Uitspraak
201104214/1/V3.
Datum uitspraak: 12 juli 2011
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister voor Immigratie en Asiel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 1 april 2011 in zaak nr. 11/8836 in het geding tussen:
[de vreemdeling], mede namens haar minderjarige kinderen
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 maart 2011 is ten aanzien van de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel toegepast, die nadien is voortgezet. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 1 april 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de maatregel tot vrijheidsontneming met ingang van die dag bevolen en de vreemdeling schadevergoeding toegekend. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 8 april 2011, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juli 2011, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. T. Nauta, werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, is verschenen. De vreemdeling is niet ter zitting verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) opgelegde vrijheidsontnemende maatregel betreft de vreemdeling en haar drie minderjarige kinderen.
2.2. In de enige grief – samengevat weergegeven – klaagt de minister dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de tenuitvoerlegging van de vrijheidsontnemende maatregel in het Aanmeldcentrum Schiphol (hierna: AC Schiphol) in strijd is met artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), omdat de plaats en de verblijfomstandigheden niet voldoen aan de eisen die aan een verblijf voor minderjarige vreemdelingen mogen worden gesteld. Volgens de minister heeft de rechtbank, door aldus te overwegen, miskend dat de omstandigheden in AC Schiphol geenszins als inadequaat voor het beoogde doel, te weten de beoordeling van het asielrelaas, kunnen worden gekarakteriseerd en dat gelet op de maximale termijn die is gemoeid met de beoordeling van het asielrelaas, te weten veertien dagen, niet kan worden gesteld dat de plaatsing aldaar zich niet zou verhouden met artikel 5 van Pro het EVRM. In dit verband wijst de minister erop dat met het in paragraaf A6/2.7 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) neergelegde beleid in voldoende mate met de belangen van minderjarigen rekening is gehouden. Voorts wijst de minister op de specifieke omstandigheden waaronder het verblijf van gezinnen met minderjarige kinderen in AC Schiphol plaatsvindt.
2.3. Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM heeft een ieder recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon en mag niemand zijn vrijheid worden ontnomen, behalve in het geval van rechtmatige arrestatie of detentie van een persoon teneinde hem te beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen, of van een persoon waartegen een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is.
Ingevolge artikel 22, eerste lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK) nemen de Staten die partij zijn passende maatregelen om te waarborgen dat een kind dat de vluchtelingenstatus wil verkrijgen, ongeacht of het al dan niet door zijn of haar ouders of door iemand anders wordt begeleid, passende bescherming en humanitaire bijstand krijgt bij het genot van de van toepassing zijnde rechten beschreven in dit Verdrag.
Ingevolge artikel 37, aanhef en onder b, waarborgen de Staten die partij zijn dat geen enkel kind op onwettige of willekeurige wijze van zijn of haar vrijheid wordt beroofd. De aanhouding, inhechtenisneming of gevangenneming van een kind geschiedt overeenkomstig de wet en wordt slechts gehanteerd als uiterste maatregel en voor de kortst mogelijke passende duur.
Ingevolge artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 is de minister bevoegd een vreemdeling aan wie toegang tot Nederland is geweigerd, een ruimte of plaats als bedoeld in het eerste en tweede lid van dit artikel aan te wijzen, waar hij zich dient op te houden.
Ingevolge artikel 3.42, derde lid, van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 wordt de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 van Pro de Vw 2000 ingediend op het Aanmeldcentrum op de Luchthaven Schiphol, indien de vreemdeling de toegang is geweigerd.
Volgens paragrafen C9/2.1.1, C11/2.6 en C12/2.3 van de Vc 2000, in onderlinge samenhang gelezen en voor zover thans van belang, wordt de vreemdeling die niet voldoet aan de voorwaarden voor toegang en aan de buitengrens ten kennen geeft asiel te willen aanvragen, de toegang geweigerd en wordt gedurende de periode voorafgaand aan de indiening van de aanvraag en gedurende de algemene asielprocedure AC Schiphol aangewezen als plaats of ruimte waar de vreemdeling zich dient op te houden. Na afwijzing van de asielaanvraag in de algemene asielprocedure, wordt de vrijheidsontnemende maatregel in beginsel voortgezet in een grenslogies.
Volgens paragraaf A6/2.7 van de Vc 2000, voor zover thans van belang, geldt een maximale duur van twee weken, indien een vrijheidsontnemende maatregel op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 aan een gezin met minderjarige kinderen is opgelegd. Indien de vrijheidsontnemende maatregel op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, Vw 2000 is opgelegd en een asielaanvraag is ingediend, terwijl deze aanvraag binnen de algemene asielprocedure wordt afgedaan, zal de vrijheidsontnemende maatregel kunnen worden toegepast gedurende de asielprocedure. De maatregel kan voortduren tot uiterlijk twee weken gerekend vanaf het moment dat het gezin verwijderbaar is geworden.
Ingevolge artikel 3.110, eerste en tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 is de duur van de algemene asielprocedure gemaximeerd tot acht dagen met een mogelijkheid tot verlenging tot ten hoogste veertien dagen. De termijnen vangen aan op de dag dat de vreemdeling zijn aanvraag om een verblijfsvergunning asiel indient in het aanmeldcentrum.
Ingevolge het derde lid tellen in AC Schiphol alle dagen mee voor de berekening van de termijnen.
2.4. Bij besluit van 9 maart 2011 is de vreemdeling de toegang tot Nederland geweigerd en bij besluit van 10 maart 2011 is ten aanzien van haar een vrijheidsontnemende maatregel op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 toegepast, eerst in de lounge van Schiphol en vervolgens is deze maatregel voortgezet in AC Schiphol. Op 10 maart 2011 heeft de vreemdeling te kennen gegeven asiel te willen vragen en op 13 maart 2011 heeft zij daadwerkelijk een aanvraag om haar een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen ingediend, die op 19 maart 2011 is afgewezen. Op 21 maart 2011 is de vreemdeling overgebracht naar het detentiecentrum Rotterdam. De vrijheidsontnemende maatregel is op 1 april 2011 opgeheven.
2.4.1. Niet in geschil is dat voor de omstandigheden waaronder de vreemdeling en haar minderjarige kinderen in AC Schiphol hebben verbleven, uitgegaan kan worden van de feiten neergelegd in rechtsoverweging 9.3 en volgende van de uitspraak van de rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 13 oktober 2010 in zaak nr. 10/29208 (LJN: BO1314). Hieruit blijkt – kort samengevat – dat minderjarigen overdag samen met volwassenen in dezelfde ruimte verblijven en dat zij zich op geen enkele manier kunnen afzonderen. Voor minderjarigen worden geen (educatieve) activiteiten verricht en de minister heeft niet kunnen aangeven of het bewakingspersoneel een specifieke opleiding of training heeft genoten inzake het omgaan met minderjarigen. Het verblijf in AC Schiphol draagt een penitentiair karakter. Tevens kent AC Schiphol geen specifiek op minderjarigen gerichte faciliteiten. In het hogerberoepschrift licht de minister thans toe dat uit nadere, bij AC Schiphol ingewonnen, feitelijke informatie blijkt dat kinderen uit een gezin niet alleen achter blijven in de wachtruimte tijdens de gehoren, tenzij ouders dit zelf beslissen en hun kinderen achter kunnen blijven bij, bijvoorbeeld, landgenoten. Gezinnen verblijven voorts bij elkaar in de artikel 6-wachtruimte en zoveel mogelijk samen in een slaapzaal, geheel bestemd voor dat gezin. Indien dit laatste niet mogelijk is, slaapt de vader bij de mannen en de moeder met de kinderen bij andere vrouwen met kinderen. In voorkomende gevallen kan het zo zijn dat een kind, indien het een zoon betreft die oud genoeg is en rekening houdend met zijn ontwikkeling, separaat van de moeder bij de mannen slaapt. Voorts heeft de minister ter zitting van de Afdeling aangegeven dat wel enkele speelmogelijkheden voor minderjarige kinderen aanwezig zijn, zoals speelgoed, knuffels en boekjes in verschillende talen voor de jonge kinderen en een tafelvoetbalspel, Wii spelconsole en een televisie voor oudere kinderen.
2.4.2. Uit het arrest van het Europees Hof voor de rechten van de mens (hierna: het EHRM) van 29 januari 2008, nr. 13229/03, RJ&D ECHR 2009, Saadi tegen het Verenigd Koninkrijk (JV 2008/04) is onder meer af te leiden dat een vrijheidsontnemende maatregel, om niet als willekeurig en daarmee in strijd met artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM te worden aangemerkt, te goeder trouw moet worden uitgevoerd, in nauw verband moet staan met het doel ervan en de plaats waar en de omstandigheden waaronder de maatregel wordt uitgevoerd passend moeten zijn.
Uit de jurisprudentie van het EHRM, in het bijzonder de arresten Mayeka en Mitunga tegen België, van 12 oktober 2006, nr. 13178/03, RJ&D ECHR 2006-XI, JV 2007/29, en Muskhadzhiveya e.a. tegen België, EHRM 19 januari 2010, 41442/07, JV 2010, 119, kan niet worden afgeleid dat het detineren van minderjarige vreemdelingen samen met volwassenen zonder specifiek op de leeftijd van de betrokken minderjarige gerichte faciliteiten en activiteiten op zichzelf, ongeacht diens individuele omstandigheden, reeds willekeurig is en in strijd met artikel 5 van Pro het EVRM dient te worden geacht. De jurisprudentie van het EHRM maakt in dit verband geen onderscheid tussen alleenstaande minderjarige vreemdelingen en minderjarige vreemdelingen die in gezinsverband worden gedetineerd. Een minderjarige dient per definitie kwetsbaar te worden geacht. Evenwel bestaat geen grond voor het oordeel dat de in AC Schiphol bestaande detentieomstandigheden van dien aard zijn dat minderjarige vreemdelingen, al dan niet begeleid door een volwassene, die een asielaanvraag hebben ingediend of mede ten behoeve van wie een asielaanvraag is ingediend, ook niet gedurende enige tijd op die locatie kunnen worden geplaatst ter indiening en behandeling van die asielaanvraag. Daarbij geldt wel dat, gezien hun kwetsbare positie, het verblijf van minderjarige vreemdelingen in een penitentiaire omgeving en zonder of met slechts geringe faciliteiten of activiteiten gericht op hun leeftijd, in duur beperkt dient te zijn.
2.4.3. Anders dan in het geval van alleenstaande minderjarige vreemdelingen, kunnen minderjarige vreemdelingen die worden begeleid door één of meer volwassenen, terugvallen op de bescherming en zorg van hun begeleiders. Gelet hierop, en mede in het licht van voormelde jurisprudentie van het EHRM inzake artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM, bestaat geen grond voor het oordeel dat de omstandigheden in AC Schiphol, als hiervoor gerelateerd, te kort schieten voor een toereikend te achten opvang van gezinnen met minderjarige vreemdelingen gedurende de op grond van de hiervoor onder 2.3. uiteengezette wet- en regelgeving maximale periode van veertien dagen waarin asielzoekers die maatregel op die plaats kan worden opgelegd. In dit verband wordt mede van belang geacht dat, zoals de minister ter zitting heeft aangegeven, het AC Schiphol bij uitstek is ingericht voor de behandeling van asielaanvragen van gedetineerde vreemdelingen, gelet op de aanwezigheid van faciliteiten noodzakelijk voor een zorgvuldige behandeling van de asielaanvraag, terwijl AC Schiphol tevens te beveiligen is tegen ongeoorloofd vertrek. De minister kan worden gevolgd in zijn standpunt dat het in algemene zin inperken van de maximale duur van het verblijf op AC Schiphol bij gezinnen met minderjarige kinderen naar korter dan veertien dagen vanwege de noodzakelijke in de asielprocedure achtereenvolgens te nemen stappen afbreuk doet aan de zorgvuldige behandeling van de asielaanvraag. Gelet op de kwetsbare positie van minderjarigen en het, blijkens de verklaring van de minister ter zitting, geringe aantal gezinnen met minderjarige kinderen dat gelijktijdig op AC Schiphol verblijft, kan van de minister wel worden verlangd dat hij zoveel mogelijk voorrang geeft aan de behandeling van de asielaanvraag van een gezin met minderjarige kinderen om het verblijf in AC Schiphol zo kort mogelijk te houden.
2.4.4. De tenuitvoerlegging van de vrijheidsontnemende maatregel ten aanzien van de vreemdeling heeft van 10 maart 2011 tot 21 maart 2011, derhalve elf dagen, plaatsgevonden in AC Schiphol. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de minister niet de nodige voortvarendheid heeft betracht bij de behandeling van de asielaanvraag van de vreemdeling, nu binnen zes dagen op die aanvraag is beslist. De omstandigheid dat de veertienjarige zoon van de vreemdeling separaat van zijn moeder bij volwassen mannen heeft geslapen, biedt geen grond voor het oordeel het verblijf van de vreemdeling en haar minderjarige kinderen onaanvaardbaar is te achten, nu blijkens de verklaring van de minister ter zitting, die ondersteund wordt door het door hem overgelegde overzicht van de slaapindeling op AC Schiphol ten tijde van het verblijf van het gezin aldaar, dit maximaal twee nachten heeft plaatsgevonden. Daarbij wordt tevens van belang geacht dat, zoals de minister heeft aangegeven, de zoon en de moeder gedurende de nachtelijke uren desgewenst, al dan niet via de beveiliging, met elkaar in contact konden komen en elkaar konden bereiken via de gang waaraan de aan die zijde niet afgesloten slaapzalen zijn gelegen. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het verblijf van de vreemdeling in
AC Schiphol voor de periode van elf dagen anderszins onaanvaardbaar is te achten.
2.5. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank ten onrechte de vrijheidsontnemende maatregel van aanvang af onrechtmatig geacht wegens strijd met artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM.
De grief slaagt.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, wordt, voor zover met het vorenoverwogene niet op de bij de rechtbank voorgedragen beroepsgronden is beslist, het volgende overwogen.
2.7. In beroep heeft de vreemdeling betoogd dat voortzetting van de vrijheidsontnemende maatregel in het uitzetcentrum Rotterdam, gelet op de omstandigheden aldaar, onrechtmatig moet worden bevonden. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister toegelicht dat de vreemdeling niet naar het uitzetcentrum, doch naar het detentiecentrum Rotterdam is overgeplaatst. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 23 mei 2011 in zaak nr. 2011011430/1/V3 (www.raadvanstate.nl) heeft overwogen, schieten de omstandigheden in het detentiecentrum Rotterdam niet te kort voor een toereikend te achten opvang van minderjarige kinderen voor de periode waarin hun die maatregel mede bezien in het licht van de in paragraaf A6/2.7 van de Vc 2000 gestelde maximale duur van vrijheidsontneming voor gezinnen met minderjarige kinderen die een asielaanvraag hebben ingediend, kan worden gelegd.
2.8. Het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 10 maart 2011 dient alsnog ongegrond te worden verklaard. Er is geen grond voor schadevergoeding.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 1 april 2011 in zaak nr. 11/8836;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins de Vin en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest Ahlers, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Van Soest-Ahlers
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2011
343.
Verzonden: 12 juli 2011
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser