meer tot doel het beheersbaar houden van wateroverlast. Het algemeen bestuur heeft daarbij aangesloten bij het natuurlijk functioneren van het watersysteem in Twente en wijkt daarmee af van de werknormen. De achtergrond daarvan is dat de keuze voor de werknormen een groot verlies van landbouwareaal zou opleveren en een grote investering in retentiegebieden zou vereisen, hetgeen onwenselijk wordt gevonden. Op pagina 51 van het waterbeheerplan is vermeld dat natuurlijk laaggelegen landbouwgebieden sinds jaar en dag incidenteel onder water lopen en dat water op maaiveld hoort bij het natuurlijk functioneren van dit watersysteem en hier ook wordt geaccepteerd. Uit pagina 52 blijkt en ter zitting is toegelicht dat de bestaande situatie is vastgelegd. De normenkaart geeft de omvang van de zorgplicht van het waterschap aan en het is gehouden om bij overschrijding van die normen op te treden. Voor het betoog van [appellant] dat het algemeen bestuur gehouden was om normen vast te stellen die hem een verdergaand beschermingsniveau bieden dan de thans vastgestelde normen - voor zijn gronden grotendeels norm 2 en deels norm 3 - biedt het recht geen grondslag. [appellant] heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat hij door toepassing van die normen onevenredige schade zal lijden, juist omdat die normen geen verandering brengen in de al lang bestaande situatie. De rechtbank heeft in dit verband terecht van belang geacht dat het algemeen bestuur op pagina 52 van het waterbeheerplan heeft vermeld daar waar zich in de praktijk knelpunten gaan voordoen vanwege het gelden van een in dat plan neergelegde norm, zich te zullen inspannen om deze via gebiedsprocessen en/of strategisch grondbeleid weg te nemen en dat in artikel 7.14 van de Waterwet is voorzien in een schadevergoedingsregeling. Het college heeft dan ook in redelijkheid in het betoog van [appellant] geen aanleiding hoeven zien om aan het besluit tot vaststelling van het waterbeheerplan wegens strijd met het recht of het algemeen belang goedkeuring te onthouden.
2.6. Het betoog van [appellant] dat de in het waterbeheerplan opgenomen normen onvoldoende duidelijk zijn en daarom in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel, faalt evenzeer. Dat uit de normenkaart door het ontbreken van een geomorfologische standaard of kadastrale gegevens niet zonder meer blijkt welke normen op het perceel van [appellant] van toepassing zijn, zoals door hem is gesteld, maakt niet dat het college het besluit tot vaststelling van het waterbeheerplan niet heeft kunnen goedkeuren. In de normenkaart zijn de normen aangegeven die op de desbetreffende gronden van toepassing zijn. Uit pagina 51 van het waterbeheerplan kan worden afgeleid - en ter zitting heeft het algemeen bestuur toegelicht - dat op perceelsniveau deze normen nader worden uitgewerkt. Hiertoe doet het waterschap ter plaatse nader onderzoek naar de feitelijke situatie en legt het de normen in een gedetailleerde kaart op perceelsniveau vast. Aldus is er voldoende zekerheid welke normen op welke plek precies van toepassing zijn.
2.7. [appellant] heeft voorts betoogd dat het college het in artikel 174, tweede lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap neergelegde voorzorgsbeginsel heeft geschonden.
2.7.1. Na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is evengenoemd artikel 174 gewijzigd Pro en nu vervat in artikel 191, tweede lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Ingevolge die bepaling streeft de Unie in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio's van de Unie. Haar beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt.
Het waterbeheerplan vormt, zoals dit plan zelf aangeeft, de uitwerking van Richtlijn 2000/60/EG tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PbEG L 327/1; hierna: de Kaderrichtlijn Water). De Afdeling vat het betoog van [appellant] op als een beroep op het voorzorgsbeginsel zoals dat in deze richtlijn is uitgewerkt. Blijkens de considerans van de Kaderrichtlijn Water heeft deze met name betrekking op kwalitatieve aspecten, maar ook op kwantitatieve. Ingevolge artikel 1 van Pro de Kaderrichtlijn Water heeft deze tot doel de vaststelling van een kader voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater, waarmee onder meer wordt bijgedragen tot afzwakking van de gevolgen van overstromingen. Uit pagina 18 en 29 van het waterbeheerplan blijkt dat een hoofdopgave van het watersysteembeheer is het ontwikkelen van een ecologisch en chemisch goed functionerend watersysteem. Derhalve voorziet het waterbeheerplan in hetgeen door de Kaderrichtlijn Water op dit punt is voorgeschreven en is het voorzorgsbeginsel niet geschonden.
Anders dan [appellant] heeft gesteld maar niet nader onderbouwd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het waterbeheerplan in strijd is met de Vogel- of Habitatrichtlijn. De feitelijk bestaande, natuurlijke situatie wordt rechtens niet gewijzigd.
2.8. Hetgeen [appellant] overigens heeft aangevoerd kan niet leiden tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 15 december 2009 in stand heeft gelaten.
2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover deze betrekking heeft op [appellant].
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. Dallinga
Voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2011
18-680.