ECLI:NL:RVS:2011:BQ5928 - Raad van State - Intrekking milieuvergunning en oplegging preventieve last...

Uitspraak

201010946/1/M1.

Datum uitspraak: 25 mei 2011

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nijhoff grindmaatschappij B.V. e.a., gevestigd te Almelo, de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Gebroeders Nijhoff Exploitatiemaatschappij B.V., Gebroeders Nijhoff Onroerend Goed Maatschappij B.V., Gebroeders Nijhoff Beheersmaatschappij B.V., Beheersmaatschappij A.F. Nijhoff, de stichting Stichting administratiekantoor beheersmaatschappij A.F. Nijhoff B.V., A.F. Nijhoff en W.W.J. Nijhoff-van der Kemp, alle te Nijverdal,

(hierna tezamen in enkelvoud: Nijhoff)

appellanten,

het college van gedeputeerde staten van Overijssel,

verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluiten van 15 juni 2010 heeft het college met toepassing van artikel 18.12 van de Wet milieubeheer de bij besluiten van 1 augustus 2006 en 13 januari 2009 aan Nijhoff Grindmaatschappij B.V. verleende vergunningen als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer ingetrokken per 4 oktober 2010 en aan Nijhoff een preventieve last onder bestuursdwang opgelegd indien de inrichting op het perceel Bedrijvenpark Twente 239 te Almelo op 5 oktober 2010 niet is ontruimd en gesloten.

Bij besluit van 5 oktober 2010, verzonden op dezelfde datum, heeft het college, voor zover hier van belang, het door Nijhoff hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het college heeft besloten de datum van intrekking van de vergunning te wijzigen in zes weken na bekendmaking van het besluit; de last onder bestuursdwang betreffen de ontruiming en sluiting van de inrichting de dag na de intrekking van de vergunningen.

Tegen dit besluit heeft Nijhoff bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 november 2010, beroep ingesteld.

Het college van gedeputeerde staten van Overijssel heeft een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.

Nijhoff en het college van gedeputeerde staten van Overijssel hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.

Het college en Nijhoff hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 maart 2011, waar namens Nijhoff E. Nijhoff, bijgestaan door mr. A.H.J. van den Biesen en mr. B.N. Kloostra, advocaten te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.W. Knoop, advocaat te Zwolle, H. Puttenstein, drs. C.J.P. Bloemendaal, G.J. KleinJan, E.B.J. de Lange en S.B.J. Brekelmans, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.

2. Overwegingen

Toepasselijk recht Wabo

2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.6, eerste lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat het besluit tot handhaving voor de inwerkingtreding van de Wabo is genomen.

In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.

Vergunde situatie

2.2. Ten tijde van het primaire besluit en het besluit op bezwaar beschikte Nijhoff Grindmaatschappij B.V. over een op 1 augustus 2006 verleende milieuvergunning en verklaringen van het college als bedoeld in artikel 8.19, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer. Een verklaring van 25 mei 2007 betreft de melding van 30 maart 2007 over het plaatsen van een slibontwatering, een zogenoemde zeefbandpers, en een verklaring van 21 april 2009 betreft de melding van 15 april 2009 over het plaatsen van een elektrisch aangedreven zeef. Aan de activiteiten die Nijhoff gemeld heeft op 19 april 2010, komt wat betreft de vraag welke activiteiten zijn toegestaan geen betekenis toe, aangezien het college eerst na het besluit op bezwaar ter zake een verklaring als bedoeld in artikel 8.19, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer heeft verstrekt.

Activiteiten inrichting

2.3. In de inrichting van Nijhoff Grindmaatschappij B.V. worden onder meer van buiten de inrichting aangevoerde geruimde ballastbedden van spoorwegen gereinigd en gereinigd grind gebroken. Verder vindt opslag van zand, grind en residu plaats. Het ballastbedmateriaal wordt opgeslagen in afwachting van het reinigingsproces. Per kraan wordt een trechter gevuld die de aanvoer van ballastbedmateriaal naar de zeefinstallatie en daarna naar de wasinstallatie regelt. Het door de zeefinstallatie afgezeefde zand, het ballastzand, wordt op een daarvoor bedoelde locatie opgeslagen.

Tijdens het wasproces wordt het zich in het ballastmateriaal aanwezige, van treinen en spoorrails afkomstige, afval afgezeefd en het grind ontijzerd. Een continue stroom aan te reinigen materiaal wordt aan de wasinstallatie aangeboden. Na het wassen vindt een scheiding van het gereinigde materiaal plaats, waarbij het grind in een aantal klassen wordt afgezeefd. Het grind wordt in een puinbreker in verschillende fracties gebroken en geschikt gemaakt voor verwerking in de asfalt- en betonindustrie. Het waswater bevat fijne fracties, bestaande uit gronddeeltjes en geërodeerd grind. Dit waswater wordt, volgens het deskundigenbericht, naar een bassin geleid, waar de fijne fractie bezinkt. Het resterende water wordt opnieuw in het reinigingsproces gebracht. De bezonken fractie wordt via een zeefbandpers ontdaan van water en in een opstroomtoren, ook wel silo genoemd, gebracht, waarin fijne fracties worden gescheiden (korrelgroottes van 0 tot 1 mm en 1 tot 4 mm). Het recyclingresidu bestaat uit fracties met korrelgrootte 0 tot 1 mm en is zwaar verontreinigd. Bij de opslag hiervan ontstaat een soort grondkoek. Dit recyclingresidu wordt door Nijhoff en het college aangeduid als slib/fijn zand.

Relevante bepalingen toepasselijk recht

2.4. Ingevolge artikel 18.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het ten aanzien van een vergunning of ontheffing bevoegde gezag de vergunning of ontheffing geheel of gedeeltelijk intrekken, indien niet overeenkomstig die vergunning of ontheffing is of wordt gehandeld, dan wel indien aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften of voor de houder van de vergunning of ontheffing als zodanig geldende algemene regels niet worden nageleefd.

Ingevolge het vierde lid gaat het bevoegde gezag niet tot intrekking als bedoeld in het eerste en tweede lid over dan nadat de betrokkene in de gelegenheid is geboden binnen een daartoe te bepalen termijn zijn handelen alsnog in overeenstemming te brengen met de vergunning of ontheffing, onderscheidenlijk de voorschriften of algemene regels, bedoeld in het eerste of tweede lid, na te leven.

Aan besluit ten grondslag gelegde overtredingen

2.5. Nijhoff betoogt dat het college in strijd met artikel 18.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer aan het intrekkingsbesluit meer overtredingen ten grondslag heeft gelegd dan in het voornemen tot handhaving stonden vermeld. Volgens Nijhoff is het college verder niet bevoegd een milieuvergunning in te trekken op grond van dat artikel wegens het handelen in strijd met verplichtingen, voortvloeiend uit de Wet bodembescherming.

2.5.1. Bij brief van 11 mei 2010 heeft het college Nijhoff geïnformeerd over het voornemen een handhavingsbesluit te nemen. In deze brief staat vermeld dat de vergunning wordt ingetrokken per 4 oktober 2010 indien voor 7 juni 2010 vijf kwesties niet zijn opgelost. Het gaat daarbij om:

1. het niet jaarlijks afvoeren van slib/fijn zand;

2. het niet voorhanden hebben van vereiste verklaringen vloeistofdichte voorziening;

3. de aanwezigheid van een wal tussen het spoelwaterbassin en de opslagplaats voor slib/fijn zand;

4. de opslag van op ballastzand gelijkend materiaal op twee plaatsen en opslag in twee grote vierkante bakken; en

5. de ontoegankelijkheid of niet aanwezigheid van een controleput.

Het college heeft vervolgens, omdat naar zijn mening de kwesties niet waren opgelost, bij het primaire besluit de vergunningen ingetrokken. In dit intrekkingsbesluit is melding gemaakt van nieuwe overtredingen die zich volgens het college hebben voorgedaan, aangeduid als kwesties 6 tot en met 10, en voortdurende overtredingen, aangeduid als kwesties 11 en 12. In het besluit op bezwaar staat vermeld dat de in het voornemen genoemde overtredingen dezelfde zijn als die aan het besluit tot intrekking ten grondslag zijn gelegd.

Op grond van hetgeen in het besluit op bezwaar is vermeld en nu het college ter zitting heeft bevestigd dat uitsluitend de kwesties 1 tot en met 5 als overtreding ten grondslag zijn gelegd aan het besluit, moet worden vastgesteld dat uitsluitend die vijf kwesties aan de intrekking ten grondslag liggen. Het betoog van Nijhoff dat ten onrechte de kwesties 6 tot en met 12 als overtreding aan het intrekkingsbesluit ten grondslag zijn gelegd, mist feitelijke grondslag. Het betoog dat het college niet bevoegd was een vergunning krachtens de Wet milieubeheer in te trekken wegens schending van de verplichtingen, volgend uit de artikelen 6 en 13 van de Wet bodembescherming, behoeft in het licht hiervan geen verdere bespreking. De betogen slagen niet.

Vaststaande overtredingen

2.6. Door Nijhoff is niet betwist dat ten tijde van het intrekkingsbesluit in strijd met voorschrift 8.2.3 van de vergunning slib/fijn zand niet tijdig was afgevoerd, dat in strijd met de voorschriften 3.1.1 en 3.1.2 niet voor alle opslagplaatsen voor slib/fijn zand de vereiste verklaringen vloeistofdichte vloeren aanwezig waren en dat een ongeveer 5 m brede wal van ballastzand/brekerstof in de inrichting aanwezig was, terwijl deze niet was vergund, zodat in strijd met voorschrift 1.1.1. werd gehandeld.

Ten aanzien van de kwesties 4 en 5 heeft Nijhoff betwist dat zich overtredingen hebben voorgedaan.

Betwiste overtreding, opslag materiaal

2.7. Nijhoff heeft wat betreft de opslag van materiaal en de toegankelijkheid van de controleput betwist dat ten tijde van het intrekkingsbesluit de daarvoor geldende regels niet werden nageleefd.

Verder betoogt Nijhoff dat niet duidelijk is waar binnen de inrichting volgens het college het materiaal in strijd met de vergunning werd opgeslagen. Hij wijst erop dat op 19 april 2010 een melding is gedaan ten aanzien van de twee vierkante bakken waarin afvalwater wordt opgeslagen en dat het college daarvoor een verklaring als bedoeld in artikel 8.19, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer heeft verstrekt.

2.7.1. Het college heeft zich in het intrekkingsbesluit op het standpunt gesteld dat het op ballastzand lijkende materiaal, opgeslagen op de plaats, bedoeld voor brekerstof nabij de erfafscheiding, niet was verwijderd en dat in de twee vierkante bakken afvalwater stond. Het nabij de erfafscheiding en het opslagdepot voor ingedroogd slib opgeslagen materiaal was volgens het college weliswaar niet meer aanwezig, maar wel was op die plaats een andere partij, waarvan de samenstelling niet bekend was, gestort. Later is gebleken dat de oude partij omgeschept was, aldus het college. Volgens het college was duidelijk welk materiaal in afwijking van de vergunning nabij de zeefinstallatie werd opgeslagen. Op 25 mei 2010 heeft de toezichthouder de partijen aangewezen, zo stelt het. Bovendien is de verleende vergunning in dit opzicht duidelijk en is het aan Nijhoff Grindmaatschappij B.V. om alleen op en binnen de daarvoor ingevolge de vergunning toegestane opslagplaatsen en bassins materiaal op te slaan.

2.7.2. Bij de brief van 11 mei 2010, waarin het voornemen tot intrekking van de vergunning is medegedeeld aan Nijhoff Grindmaatschappij B.V., is opgemerkt dat op ballastzand gelijkend materiaal is opgeslagen ten westen van de zeefinstallatie, nabij de erfafscheiding, op een plaats die op de bij de vergunningaanvraag behorende tekening is vermeld als 'opslagplaats voor brekerstof'. Voorts is vermeld dat dergelijk materiaal is opgeslagen ten westen van het depot voor opslag van ingedroogd slib nabij de erfafscheiding en dat afvalstoffen worden opgeslagen in twee grote bakken, die niet zijn vergund.

Anders dan Nijhoff heeft betoogd, was voldoende duidelijk op welke plaatsen volgens het college in strijd met de milieuvergunning materiaal werd opgeslagen. Wat betreft het nabij de zeefinstallatie opgeslagen materiaal, nabij de erfafscheiding op een plaats aangeduid als 'opslagplaats voor brekerstof', is duidelijk welke plaats door het college wordt bedoeld. Weliswaar ligt, zoals ter zitting is vastgesteld, bedoelde plaats ten oosten en niet ten westen van de zeefinstallatie, maar nabij de zeefinstallatie en erfafscheiding ligt niet meer dan één opslagplaats voor brekerstof, zodat de ligging van die opslagplaats voldoende duidelijk is.

Voorafgaand aan het intrekkingsbesluit, op 8 juni 2010 is door het college, zo staat ook in het beroepschrift van Nijhoff vermeld, de andere partij materiaal aangewezen. Ook de plaats van deze opslag die volgens het college in strijd met de vergunning was, was derhalve bekend bij Nijhoff Grindmaatschappij B.V. Blijkens een daarvan op 14 juni 2010 opgemaakt rapport is tijdens een controle op 11 juni 2010 geconstateerd dat het materiaal nabij het opslagdepot voor ingedroogd slib was verwijderd.

Voorts is geconstateerd dat nog materiaal werd opgeslagen op de opslagplaats voor brekerstof en afvalstoffen in twee bakken. Niet aannemelijk is geworden dat dit rapport niet een juist beeld van de situatie gaf. Vaststaat derhalve dat ten tijde van het intrekkingsbesluit materiaal werd opgeslagen op plaatsen die niet in overeenstemming met de vergunning waren, zodat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voorschrift 1.1.1. van de vergunning niet werd nageleefd.

Betwiste overtreding, controleput

2.8. Op 22 december 2009 zijn de Waterwet (Stb. 2009, 107) en de Invoeringswet Waterwet (Stb. 2009, 489) in werking getreden. Met ingang van die datum is de Wet verontreiniging oppervlaktewateren ingetrokken. Ingevolge artikel 2.25, tweede lid, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Waterwet, voor zover thans van belang, wordt een vergunning met betrekking tot lozen met behulp van een werk dat op een ander werk is aangesloten, die onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 6.2 van de Waterwet van kracht is krachtens artikel 1, tweede lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, gelijkgesteld met een vergunning krachtens artikel 8.1 van die wet, verleend door het voor die inrichting bevoegde gezag ingevolge artikel 8.2 van die wet, indien het lozen plaatsvindt vanuit een inrichting als bedoeld in artikel 1, derde lid, van de Wet milieubeheer.

De ten behoeve van de inrichting verleende vergunning krachtens de Wvo (hierna: milieuvergunning Wvo) is in zoverre dan ook gelijkgesteld met een milieuvergunning krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer.

2.8.1. Nijhoff heeft betwist dat voorschrift 3 van de milieuvergunning Wvo niet is nageleefd.

2.8.2. Volgens het college is het ontbreken van de controleput dan wel het ontoegankelijk zijn daarvan in strijd met artikel 3 van Pro de milieuvergunning Wvo.

2.9. Aan het intrekkingsbesluit heeft het college de overtreding ten grondslag gelegd dat controleput 1, een controleput met benzine- en olieafscheider, die volgens de tekening bij de aanvraag om de milieuvergunning Wvo aanwezig zou zijn, niet aanwezig was dan wel niet bereikbaar of toegankelijk was, vanwege de ligging onder opslagen grind. In het toezichtrapport van 8 juni 2010 is dit geconstateerd. Niet is aannemelijk gemaakt dat deze constateringen onjuist zijn. Gelet hierop heeft college terecht geconstateerd dat in strijd met artikel 3 van Pro de milieuvergunning Wvo de controleput niet aanwezig dan wel niet toegankelijk was. Het betoog treft geen doel.

Samenloop

2.10. Nijhoff betoogt tevergeefs dat het college had moeten afzien van intrekking van de vergunningen, omdat naar hij stelt, door het intrekkingsbesluit, gezien een op 18 maart 2008 opgelegde last onder dwangsom, sprake is van ongeoorloofde samenloop van handhavingsbesluiten.

Dit besluit is bij uitspraak van de Afdeling van 25 november 2009, in zaak met nr.
200809417/1in rechte onaantastbaar geworden. Aan dit besluit van 18 maart 2008 is onder meer ten grondslag gelegd dat in strijd met artikel 10.37 van de Wet milieubeheer materiaal was afgevoerd naar een grondbank en dat in strijd met de artikelen 10.38 en 10.39 begeleidingsbrieven niet juist waren ingevuld. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het besluit van 18 maart 2008 expireert op het moment dat de vergunning daadwerkelijk is ingetrokken, zodat de besluiten zien op twee verschillende tijdvakken. Van een ongeoorloofde samenloop is dan ook geen sprake. Het betoog faalt.

Vertrouwensbeginsel

2.11. Wat betreft kwestie 3, een tussen het ronde spoelwaterbassin en de opslagplaats voor slib/fijn zand aanwezige wal, heeft Nijhoff aangevoerd dat het treffen van een handhavingsmaatregel in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Hij stelt dat de wal ter plaatse al vijf jaar met medeweten van het college aanwezig is en dat door het college voor de aarden wal op 4 november 2010 een verklaring als bedoeld in artikel 8.19, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer is afgegeven. Ter ondersteuning van zijn stelling verwijst hij naar een mailbericht van 27 augustus 2010 van de teamleider Handhaving van de provincie waarin dat ook zou worden bevestigd.

2.11.1. Het college betoogt dat het nimmer te kennen heeft gegeven te berusten in de aanwezigheid van de aarden wal.

2.11.2. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is het nodig dat, zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 26 november 2008, in zaak nr.
200801122/1, aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Nijhoff heeft niet aannemelijk gemaakt dat dergelijke toezeggingen zijn gedaan. Voor zover Nijhoff betekenis toekent aan de inhoud van een mailbericht van de teamleider handhaving van de provincie op 27 augustus 2010, wordt overwogen dat deze mail dateert van na het intrekkingsbesluit, zodat reeds daarom op grond daarvan geen gerechtvaardigd vertrouwen kan bestaan. Het college heeft in het besluit op bezwaar bovendien afstand genomen van de inhoud van het mailbericht. Het betoog slaagt niet.

Belangenafweging

2.12. Nijhoff betoogt dat de aan het intrekkingsbesluit ten grondslag gelegde vijf kwesties de intrekking niet kunnen dragen. Naar zijn stelling heeft een deel van de overtredingen zich in ieder geval niet meer voorgedaan ten tijde van het bestreden besluit, zodat het college daarin aanleiding had moeten zien om terug te komen op het intrekkingsbesluit. Verder voert hij aan dat het inwerking zijn van de inrichting minder schadelijke gevolgen voor het milieu met zich brengt dan waarvan het college is uitgegaan. Zo gaat het bij een partij slib/fijn zand, anders dan waarvan het college in persberichten is uitgegaan, niet om gevaarlijke afvalstoffen.

2.12.1. Het college stelt zich op het standpunt dat Nijhoff Grindmaatschappij B.V. al jaren systematisch en veelvuldig de bepalingen van de Wet milieubeheer, het Besluit bodemkwaliteit en de voorschriften van de vergunningen ingevolge de Wet milieubeheer overtreedt. Het heeft het bedrijf meerdere lasten onder dwangsom opgelegd, met een te verbeuren maximumbedrag van bijna 7,5 miljoen euro, waarvan inmiddels meer dan een half miljoen euro aan dwangsommen is verbeurd.

Omdat de overtredingen voortduren, er zelfs nieuwe bijkomen, en het bedrijf de handelwijze niet verbetert, stelt het college er voortdurend voor te moeten waken dat zich geen nieuwe overtredingen voordoen, waarbij het in het bijzonder gaat om het mengen van gevaarlijk afval met schone grond en de afzet daarvan in de civiele sector. Voorts heeft het college betekenis toegekend aan de omstandigheid dat medewerkers van het bedrijf geen medewerking willen verlenen aan toezichthouders. Daardoor is niet meer te achterhalen waar de gevaarlijke afvalstoffen blijven en kan het college zijn controlerende taak niet adequaat uitoefenen.

2.12.2. De Afdeling stelt vast dat het college niet alleen vanwege de aard en ernst van de vijf kwesties het besluit heeft genomen de vergunningen in te trekken, maar dat het van groot belang heeft geacht dat in het verleden vele handhavingsbesluiten zijn genomen, die niet hebben geleid tot het naleven van de voor de inrichting geldende milieuregels en dat nieuwe overtredingen zijn begaan. Vast staat dat het college bij besluit van 10 september 2002, 16 juli 2004, 23 december 2004, 22 augustus 2005, 18 maart 2008 en 3 november 2009 Nijhoff Grindmaatschappij B.V. lasten onder dwangsom heeft opgelegd ten aanzien van het niet naleven van onder meer de vergunning ingevolge de Wet milieubeheer. Deze besluiten betroffen onder meer het met de vergunning strijdige opslag van ballastzand en/of brekerstof, het ontbreken van vloeistofdichte voorzieningen, de opslag van te grote hoeveelheid brekerstof, de afvoer van materiaal als bouwstof, het mengen van ballastzand met slib/fijn zand alsmede het niet nakomen van registratieverplichtingen. Het beroep tegen het bij besluit van 20 april 2010 gehandhaafde besluit van 3 november 2009 is bij uitspraak van heden in zaak met nr.
201005294/1ongegrond verklaard. De overige in bezwaar gehandhaafde besluiten zijn inmiddels in rechte onaantastbaar. Meer dan een half miljoen euro was destijds reeds aan dwangsommen verbeurd. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de reeds opgelegde handhavingsbesluiten niet het beoogde effect hebben gesorteerd. Het college heeft zich verder in redelijkheid op het standpunt gesteld dat de gedragingen van Nijhoff Grindmaatschappij B.V. aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu hebben en dat het belang van de bescherming van het milieu is gediend bij intrekking van de vergunningen. De omstandigheid dat een deel van de overtredingen, hangende bezwaar, ongedaan is gemaakt, wat daar verder overigens ook van zij en nog daargelaten dat onbetwist is dat niet alle overtredingen ongedaan waren gemaakt, brengt niet met zich dat het college het intrekkingsbesluit had moeten herroepen.. Het betoog faalt.

Wijziging activiteiten

2.13. Voor zover Nijhoff erop wijst dat de overtredingen zich niet meer zullen voordoen, onder meer omdat de bedrijfsactiviteiten zullen worden gewijzigd, overweegt de Afdeling dat aanleiding kan bestaan af te zien van het treffen van handhavingsmaatregelen indien er zicht op bestaat dat de activiteiten ten aanzien waarvan handhavend wordt opgetreden, alsnog rechtmatig kunnen worden verricht, bijvoorbeeld door vergunningverlening. Bij beëindiging van bepaalde activiteiten is daarvan geen sprake, zodat het betoog faalt. Bij een handhavingsbesluit ingevolge artikel 18.12 van de Wet milieubeheer is de vraag of overtredingen kunnen worden gelegaliseerd niet van doorslaggevend belang, nu het bevoegd gezag juist is overgegaan tot intrekking van de vergunning, zodat voortzetting van de activiteiten niet aan de orde is.

Termijn

2.14. Nijhoff betoogt voorts dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot intrekking van de vergunningen, nu de aan het voornemen verbonden termijn van vier weken om de overtredingen te beëindigen, mede nu twaalf kwesties verholpen dienden te worden, te kort was. Hij wijst erop dat het in strijd met de vergunning te lang in de inrichting opgeslagen materiaal uiteindelijk volgens de regels is afgevoerd naar de stortplaats in Dordrecht en dat dit al met al vier maanden in beslag heeft genomen, zodat de in het voornemen gestelde termijn van vier weken te kort is. Nijhoff betoogt dat de aarden wal eerst kon worden verwijderd nadat het daaraan grenzende opgeslagen slib was verwijderd.

2.14.1. Volgens het college is de gestelde termijn van vier weken toereikend. Daarbij wijst het college er nog op dat het bij brief van 14 oktober 2009 heeft medegedeeld dat de geconstateerde overtredingen, waaronder kwestie 1, de niet tijdige afvoer van materiaal, ongedaan moeten worden gemaakt. Nijhoff had toen reeds maatregelen dienen te nemen, maar heeft daarvoor kennelijk niet gekozen.

2.14.2. Een begunstigingstermijn moet zodanig zijn dat een overtreding ook daadwerkelijk binnen de gestelde termijn kan worden beëindigd. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de gestelde termijn van vier weken zodanig kort is dat het voor Nijhoff onmogelijk geacht moet worden te kunnen voldoen aan de last. Niet zonder betekenis is dat het college reeds in oktober 2009 een waarschuwing heeft doen uitgaan ter zake van de overtredingen.

Het betoog treft geen doel.

Nieuwe directie

2.15. Nijhoff heeft betoogd dat het college onvoldoende betekenis heeft toegekend aan de omstandigheid dat Nijhoff Grindmaatschappij B.V. een nieuwe directie heeft. A.F. Nijhoff heeft sinds medio 2010, direct na het intrekkingsbesluit, de directie en daarmee de feitelijke leiding overgedragen aan zijn dochter E. Nijhoff. De nieuwe directie heeft als vast voornemen een nieuwe wind te laten waaien en heeft prioriteit gegeven aan het afwikkelen van de twaalf kwesties, aldus Nijhoff.

2.15.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld geringe waarde te hechten aan de wisseling in de directie. Het heeft geen vertrouwen meer in Nijhoff Grindmaatschappij B.V., de leiding daarvan en de wijze van bedrijfsvoering. Het gaat daarbij niet alleen om de directeur A.F. Nijhoff, maar om het hele concern, gedreven door hem en E. Nijhoff. E. Nijhoff was van 2001 tot 2007 als gevolmachtigd directeur werkzaam bij Nijhoff Grindmaatschappij B.V., in welke periode ook verschillende overtredingen zijn begaan. Daarbij komt dat E. Nijhoff tijdens een controlebezoek op 4 mei 2010 feitelijk leiding aan het bedrijf gaf en toen geen medewerking verleende aan de toezichthouder, aldus het college.

2.15.2. Uit de stukken komt naar voren dat E. Nijhoff van november 2001- november 2007 volledig gevolmachtigd directeur was en ook als zodanig optrad. Zo staat in toezichtrapporten van bezoeken aan de inrichting op 10 juni 2002 en 4 augustus 2005 vermeld dat door de toezichthouder is gesproken met E. Nijhoff in de functie van directeur. In een toezichtrapport van een afgelegd bezoek op 17 januari 2006 staat onder meer vermeld dat zij opdracht zal geven voor partijkeuringen. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het college wegens de gestelde directiewijziging niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten het intrekkingsbesluit te handhaven. Daarbij heeft het betekenis kunnen toekennen aan de omstandigheid dat E. Nijhoff ook in de jaren voorafgaand aan het intrekkingsbesluit, toen ook overtredingen werden begaan, mede leiding gaf aan het bedrijf. Het betoog faalt.

Last onder bestuursdwang

2.16. Ingevolge artikel IV van de wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (vierde tranche Algemene wet bestuursrecht) blijft, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.

De lasten onder bestuursdwang hebben een preventief karakter en zien op een klaarblijkelijk dreigende overtreding van de Wet milieubeheer. Gelet hierop is het nieuwe recht van toepassing.

2.17. Ingevolge artikel 5:7 van Pro de Awb kan een herstelsanctie worden opgelegd indien het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.

2.17.1. Nijhoff acht het niet juist dat een preventieve last onder bestuursdwang is opgelegd. Hij betoogt dat geen aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid bestond dat de activiteiten ook indien de vergunningen feitelijk zijn ingetrokken worden voortgezet.

Hij voert daarnaast aan dat het college dit onderdeel van het besluit gepaard heeft doen gaan met een groot aantal beslagleggingen die eerst door het college ongedaan zijn gemaakt nadat Nijhoff Grindmaatschappij B.V. een bankgarantie heeft moeten stellen, hetgeen zeer belastend is voor het bedrijf.

2.17.2. Het college heeft een preventieve last onder bestuursdwang opgelegd omdat hij er ernstig rekening mee houdt dat de vergunningplichtige activiteiten niet gestaakt zullen worden en dat de inrichting niet ontruimd zal worden, aangezien Nijhoff in het verleden zich immers ook niet of nauwelijks iets van handhavingsbesluiten heeft aangetrokken.

2.17.3. Een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder bestuursdwang kan slechts worden genomen indien het gevaar voor overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift klaarblijkelijk dreigt. Gelet op de omstandigheid dat Nijhoff Grindmaatschappij B.V. gedurende negen jaar de ten behoeve van de inrichting geldende regels heeft overtreden, ondanks eerdere rechtsgeldige handhavingsbesluiten en herhaalde mededelingen van het college over overtredingen, heeft het college op goede gronden kunnen oordelen dat het gevaar klaarblijkelijk bestond dat na intrekking van de vergunningen de overtreding van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer zou plaatsvinden en heeft hij in redelijkheid kunnen besluiten tot het aanzeggen van de preventieve last onder bestuursdwang.

De door Nijhoff genoemde beslagleggingen en de vervangende bankgarantie die door Nijhoff Grindmaatschappij B.V. is verstrekt, dienen volgens het college ten behoeve van de mogelijkheid de kosten te verhalen indien de inrichting niet tijdig is ontruimd. De beslaglegging en gestelde bankgarantie staan in deze procedure niet ter beoordeling.

Deze grond slaagt niet.

Slot

2.18. Gelet op het vorenstaande is het beroep ongegrond.

2.19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. T.G. Drupsteen, voorzitter, drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van staat.

w.g. Drupsteen w.g. Van Heusden

Voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2011

163.

Intrekking milieuvergunning en oplegging preventieve last bestuursdwang aan Nijhoff Grindmaatschappij B.V.

Uitspraak