Uitspraak
200801122/1.
Datum uitspraak: 26 november 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Mozaïek Wonen, gevestigd te Gouda,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak nr. 06/8583 van de rechtbank 's-Gravenhage van 3 januari 2008 in het geding tussen:
appellante
en
de minister voor Wonen, Wijken en Integratie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 januari 2006 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, thans: de minister voor Wonen, Wijken en Integratie (hierna: de minister), de bij besluit van 14 juni 2002 aan de stichting Woningstichting Bodegraven (hierna: Woningstichting Bodegraven), thans: de stichting Stichting Mozaïek Wonen (hierna: Mozaïek Wonen), verleende subsidie ten bedrage van € 519.823,40 (lees: € 453.781) vastgesteld op € 191.176,00 en van Mozaïek Wonen € 149.159,75 teruggevorderd.
Bij besluit van 14 september 2006 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer het daartegen door Mozaïek Wonen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en het besluit van 27 januari 2006 in stand gelaten.
Bij uitspraak van 3 januari 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door Mozaïek Wonen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Mozaïek Wonen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 februari 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 12 maart 2008.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2008, waar Mozaïek Wonen, vertegenwoordigd door mr. T. Bezmalinovic, advocaat te Rotterdam, vergezeld van [vestigingsmanager] en de minister, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer, vergezeld van mr. drs. J. Duthler, beiden werkzaam bij SenterNovem, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Tijdelijke woonzorgstimuleringsregeling van 11 september 2000 (stcrt. 2000, nr. 175), zoals deze luidt na de wijziging van 31 januari 2002 (stcrt. 2002, nr. 24; hierna: de Regeling), wordt in die regeling verstaan onder zorginfrastructuur: een gebouwde voorziening in een woonzorgcomplex of in een wijk die geschikt en bestemd is om daarin en van daaruit zorg en begeleiding te verlenen aan personen ter ondersteuning van het zelfstandig wonen.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, kan de minister ten behoeve van de realisatie van zorginfrastructuur subsidie verlenen voor de noodzakelijke kosten van de volgende faciliteiten:
a. een kantoor- of werkruimte voor een zorg- en welzijnsteam;
b. een opslagruimte voor hulpmiddelen voor zorg of dienstverlening;
c. een gemeenschappelijke multifunctionele ruimte;
d. ruimten voor tijdelijke opvang van bewoners;
e. een ontvangstruimte voorzien van een informatiebalie;
f. ruimte voor het opstellen van scootmobiles of
g. onroerende voorzieningen voor 24-uurs alarmopvolging.
Ingevolge artikel 3, vijfde lid, worden de kosten bedoeld in artikel 2, tweede lid, gesubsidieerd tot een maximum bedrag van € 453.781,00 per zorginfrastructuur indien deze uitsluitend of mede een wijkfunctie heeft.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, samengevat weergegeven, kan de subsidie worden geweigerd indien zich één van de in die bepaling vermelde omstandigheden voordoet.
Ingevolge artikel 11 doet Pro de aanvrager aan wie subsidie is verleend zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan de minister indien er zich omstandigheden voordoen die van invloed kunnen zijn op de subsidieverstrekking, onder overlegging van de relevante stukken.
Ingevolge artikel 12 dient Pro de aanvrager aan wie subsidie is verleend binnen drie maanden na voltooiing van het project respectievelijk de zorginfrastructuur een aanvraag tot vaststelling van de subsidie in bij de minister door middel van het formulier, bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder b.
Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, kan de subsidie lager worden vastgesteld indien de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden.
2.2. De Woningstichting Bodegraven heeft bij brief van 14 november 2001 subsidie aangevraagd voor de zorginfrastructuur "Verzorgingsplaatsen Rijngaarde" (hierna: het project), waarbij volgens het aanvraagformulier de te subsidiëren activiteiten zijn:
- een kantoor- of werkruimte voor een zorg- en welzijnsteam,
- een opslagruimte voor hulpmiddelen voor zorg- en dienstverlening,
- een gemeenschappelijke multifunctionele ruimte,
- ruimten voor tijdelijke opvang van bewoners,
- ontvangstruimte voorzien van een informatiebalie,
- ruimte voor het opstellen van scootmobiles,
- onroerende voorzieningen voor 24-uurs alarmopvolging.
Zij heeft op het aanvraagformulier voor elk van deze activiteiten de investeringskosten vermeld. Het totale bedrag aan aangevraagde subsidie bedraagt € 453.781,00.
De Woningstichting Bodegraven heeft bij brief van 29 augustus 2005 aangevraagd de subsidie vast te stellen en daarbij voor de volgende te subsidiëren activiteiten kosten opgevoerd:
- een kantoor- of werkruimte voor een zorg- en welzijnsteam,
- een gemeenschappelijke multifunctionele ruimte,
- ontvangstruimte voorzien van een informatiebalie,
- ruimte voor het opstellen van scootmobiles.
Volgens het aanvraagformulier bedragen de kosten voor de gemeenschappelijke multifunctionele ruimte € 954.920,00 en die voor de overige activiteiten gezamenlijk € 191.176,00.
2.2.1. De minister heeft bij besluit van 14 juni 2002 aan de Woningstichting Bodegraven subsidie verleend voor het project ten bedrage van € 453.781,00. In het besluit is vermeld dat geen subsidie wordt verstrekt voor a. multifunctionele ruimte, omdat deze niet duidelijk is aangegeven op de tekeningen, en b. onroerende voorziening alarmopvolging, omdat uit de begroting niet blijkt dat het onroerende voorzieningen betreft.
De minister heeft bij besluit van 27 januari 2006 de subsidie vastgesteld op € 191.176,00. Daaraan heeft hij in de eerste plaats ten grondslag gelegd dat de Woningstichting Bodegraven in de aanvraag tot subsidievaststelling heeft vermeld dat het project een andere invulling heeft gekregen dan bij de subsidieaanvraag van 14 november 2001 was voorzien, maar dat hem dit in strijd met artikel 11 van Pro de Regeling niet tijdig is gemeld. Hij heeft daaraan in de tweede plaats ten grondslag gelegd dat de voor de multifunctionele ruimte opgevoerde kosten niet worden gehonoreerd, omdat voor die ruimte geen subsidie is verleend.
De minister heeft in het besluit van 14 september 2006 op het bezwaar van Mozaïek Wonen, samengevat weergegeven, de eerste motiveringsgrond laten vallen, maar de tweede motiveringsgrond gehandhaafd en het besluit van 27 januari 2006 daarom in stand gelaten.
2.3. Het betoog van Mozaïek Wonen dat in overweging 3.1. van de aangevallen uitspraak niet het juiste wettelijke kader is vermeld, leidt niet tot het daarmee beoogde doel. In die overweging is artikel 2 van Pro de Tijdelijke woonzorgstimuleringsregeling van 11 september 2000 vermeld zonder dat rekening is gehouden met de wijzigingen van de Regeling die nadien hebben plaatsgevonden. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit de aangevallen uitspraak niet dat dit van invloed is geweest op de door de rechtbank gegeven beslissing. Deze omissie vormt daarom geen aanleiding de aangevallen uitspraak te vernietigen.
2.4. Het betoog van Mozaïek Wonen dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat zij in strijd met artikel 4:7 van Pro de Awb niet voorafgaande aan het besluit van 27 januari 2006 is gehoord slaagt evenmin.
Ingevolge artikel 4:7, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan, voordat hij een aanvraag tot het geven van een beschikking geheel of gedeeltelijk afwijst, de aanvrager in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien
a. de afwijzing zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de aanvrager betreffen, en
b. die gegevens afwijken van gegevens die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt.
Mozaïek Wonen heeft gesteld noch aannemelijk gemaakt, en dit blijkt ook niet uit het besluit van 27 januari 2006, dat dit besluit steunt op gegevens over feiten en belangen die Mozaïek Wonen betreffen en die afwijken van de gegevens die zij ter zake zelf aan de minister heeft verstrekt.
2.5. Mozaïek Wonen betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen, samengevat weergegeven, dat de minister in redelijkheid heeft kunnen vasthouden aan het beginsel dat voor activiteiten waarvoor geen subsidie is verleend, ook geen subsidie wordt vastgesteld en dat, nu hij bij besluit van 14 juni 2002 geen subsidie voor de multifunctionele ruimte heeft verleend, hij bij besluit van 27 januari 2006 terecht geen subsidie voor de multifunctionele ruimte heeft vastgesteld. Mozaïek Wonen voert onder meer aan dat zij indertijd geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 14 juni 2002, voor zover daarbij haar verzoek om subsidie voor een multifunctionele ruimte werd afgewezen, omdat haar bij dit besluit de ingevolge artikel 3, vierde lid, van de Regeling maximaal toegestane subsidie was verleend. Volgens Mozaïek Wonen kan haar daarom thans niet worden tegengeworpen dat dit besluit in rechte vaststaat en dat daarvan bij de subsidievaststelling moet worden uitgegaan. Mozaïek Wonen voert in dit verband tevens aan bij brief van 7 april 2004 de minister te hebben gemeld dat het project, waarvoor de subsidie was verleend, was gewijzigd en dat de minister bij brief van 23 april 2004 met die wijziging akkoord is gegaan. Volgens Mozaïek Wonen mocht zij uit laatst vermelde brief begrijpen dat de minister ook met de financiële gevolgen van die wijziging akkoord was gegaan, omdat de minister naar aanleiding van haar brief van 7 april 2004 geen toelichting op de gemelde wijziging heeft gevraagd. Voorts voert Mozaïek Wonen aan dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat de minister de aanvraag tot subsidievaststelling ten onrechte niet mede aan artikel 4, eerste lid, van de Regeling heeft getoetst.
2.5.1. Dit betoog faalt. Zoals ook door de rechtbank is overwogen, volgt uit het stelsel van titel 4.2 van de Awb dat bezwaren tegen het besluit tot subsidieverlening in deze procedure, die uitsluitend de subsidievaststelling betreft, niet kunnen worden ingebracht. De Afdeling zal daarom op het hoger beroep van Mozaïek Wonen voor zover dit is gericht tegen het besluit van 14 juni 2002, niet ingaan. De rechtbank heeft verder met juistheid vastgesteld dat in dit besluit is vermeld dat geen subsidie is verleend voor de multifunctionele ruimte, omdat deze niet duidelijk op de tekeningen is aangegeven.
Ten aanzien van de door Mozaïek Wonen vermelde briefwisseling overweegt de Afdeling als volgt. De minister heeft de Woningstichting Bodegraven bij brief van 12 maart 2004 erop gewezen dat zij niet binnen drie maanden na voltooiing van het project - waarvan de datum in dat besluit op 1 juli 2003 is gesteld - het aanvraagformulier voor de subsidievaststelling heeft ingediend en haar verzocht dit aanvraagformulier binnen vier weken in te dienen. De Woningstichting Bodegraven heeft bij brief van 7 april 2004, samengevat weergegeven, verzocht om uitstel voor het indienen van het aanvraagformulier voor de subsidievaststelling, omdat door wijzigingen in het project de verbouwing vertraging had opgelopen. Bij brief van 23 april 2004 heeft de minister de Woningstichting Bodegraven meegedeeld dat de datum voor voltooiing van het project is verplaatst naar 31 maart 2005 en dat zij daarom ingevolge artikel 12 van Pro de Regeling de aanvraag tot subsidievaststelling voor 30 juni 2005 dient in te dienen. De minister heeft in die brief, onder verwijzing naar artikel 11 van Pro de Regeling, tevens verzocht in het vervolg eerder melding te maken van wijzigingen met betrekking tot het project. Gezien het voorgaande heeft de rechtbank met juistheid overwogen, samengevat weergegeven, dat in de brief van de Woningstichting Bodegraven van 7 april 2004 geen aanvraag om aanvullende subsidie voor de multifunctionele ruimte valt te lezen en dat de brief van de minister van 23 april 2004 niet valt aan te merken als een besluit tot verlening van een dergelijke subsidie. De minister hoefde, anders dan Mozaïek Wonen heeft gesteld, in de brief van 7 april 2004 geen aanleiding te zien een toelichting op de wijzigingen in het project te vragen, reeds omdat uit artikel 11 van Pro de Regeling volgt dat het op de weg van Mozaïek Wonen lag de minister tijdig en volledig te informeren over wijzigingen in een project die van invloed kunnen zijn op de subsidieverstrekking. Voor toetsing van de aanvraag tot subsidievaststelling aan artikel 4, eerste lid, van de Regeling, bestond voorts, anders dan Mozaïek Wonen meent, geen aanleiding, omdat dit artikel uitsluitend betrekking heeft op de subsidieverlening en niet op de subsidievaststelling.
2.6. Mozïek Wonen betoogt tot slot dat de rechtbank haar beroep op het vertrouwensbeginsel ten onrechte niet heeft gehonoreerd. Zij voert aan dat [juridisch medewerkster] van SenterNovem, op 6 juni 2006 telefonisch aan haar medewerker heeft toegezegd dat het bezwaar van Mozaïek Wonen gegrond zou worden verklaard, de subsidie alsnog op € 453.781,00 zou worden vastgesteld en dat in dat bedrag de subsidie voor de multifunctionele ruimte zou zijn begrepen. In dit verband heeft Mozaïek Wonen bij de rechtbank een aan haar gericht e-mailbericht van [juridisch medewerkster] en enkele interne dossiernotities en telefoonnotities over de behandeling van het bezwaar overgelegd, waaruit volgens haar blijkt dat [juridisch medewerkster] die telefonische mededeling heeft gedaan met instemming van de behandelend senior-jurist van SenterNovem.
De minister heeft bij de rechtbank en in hoger beroep ontkend dat [juridisch medewerkster] op 6 juni 2006 telefonisch heeft toegezegd dat het bezwaar volledig gegrond zou worden verklaard. Volgens hem valt dit ook niet af te leiden uit het door Mozaïek Wonen overgelegde e-mailbericht of de interne notities van SenterNovem. Verder heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat Mozaïek Wonen aan de telefonische mededelingen, zo deze al zijn gedaan, niet het gerechtvaardigd vertrouwen mocht ontlenen dat haar bezwaren gegrond zouden worden verklaard, omdat [juridisch medewerkster] volgens het in de Staatscourant gepubliceerde mandaatbesluit van SenterNovem geen mandaat had om beslissingen op bezwaar te nemen en Mozaïek Wonen daarvan op de hoogte had kunnen zijn.
2.6.1. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, kan een beroep op het vertrouwensbeginsel slechts slagen, indien een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van een aanvrager uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen heeft gedaan die bij de aanvrager gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt.
Mozaïek Wonen heeft naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat [juridisch medewerkster] in voormeld telefoongesprek uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd heeft toegezegd dat het bezwaar gegrond zou worden verklaard en de subsidie op het bedrag van de subsidieverlening zou worden vastgesteld. Een dergelijke toezegging valt verder niet te lezen in het e-mailbericht of in de interne notities van SenterNovem, die Mozaïek Wonen heeft overgelegd. De rechtbank heeft voorts met juistheid overwogen dat zo de gestelde toezegging door [juridisch medewerkster] zou zijn gedaan, Mozaïek Wonen daaraan geen gerechtvaardigde verwachtingen mocht ontlenen, omdat die toezegging in dat geval niet was gedaan door een tot beslissen bevoegd orgaan en Mozaïek Wonen dit kon weten.
Het betoog faalt.
2.7. De conclusie is dat het hoger beroep ongegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Dallinga
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2008
18-507.