Uitspraak
201010604/1/H1.
Datum uitspraak: 9 november 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Vrije Markt Tiel, De Oude Veiling B.V., gevestigd te Tiel,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 1 oktober 2010 in zaken nrs. 08/5802, 08/5803 en 09/2831 in het geding tussen:
De Oude Veiling
en
het college van burgemeester en wethouders van Tiel.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 april 2008 heeft de commandant van de Brandweer Tiel namens het college op grond van artikel 6.1.1, derde lid, van de Bouwverordening Tiel 2005 de nadere tijdelijke voorwaarde dat tijdens de openstelling van de vrije markt ten minste twee brandwachten aanwezig zijn gesteld in verband met de op 17 oktober 2000 aan De Oude Veiling verleende gebruiksvergunning ten behoeve van het pand De Vrije Markt op het perceel Spoorstraat 1-5 te Tiel.
Bij besluit van 5 juni 2008 heeft het college onder oplegging van een last onder dwangsom De Oude Veiling gelast te voldoen aan de nadere voorwaarde die bij besluit van 29 april 2008 is opgelegd.
Bij besluit van 24 november 2008 heeft het college het door De Oude Veiling tegen het besluit van 29 april 2008 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: besluit I).
Bij besluit van eveneens 24 november 2008 heeft het college het door De Oude Veiling tegen het besluit van 5 juni 2008 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, de aan dat besluit verbonden last gedeeltelijk gewijzigd en de last voor het overige in stand gelaten (hierna: besluit II).
Bij besluit van 10 februari 2009 heeft het college de wettelijke grondslag van besluit I gewijzigd, in die zin dat het opleggen van de nadere voorwaarde is gebaseerd op artikel 2.12.4, eerste lid, van het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (hierna: het Gebruiksbesluit).
Bij besluit van 20 januari 2009 heeft het college De Oude Veiling onder aanzegging van bestuursdwang gelast het gebruik van De Vrije Markt te beëindigen en beëindigd te houden indien zij niet binnen vier weken de in dat besluit vermelde overtredingen ongedaan heeft gemaakt en gehouden.
Bij besluit van 16 juni 2009 heeft het college de tijdelijke voorwaarde, opgelegd bij besluit van 29 april 2008 ingetrokken.
Bij besluit van 22 juni 2009 heeft het college het door De Oude Veiling tegen het besluit van 20 januari 2009 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd met wijziging van de daarbij gestelde begunstigingstermijn tot 18 juni 2009.
Bij besluit van 21 juli 2009 heeft het college de bij besluit III gehandhaafde last ingetrokken.
Bij uitspraak van 1 oktober 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door De Oude Veiling tegen besluit II ingestelde beroep ongegrond verklaard. Daarnaast heeft zij het beroep van De Oude Veiling tegen de besluiten I en III gegrond verklaard, besluit I vernietigd en de rechtsgevolgen daarvan geheel in stand gelaten en besluit III vernietigd, voor zover het betrekking heeft op de lastgeving inzake de verlichtingsinstallatie en de vluchtrouteaanduiding, alsmede de afwijzing van het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten voor rechtsbijstand, en het besluit van 20 januari 2009 herroepen voor zover betrekking hebbende op de last inzake de verlichtingsinstallatie en de vluchtrouteaanduiding en bepaald dat deze uitspraak in de plaatst treedt van besluit III voor zover dit is vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft De Oude Veiling bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 november 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 10 januari 2011.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Oude Veiling heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juni 2011, waar De Oude Veiling, vertegenwoordigd door W.A.M. den Teuling en H.J. den Teuling, bijgestaan door mr. P.J.G. Poels, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Stoelwinder, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Aan de zijde van De Oude Veiling is tevens verschenen H.J. Meeuwessen, werkzaam bij STE B.V. Aan de zijde van het college zijn tevens verschenen J. Voege en M. Schuurman, werkzaam bij de brandweer Neder-Betuwe Tiel.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. Van de zijde van het college zijn desverzocht bij brief van 11 augustus 2011 nadere inlichtingen ontvangen. Deze brief is toegezonden aan De Oude Veiling, die daarop bij brief van 5 september 2011 heeft gereageerd. Met toestemming van partijen is afgezien van een nadere behandeling ter zitting. Daarop is het onderzoek gesloten, zoals partijen bij brief van 30 september 2011 is medegedeeld.
2. Overwegingen
Ten aanzien van het opleggen van de nadere voorwaarde
2.1. De Oude Veiling betoogt dat de rechtbank buiten de omvang van het geschil is getreden door te overwegen dat de commandant van de Brandweer Tiel op grond van voorschrift 7.1 van de gebruiksvergunning bij het besluit van 29 april 2008 de nadere voorwaarde heeft kunnen opleggen. Zij voert daartoe aan dat het besluit is gebaseerd op artikel 6.1.1, derde lid, van de Bouwverordening Tiel 2005 en voorschrift 7.1 in de procedure niet aan de orde is geweest.
2.1.1. Ingevolge artikel 6.1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Bouwverordening Tiel 2005 is het verboden zonder of in afwijking van een gebruiksvergunning van burgemeester en wethouders een bouwwerk in gebruik te hebben of te houden, waarin meer dan 25 personen tegelijk aanwezig zullen zijn, anders dan in een één- of meergezinshuis.
Ingevolge het tweede lid, kunnen burgemeester en wethouders aan de gebruiksvergunning slechts voorwaarden verbinden in het belang van het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar en het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand.
Ingevolge het derde lid kunnen burgemeester en wethouders aan de vergunning nieuwe voorwaarden verbinden en gestelde voorwaarden wijzigen of intrekken, indien het belang waarvoor de vergunning is verleend dit vereist op grond van een verandering van de inzichten en/of verandering van de omstandigheden gelegen buiten het bouwwerk, opgetreden na het verlenen van de vergunning.
Ingevolge voorschrift 7.1 van de bij besluit van 17 oktober 2000 verleende gebruiksvergunning kan de commandant van de Brandweer Tiel in verband met de brandveiligheid bepalen dat tijdens de openingsuren een wachtdienst moet worden ingesteld. Deze bewaking dient te geschieden door gediplomeerd en ter zake geïnstrueerd personeel. De omvang van de wachtdienst is ter beoordeling van de commandant van de Brandweer.
2.1.2. De rechtbank heeft, in hoger beroep niet bestreden, overwogen dat het besluit van 29 april 2008 ten onrechte is gebaseerd op artikel 6.1.1, derde lid, van de Bouwverordening Tiel 2005. Zij heeft hierin mede aanleiding gezien besluit I te vernietigen. Zij heeft vervolgens, gelet op voorschrift 7.1 van de gebruiksvergunning, waarin de mogelijkheid wordt geboden een materieel vergelijkbare voorwaarde op te leggen, aanleiding gezien de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten.
Anders dan De Oude Veiling betoogt, is voorschrift 7.1 van de gebruiksvergunning ter zitting van de rechtbank aan de orde gesteld. Nu deze voorwaarde materieel gelijkluidend is aan de voorwaarde die op grond van artikel 6.1.1, derde lid, van de Bouwverordening Tiel 2005 is opgelegd en derhalve uitsluitend sprake is van een wijziging in de wettelijke grondslag van het besluit, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank buiten de omvang van het geschil getreden.
2.2. De Oude Veiling betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat niet de commandant, maar het college bevoegd was een nadere voorwaarde op te leggen. Ingevolge voorschrift 7.1 van de gebruiksvergunning kan de commandant van de Brandweer Tiel in verband met de brandveiligheid bepalen dat tijdens de openingsuren een wachtdienst moet worden ingesteld. Hieruit blijkt dat niet het college, maar de commandant bevoegd was de nadere voorwaarde op te leggen.
2.3. De Oude Veiling betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat de commandant van de Brandweer Tiel niet op grond van voorschrift 7.1 de nadere voorwaarde had kunnen opleggen. De omstandigheid dat, zoals zij stelt, met de inwerkingtreding van het Bouwbesluit 2003 de bouwverordening is aangepast, ontneemt op zich niet de rechtskracht aan de gebruiksvergunning en de daarbij geboden mogelijkheid een voorwaarde op te leggen.
2.4. De Oude Veiling betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 2.12.4, eerste lid, van het Gebruiksbesluit een grondslag geeft voor het aan een vergunning verbinden van een voorwaarde. Zij voert daartoe, onder verwijzing naar de nota van toelichting bij het Gebruiksbesluit (Stb. 2008, 327, blz. 85) en de rapportage van STE van 16 februari 2009, aan dat dat artikel niet als grondslag kan dienen.
2.4.1. Ingevolge artikel 2.12.4, eerste lid, van het Gebruiksbesluit kunnen burgemeester en wethouders na een melding van een gebruik als bedoeld in artikel 2.12.1, eerste lid, onderdeel b, besluiten nadere voorwaarden op te leggen indien deze noodzakelijk zijn voor het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand.
Ingevolge artikel 3.1, tweede lid, wordt een vergunning voor het brandveilig gebruik van bouwwerken op grond van de verordening, bedoeld in artikel 8 van Pro de wet, verleend voor het tijdstip waarop dit besluit in werking treedt, voor zover deze betrekking heeft op een situatie waarvoor op grond van dit besluit een melding als bedoeld in artikel 2.12.1 is vereist, beschouwd als een melding als bedoeld in laatstgenoemd artikel.
2.4.2. Anders dan De Oude Veiling betoogt, volgt uit de Nota van Toelichting niet dat het instellen van brandwachten niet als een nadere voorwaarde als bedoeld in artikel 2.12.4, eerste lid, van het Gebruiksbesluit kan worden aangemerkt. Uit de Nota van Toelichting bij artikel 3.1, tweede lid, van het Gebruiksbesluit (Stb. 2008, 327, blz. 86) blijkt dat voorwaarden die aan de oorspronkelijke vergunning waren verbonden, worden beschouwd als nadere voorwaarden in de zin van artikel 2.12.4 van het Gebruiksbesluit. Nu ten tijde van de inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit aan de in 2000 verleende gebruiksvergunning de nadere voorwaarde was verbonden dat tijdens de openstelling van de vrije markt ten minste twee brandwachten aanwezig moeten zijn, kan deze voorwaarde reeds daarom worden aangemerkt als een nadere voorwaarde, als bedoeld in artikel 2.12.4 van het Gebruiksbesluit.
Uit de in de rapportage van STE vermelde uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2007 in zaak nr.
200607506/1kan evenmin worden afgeleid dat het instellen van brandwachten niet als een nadere voorwaarde als bedoeld in artikel 2.12.4, eerste lid, van het Gebruiksbesluit kan worden aangemerkt. In de zaak die heeft geleid tot die uitspraak had het desbetreffende college van burgemeester en wethouders zich bij het opleggen van de last tot aanstelling van brandwachten gebaseerd op artikel 11.2 van de bouwverordening van de gemeente Bunnik, waarin is vermeld dat burgemeester en wethouders, indien het bouwtoezicht constateert dat in afwijking van het bepaalde in artikel 4.14 het bouwwerk in gebruik is genomen, de eigenaar of degene die het in zijn macht heeft aan de verboden toestand een einde te maken, kunnen aanschrijven tot staken van het gebruik of tot het alsnog voldoen aan alle voorwaarden van de bouwvergunning. De Afdeling overwoog in dit verband dat dat artikel geen grondslag bood voor een last die strekt tot aanstelling van brandwachten. Artikel 11.2 van de bouwverordening van de gemeente Bunnik is niet op een lijn te stellen met artikel 2.12.4 van het Gebruiksbesluit, zodat het betoog faalt.
200607506/1kan evenmin worden afgeleid dat het instellen van brandwachten niet als een nadere voorwaarde als bedoeld in artikel 2.12.4, eerste lid, van het Gebruiksbesluit kan worden aangemerkt. In de zaak die heeft geleid tot die uitspraak had het desbetreffende college van burgemeester en wethouders zich bij het opleggen van de last tot aanstelling van brandwachten gebaseerd op artikel 11.2 van de bouwverordening van de gemeente Bunnik, waarin is vermeld dat burgemeester en wethouders, indien het bouwtoezicht constateert dat in afwijking van het bepaalde in artikel 4.14 het bouwwerk in gebruik is genomen, de eigenaar of degene die het in zijn macht heeft aan de verboden toestand een einde te maken, kunnen aanschrijven tot staken van het gebruik of tot het alsnog voldoen aan alle voorwaarden van de bouwvergunning. De Afdeling overwoog in dit verband dat dat artikel geen grondslag bood voor een last die strekt tot aanstelling van brandwachten. Artikel 11.2 van de bouwverordening van de gemeente Bunnik is niet op een lijn te stellen met artikel 2.12.4 van het Gebruiksbesluit, zodat het betoog faalt.
2.5. De Oude Veiling betoogt tevergeefs dat het afdwingen van bouwtechnische maatregelen niet mogelijk is middels het stellen van een nadere voorwaarde. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de nadere voorwaarde is opgelegd om bouwkundige gebreken te herstellen. De enkele stelling van De Oude Veiling in hoger beroep dat zij van mening blijft dat de voorwaarde is opgelegd om bouwkundige maatregelen te treffen, is niet voldoende om tot de conclusie te komen dat de rechtbank ten onrechte tot voormeld oordeel is gekomen.
2.6. De Oude Veiling betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de handhaving van het opleggen van de voorwaarde door het college niet gerechtvaardigd is. Zij voert daartoe aan dat de feitelijke situatie sinds de verlening van de gebruiksvergunning in 2000 niet is gewijzigd en dat de rechtbank het rapport van BMD Advies Centraal Nederland 'Vluchten bij brand' niet, althans niet kenbaar, bij de beoordeling heeft betrokken.
2.6.1. In het kader van een aanvraag om een gewijzigde gebruiksvergunning heeft De Oude Veiling onder meer de rapporten van BMD 'Vluchten bij brand' van november 2007 en 'Beheersbaarheid van Brand, Vuurbelasting en brandcompartimentering' van 10 april 2008 overgelegd. Naar aanleiding van laatstgenoemd rapport heeft de Brandweer Tiel op 16 april 2008 een controle uitgevoerd. Op 18 april 2008 heeft inspectie- en adviesbureau E-control in opdracht van de Brandweer Tiel een controle uitgevoerd naar de elektrische installaties in het pand en daarvan een rapport opgemaakt. Naar aanleiding hiervan heeft de commandant van de Brandweer Tiel een lijst van gebreken die moesten worden verholpen, opgesteld. Hoewel de situatie niet dusdanig onveilig was dat het pand onmiddellijk moest worden gesloten, heeft de commandant van de Brandweer Tiel het noodzakelijk geacht een nadere voorwaarde te stellen.
2.6.2. De rechtbank heeft overwogen dat zij geen grond ziet voor het oordeel dat de resultaten van de controle en de daaruit getrokken conclusie dat sprake is van een brandonveilige situatie, onzorgvuldig tot stand zijn gekomen. Zij heeft voorts overwogen dat de rapporten van BMD waar De Oude Veiling zich op baseert onvoldoende tegenwicht bieden. Hieruit kan worden afgeleid dat, anders dan de Oude Veiling betoogt, de rechtbank beide rapporten bij haar oordeel heeft betrokken.
Er bestaat voorts geen aanleiding voor de conclusie dat de rechtbank ten onrechte tot voormeld oordeel is gekomen. Uit de controle van de brandweer en E-control blijkt dat sprake is van een brandonveilige situatie, die de commandant tot de conclusie heeft gebracht een nadere voorwaarde te stellen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, daar waar de conclusies van de commandant van de Brandweer Tiel afwijken van de conclusies uit de rapporten van BMD, die conclusies zijn gebaseerd op feitelijke constateringen tijdens de controle van de brandweer en E-control, waarvan niet is gebleken dat die constateringen onjuist zijn. De Afdeling wijst er in dit verband onder meer op dat in het rapport van BMD 'Beheersbaarheid van Brand, Vuurbelasting en brandcompartimentering' weliswaar wordt gesteld dat wordt voldaan aan de eis van de weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag (WBDBO) van 20 minuten, maar daaruit blijkt niet dat daarbij is betrokken dat, zoals uit de controle van de brandweer is gebleken, onder meer de schuifdeur tussen hal 2 en 3 niet zelfsluitend is uitgevoerd en in gesloten stand zich grote openingen rondom de deurconstructies bevinden. De commandant is mede gelet hierop tot de conclusie gekomen dat niet wordt voldaan aan de WBDBO eis van 20 minuten.
Dat, zoals De Oude Veiling betoogt, de feitelijke situatie sinds 2000 niet is gewijzigd, maakt het vorenstaande niet anders. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, doet dit, daargelaten of de situatie daadwerkelijk niet is gewijzigd, niet af aan de geconstateerde brandonveiligheid.
Het betoog faalt.
Ten aanzien van het opleggen van de last ten aanzien van de nadere voorwaarde
2.7. De Oude Veiling betoogt tevergeefs dat het feit dat zij op 25 en 28 mei 2009 niet voldeed aan de nadere voorwaarde slechts het gevolg was van miscommunicatie tussen haar en Trigion, de organisatie die de brandwachten zou leveren, zodat het nemen van een zodanig verstrekkend besluit als het opleggen van een last onder dwangsom niet gerechtvaardigd is. Zoals de rechtbank heeft overwogen, staat vast dat overtredingen van de nadere voorwaarde hebben plaatsgevonden en was het college, gelet op het grote belang van brandveiligheid, in zoverre bevoegd handhavend op te treden.
2.8. De Oude Veiling betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet in haar belangen is geschaad doordat het college haar in strijd met artikel 4:8 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), niet voorafgaand aan het besluit 5 juni 2008 heeft gehoord. Zij voert aan dat zij het college had kunnen informeren over de door haar gemaakte afspraken met Trigion over de levering van brandwachten en daardoor het nemen van het voor haar negatieve besluit had kunnen voorkomen, zodat zij door de schending van voormeld artikel is benadeeld.
2.8.1. Niet in geschil is dat De Oude Veiling voorafgaand aan het besluit van 5 juni 2008 niet in de gelegenheid is gesteld om haar zienswijze naar voren te brengen. In de bezwaarprocedure heeft echter een hoorzitting plaatsgevonden, alwaar de gemachtigde van De Oude Veiling ook is verschenen en gehoord. Door het horen in bezwaar, waar De Oude Veiling heeft kunnen ingaan op de door haar gemaakte afspraken met Trigion, is de schending van artikel 4:8 van Pro de Awb genoegzaam hersteld. In hetgeen De Oude Veiling heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat De Oude Veiling desondanks door deze schending in haar belangen is geschaad.
2.9. De Oude Veiling betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde dwangsom onredelijk bezwarend is, nu bij het niet voldoen aan een ondergeschikt punt van de last de gehele dwangsom zal worden verbeurd.
2.9.1. De commandant van de Brandweer Tiel heeft het uit een oogpunt van brandveiligheid noodzakelijk geacht de nadere voorwaarde te stellen dat tijdens de opstelling van de vrije markt ten minste twee brandwachten aanwezig zijn. Hij heeft daarbij in bijlage 7 bij het besluit de functie-eisen en instructies van deze brandwachten beschreven. Deze functie-eisen en instructies zijn door de commandant opgesteld, omdat met al deze eisen en instructies tezamen de brandveiligheid wordt gewaarborgd. Hieruit kan worden afgeleid dat door het niet voldoen aan één van deze eisen of instructies de brandveiligheid niet langer is gewaarborgd.
Gelet hierop maakt de omstandigheid dat, indien aan één van de aan de nadere voorwaarde gestelde eisen niet is voldaan de gehele dwangsom wordt verbeurd, niet dat de opgelegde dwangsom onredelijk bezwarend is.
Het betoog faalt.
Ten aanzien van de bestuursdwang
2.10. De Oude Veiling betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat E-control de controle van de elektrische installatie had moeten verrichten aan de hand van de NEN-uitgaven die golden ten tijde van de oprichting van het pand, nu significante verschillen bestaan tussen de uitgaven zoals die op dat moment golden en de recentere NEN 1010-uitgaven die door E-control zijn gebruikt.
2.10.1. Ingevolge artikel 2.55, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003, zoals dat luidde ten tijde van belang, voldoet een voorziening voor elektriciteit aan bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften.
Ingevolge artikel 1.4, eerste lid, van de Regeling Bouwbesluit 2003, voor zover en zoals dat luidde ten tijde van belang, voldoet een voorziening voor elektriciteit of noodstroom als bedoeld in artikel 2.55 van het besluit voor lage spanning, aan NEN 1010 en voor hoge spanning aan V 1041.
Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, voor zover en zoals dat luidde ten tijde van belang, is waar bij het besluit of deze regeling is verwezen naar een NEN, NEN-EN, of V, in bijlage I bepaald welke uitgave daarvan van toepassing is.
In bijlage I, behorend bij artikel 1.2, eerste lid, is onder meer opgenomen NEN 1010-5 uit 1996 over de keuze en installatie van elektrisch materieel, NEN 1010-6 uit 1997 over inspectie en NEN 1010-9 uit 2005 over aanvullende Nederlandse bepalingen voor bestaande installaties.
2.10.2. De gewijzigde Regeling Bouwbesluit 2003 is met ingang van 1 september 2005 in werking getreden (Stcrt. 24 augustus 2004, nr. 163). In de toelichting op deze wijziging is het volgende gesteld:
"Voor de veiligheid van een standaardvoorziening voor elektriciteit ten behoeve van huishoudelijk gebruik werd voor de bestaande bouw uitsluitend verwezen naar NEN 1010, uitgave 1962. Met toepassing van de norm uit 1962 werd echter geen recht gedaan aan de ontwikkeling van het veiligheidsniveau sinds 1962 (bijvoorbeeld aardlekschakelaar en kleurcodes van de bedrading). (…) Met de verwijzing naar de meer recente NEN 1010 zoals aangestuurd in bijlage I (…) is ook deel 9 van de norm van toepassing. In dit deel zijn voorschriften voor bestaande bouw, dus ook voor na 1962 aangelegde installaties van bouwwerken, opgenomen. Met het aansturen van deze meer recente NEN 1010 is het gat in de regelgeving, dat ontstond toen de Model aansluitvoorwaarden niet meer werden aangewezen (1 januari 2003), ongedaan gemaakt."
2.10.3. Uit voormelde artikelen van de Regeling Bouwbesluit 2003 en de daarbij behorende bijlage I kan niet worden afgeleid dat, zoals De Oude Veiling betoogt, de controle van de elektrische installatie had moeten worden verricht aan de hand van de NEN-uitgaven die golden ten tijde van de oprichting van het pand. Voor dit oordeel kan tevens steun worden gevonden in de hiervoor weergegeven toelichting bij de gewijzigde Regeling Bouwbesluit 2003. Het betoog faalt dan ook.
2.11. De Oude Veiling betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in het rapport van E-control aan de hand van een feitelijk beoordeling van de situatie voldoende inzichtelijk is gemaakt dat de elektrische installatie wordt gebruikt op een wijze die gevaar oplevert voor het ontstaan van brand. Zij voert daartoe aan dat E-control geen volledige NEN 3140 inspectie heeft verricht en dat de conclusies van het onderzoek door E-control niet kunnen leiden tot het oordeel dat de elektrische situatie gevaar oplevert voor het ontstaan van brand.
2.11.1. In het rapport van E-control is vermeld dat geen gelegenheid is geweest een volledige NEN 3140 inspectie te verrichten. De werkzaamheden hebben bestaan uit een visuele controle en het meten van één hoofdverdeelinrichting en enkele aansluitingen zoals wandcontactdozen en verlengsnoeren. Uit het rapport blijkt dat uit het onderzoek is gebleken dat op erg veel punten de veiligheid in het gedrang is gekomen en dat installatieonderdelen niet of niet meer aan de daarvoor geldende normen voldoen. E-control heeft de vaste elektrische installaties in de markthallen als 'matig tot redelijk' aangemerkt. De elektrische installaties in de marktkramen zijn als 'slecht' aangemerkt.
De omstandigheid dat, zoals De Oude Veiling stelt, geen volledige NEN 3140 inspectie is verricht, maakt, wat daar ook van zij, niet dat niet van de conclusies in het rapport van E-control kan worden uitgegaan. De tijdens het onderzoek geconstateerde gebreken boden reeds voldoende grondslag voor de conclusie dat de elektrische installatie wordt gebruikt op een wijze die gevaar oplevert voor het ontstaan van brand. Zo blijkt uit het rapport onder meer dat de wandcontactdozen/verlengsnoeren in de marktkramen en algemene ruimten en de algemene wandcontactdozen in het restaurant niet zijn beveiligd door een 30 mA aardlekbeveiliging, in de markthal diverse opbouw wandcontacten en schakelaars op hout zijn aangebracht zonder montageplaten, in de marktkramen verlengsnoeren met meervoudige tafelcontactdozen zonder beschermingscontacten zijn toegepast, de gemeten circuitweerstanden bij diverse verlengsnoeren te hoog zijn, in de markthal diverse lasdozen loszitten en niet zijn voorzien van deksel, waardoor ongeïsoleerde draden naar buiten steken en in de markthal wandcontactdozen loszitten.
2.12. Voor zover De Oude Veiling betoogt dat uit het rapport van E-control niet op alle punten volstrekt duidelijk blijkt wat precies moet gebeuren om aan de last te voldoen, wordt overwogen dat de rechtbank heeft overwogen dat het college, door te verwijzen naar de actiepunten uit het rapport van E-control, in de last op voldoende duidelijke wijze heeft aangegeven wat concreet van haar wordt verwacht. De enkele stelling van
De Oude Veiling in hoger beroep dat niet voldoende duidelijk is wat van haar wordt verwacht, is niet voldoende voor de conclusie dat de rechtbank ten onrechte tot haar oordeel is gekomen.
2.13. De Oude Veiling betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet wordt voldaan aan de functionele eisen van artikel 2.204 van het Bouwbesluit 2003 wat betreft de brandveiligheid bij grote brandcompartimenten. Zij voert daartoe aan dat, gelet op de aanwezige rook- en warmteafvoerinstallatie en brandmeldinstallatie, wordt voldaan aan voormelde functionele eisen.
2.13.1. Ingevolge artikel 2.204 van het Bouwbesluit 2003 is een bestaand bouwwerk met een brandcompartiment of subbrandcompartiment waarvan de gebruiksoppervlakte groter is dan de toelaatbare gebruiksoppervlakte als bedoeld in paragraaf 2.13.2, onderscheidenlijk 2.14.2, zodanig ingericht dat het brandveilig is.
2.13.2. Uit de toelichting op dit voorschrift (Stb. 2001, 410, blz. 239 en 240) blijkt dat het doel is te bereiken dat deze grote brandcompartimenten zodanig zijn ingericht, dat zij een zelfde mate van brandveiligheid bieden als is gewaarborgd door de voorschriften voor brandcompartimenten die wel vallen binnen maximummaten. Dit gebeurt door middel van functionele eisen die voor de relevante aspecten van brandveiligheid een gelijk beschermingsniveau vereisen. De aanvrager van de bouwvergunning moet ten genoegen van burgemeester en wethouders aangeven welke voorzieningen zijn getroffen om hieraan te voldoen.
2.13.3. Uit het in bezwaar gehandhaafde besluit van 20 januari 2009 blijkt dat uit onderzoek is gebleken dat de deurconstructies tussen de verschillende compartimenten niet of niet voldoende zelfsluitend zijn en dat er zich gaten bevinden in de scheidingen, zodat feitelijk gezien sprake is van één compartiment.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het pand oorspronkelijk is verdeeld in verschillende brandcompartimenten waarvan de gebruiksoppervlakte groter is dan de toelaatbare gebruiksoppervlakte. Volgens het college is de rook- en warmteafvoerinstallatie op die indeling afgestemd, hetgeen door De Oude Veiling niet gemotiveerd is bestreden.
Nu uit onderzoek is gebleken dat de deurconstructies tussen de verschillende compartimenten niet of niet voldoende zelfsluitend zijn en dat er zich gaten bevinden in de scheidingen, waardoor in feite sprake is van één groot brandcompartiment kan niet worden uitgesloten dat de rook- en warmteafvoerinstallatie daarop niet is berekend. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college de stelling van De Oude Veiling dat, gelet op de aanwezigheid van een rook- en warmteafvoerinstallatie en brandmeldinstallatie, wordt voldaan aan de functionele eisen als bedoeld in artikel 2.204 van het Bouwbesluit 2003 onvoldoende aannemelijk gemaakt heeft kunnen achten.
2.14. Voor zover De Oude Veiling betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen bevoegdheid voor het college bestond om handhavend op te treden voor zover het de verlichtingsinstallatie en vluchtrouteaanduiding betreft, wordt overwogen dat de rechtbank in zoverre heeft overwogen dat niet aannemelijk is geworden dat op dit punt van een overtreding sprake was en het beroep in zoverre gegrond heeft verklaard. Het betoog kan dan ook niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
2.15. De Oude Veiling betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was tot handhaving over te gaan vanwege het ontbreken van een certificaat voor de brandmeldinstallatie. Zij voert daartoe aan dat artikel 2.2.1, negende lid, van het Gebruiksbesluit toepassing mist voor bestaande brandmeldinstallaties. Daarnaast voert zij aan dat de brandmeldinstallatie op grond van de gelijkwaardigheidsbepaling van artikel 1.4, eerste lid, van het Gebruiksbesluit, brandveilig moet worden geacht.
2.15.1. Ingevolge artikel 1.4, eerste lid, van het Gebruiksbesluit behoeft aan een in paragraaf 2.1 tot en met 2.9 gesteld voorschrift niet te worden voldaan indien het gebruik van een bouwwerk anders dan door toepassing van het desbetreffende voorschrift ten minste dezelfde mate van brandveiligheid biedt als is beoogd met het betrokken voorschrift.
Ingevolge het tweede lid, maakt de eigenaar van een bouwwerk dan wel degene die uit anderen hoofde daartoe het meest aangewezen is, desgevraagd voldoende aannemelijk dat een in het eerste lid bedoelde gelijkwaardige oplossing in stand wordt gehouden.
Ingevolge artikel 2.2.1, eerste lid, aanhef en onder a, heeft een gebruiksfunctie een brandmeldinstallatie met een omvang van de bewaking en een doormelding zoals aangegeven in bijlage I bij dit besluit, indien de gebruiksoppervlakte van de gebruiksfunctie groter is dan de in bijlage I bij dit besluit aangegeven grenswaarde.
Ingevolge het negende lid, heeft een installatie als bedoeld in het eerste lid, indien de installatie is voorzien van doormelding, een geldig certificaat als bedoeld in de Regeling brandmeldinstallaties 2002 van het Centraal College van Deskundigen van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid.
2.15.2. Anders dan De Oude Veiling betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat artikel 2.2.1 van het Gebruiksbesluit geen onderscheid maakt tussen bestaande en nieuwe brandmeldinstallaties. Dat Besluit voorziet evenmin in overgangsrecht ter zake. Ook de Nota van Toelichting bij dat artikel (Stb. 2008, 327, blz. 62) biedt geen steun voor het oordeel dat het door De Oude Veiling gestelde onderscheid moet worden gemaakt.
Weliswaar kan een beroep op gelijkwaardigheid als bedoeld in artikel 1.4, eerste lid, van het Gebruiksbesluit worden gedaan, maar zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft De Oude Veiling niet aannemelijk gemaakt dat van een gelijkwaardige oplossing sprake is.
2.16. De Oude Veiling betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat, nu de in de bouwverordening opgenomen voorschriften uitsluitend van toepassing zijn bij toetsing van bouwaanvragen, niet op grond van artikel 5.1.2, vijfde lid, van de Bouwverordening Tiel 2008 kan worden gehandhaafd. Vorenstaande laat evenwel onverlet dat indien niet wordt voldaan aan dat artikelonderdeel het college op grond van artikel 7b, tweede lid, van de Woningwet bevoegd is handhavend op te treden tegen met de Bouwverordening strijd gebruik.
Het betoog faalt.
2.17. De Oude Veiling betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 12.3 van de Bouwverordening Tiel 2008 aan handhaving op grond van artikel 5.1.2, vijfde lid, van die Bouwverordening in de weg staat. Zij voert daartoe aan dat artikel 5.1.2 niet van toepassing is op een gebouw dat is gebouwd op basis van een bouwvergunning als bedoeld in artikel 47, eerste lid, van de Woningwet 1962, zoals hier het geval is.
2.17.1. Ingevolge artikel 5.1.2, vijfde lid, van de Bouwverordening Tiel 2008 moet bij afwezigheid van een toereikende openbare bluswatervoorziening worden zorg gedragen voor een doeltreffende niet-openbare bluswatervoorziening.
Ingevolge artikel 12.3 is het bepaalde in de artikelen 5.1.2 en 5.1.3 inzake de bereikbaarheid van gebouwen niet van toepassing op een gebouw dat gebouwd is of wordt op basis van een bouwvergunning als bedoeld in artikel 47, eerste lid, van de Woningwet 1962, tenzij bij een latere vergunning op grond van artikel 40 van Pro de Woningwet eisen aan de bereikbaarheid van dat gebouw zijn gesteld.
2.17.2. Het opschrift van artikel 5.1.2 van de Bouwverordening Tiel 2008 luidt 'Bereikbaarheid van gebouwen voor wegverkeer. Brandblusvoorzieningen'. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, bevat artikel 12.3 van de Bouwverordening Tiel 2008 slechts een overgangsrechtelijke bepaling ten aanzien van, voor zover thans van belang, artikel 5.1.2 voor zover het de bereikbaarheid van gebouwen betreft. In de onderhavige zaak is artikel 5.1.2, vijfde lid, van de Bouwverordening Tiel 2008 aan de handhaving ten grondslag gelegd, welk artikel betrekking heeft op brandblusvoorzieningen. Artikel 12.3 van de Bouwverordening Tiel 2008 heeft daar geen betrekking op. Het betoog faalt dan ook.
2.18. De Oude Veiling betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college genoegzaam heeft uiteengezet dat geen toereikende openbare bluswatervoorziening aanwezig is. Zij voert daartoe, samengevat weergegeven, aan dat een brandblusvoorziening binnen een afstand van 200 m voldoende is. Bovendien is binnen 40 m van de door de brandweer als zodanig aangewezen brandweertoegang een brandblusvoorziening aanwezig, aldus De Oude Veiling.
De Oude Veiling betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 5.1.2, vijfde lid, van de Bouwverordening Tiel 2008 geacht kan worden een verplichting voor haar in te houden. Zij voert daartoe aan dat het zorg dragen voor een toereikende bluswatervoorziening een gemeentelijke verantwoordelijkheid is.
2.18.1. Het college heeft zich in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 20 januari 2009, zoals nader toegelicht in zijn brief van 11 augustus 2011, op het standpunt gesteld dat geen toereikende openbare bluswatervoorziening aanwezig is en De Oude Veiling zorg dient te dragen voor een doeltreffende niet-openbare bluswatervoorziening. Volgens het college is sprake van een toereikende openbare bluswatervoorziening indien deze is gelegen op maximaal 40 m van de (brandweer-)toegang(en). In het onderhavige geval zijn, aldus het college twee toegangen als brandweertoegang aangewezen, waarvan er bij één een toereikende openbare bluswatervoorziening aanwezig is. Bij de andere brandweertoegang en de neventoegangen, die niet als brandweertoegang zijn aangewezen, maar wel door de brandweer kunnen worden gebruikt, is geen sprake van een toereikende openbare bluswatervoorziening.
2.18.2. Gelet op hetgeen het college, onder meer in zijn brief van 11 augustus 2011, en De Oude Veiling, onder meer in haar brief van 5 september 2011, hebben aangevoerd, gaat de Afdeling ervan uit dat De Oude Veiling meerdere toegangen heeft, al dan niet als brandweertoegang aangewezen, die door de brandweer kunnen worden gebruikt. Niet in geschil is dat bij de brandweertoegang aan de Spoorstraat binnen een afstand van 40 m een primaire brandblusvoorziening aanwezig is. Evenmin is in geschil dat bij de overige toegangen die door de brandweer kunnen worden gebruikt, niet binnen 40 m een dergelijke brandblusvoorziening aanwezig is.
2.18.3. Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een toereikende openbare bluswatervoorziening hanteert het college de 'Handleiding bluswatervoorziening en bereikbaarheid' van de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (hierna: de Handleiding) en de 'Richtlijnen voor de bluswatervoorziening en de bereikbaarheid' van de Regionale Brandweer Gelderland-Zuid (hierna: de Richtlijnen), waarin dezelfde eisen worden gesteld als in de Handleiding. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich hierop niet heeft kunnen baseren.
In hoofdstuk 2, paragraaf 1, van de Handleiding is vermeld dat een primaire bluswatervoorziening een bluswatervoorziening is die de mogelijkheid biedt om middels een verbinding met de bluswatervoorziening binnen drie minuten na aankomst een tankautospuit van bluswater te voorzien en na aansluiting direct en onafgebroken voldoende water uit de bluswatervoorziening kan leveren. De afstand tussen een primaire bluswatervoorziening en de (brandweer-)toegang(en) van een gebouw is maximaal 40 m.
In hoofdstuk 2, paragraaf 4 van de Handleiding is vermeld dat de artikelen 2.5.3 en 5.1.2 van de Bouwverordening aangeven dat bij een ontoereikende openbare bluswatervoorziening moet worden gezorgd voor een doeltreffende niet-openbare bluswatervoorziening. In die zin kunnen en zullen de eisen die worden gesteld aan een particuliere bluswatervoorziening niet anders zijn dan die waaraan een openbare bluswatervoorziening moet voldoen. Dat betekent dus dat op plaatsen waar geen primaire, secundaire of tertiaire openbare bluswatervoorziening conform de eisen gerealiseerd kan worden (hetgeen in de meeste gevallen te maken heeft met de te overbruggen afstand of met de benodigde capaciteit), de eigenaar zelf de bluswatervoorziening moet realiseren.
2.18.4. Anders dan De Oude Veiling betoogt, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich met verwijzing naar de Handleiding en Richtlijnen niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat een toereikende openbare bluswatervoorziening dient te zijn gelegen op maximaal 40 m afstand van de (brandweer-)toegang(en). Dat, zoals De Oude Veiling stelt, elke brandweerwagen, gelet op de aanwezige slangen in de wagen, zelfstandig een afstand van 200 m kan overbruggen voor het transport van water en daarom het niet noodzakelijk is dat zich binnen 40 m van een toegang een brandblusvoorziening bevindt, doet hieraan niet af. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals blijkt uit de brief van het college van 11 augustus 2011, binnen enkele minuten na aankomst bij een brand een eerste verkenning dient te worden uitgevoerd door de eerste brandweereenheid die ter plaatse komt, een eerste verbinding tussen een waterwinplaats en de pomp in het brandweervoertuig moet worden gelegd en vervolgens vanaf het brandweervoertuig de toevoerslangleiding naar het verdeelstuk bij de brandweeringang van het gebouw moet worden opgebouwd, waarna met blussen kan worden begonnen. Om deze handelingen binnen enkele minuten te kunnen verrichten is het, aldus het college, nodig dat afstanden tot een waterwinplaats en een brandweertoegang niet te groot zijn. Dit is door De Oude Veiling niet bestreden. De Afdeling neemt voorts in aanmerking dat De Oude Veiling in haar brief van 5 september 2011 heeft opgemerkt dat in sommige gevallen bij een brand gebruik kan worden gemaakt van het zogenoemde aflegsysteem hoge druk, waarbij gebruik wordt gemaakt van een vaste slang met een lengte van 60 of 90 m en de brandweer derhalve minder flexibel is. Ook hierin ziet de Afdeling grond voor het oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een toereikende openbare bluswatervoorziening dient te zijn gelegen op maximaal 40 m afstand van de (brandweer-)toegang(en).
2.18.5. De Oude Veiling kan evenmin worden gevolgd in haar betoog dat zij geen zorg hoeft te dragen voor een doeltreffende niet-openbare brandblusvoorziening, nu het de verantwoordelijkheid is van de gemeente om zorg te dragen voor brandblusvoorzieningen. Hoewel de gemeente verantwoordelijk is voor het realiseren van openbare bluswatervoorzieningen, strekt deze verplichting, anders dan De Oude Veiling betoogt, niet zo ver dat, indien door de inrichting van een particulier terrein de afstand tussen de (brandweer-)toegang(en) en een openbare bluswatervoorziening meer dan 40 m bedraagt, de verantwoordelijkheid van de gemeente zich ook uitstrekt over het particuliere terrein.
2.19. De Oude Veiling betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit tot oplegging van bestuursdwang niet disproportioneel is. Zij voert daartoe aan dat in eerste instantie, bij het opleggen van de nadere voorwaarde tot het aanstellen van twee brandwachten, het middel van sluiting te zwaar werd geacht. Zij voert voorts aan dat ten onrechte geen onderscheid is gemaakt tussen de verschillende overtredingen.
2.19.1. De omstandigheid dat in het besluit van 29 april 2008 is vermeld dat hoewel de situatie in het pand niet dusdanig onveilig is dat de inrichting nu al (acuut) gesloten zou moeten worden, het wel noodzakelijk is in de op 17 oktober 2000 verleende gebruiksvergunning een nadere voorwaarde op te nemen, en daarmee aan De Oude Veiling een periode wordt gegund om aan de desbetreffende eisen te voldoen, maakt niet dat het college bij besluit van 20 januari 2009 niet heeft kunnen overgaan tot het toepassen van bestuursdwang, in die zin dat indien niet binnen vier weken na verzending van dat besluit de daarin vermelde overtredingen ongedaan zijn gemaakt en gehouden het college het gebruik zal doen beëindigen en het pand verzegelen. In zoverre bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de last disproportioneel is. Dit geldt ook voor de omstandigheid dat in het besluit geen onderscheid is gemaakt tussen de verschillende overtredingen. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten aanzien van de geconstateerde overtredingen, die tezamen tot een brandonveilige situatie leiden, niet heeft kunnen volstaan met het opleggen van één last.
Het betoog faalt.
2.20. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met een verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
2.21. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.L. Hanrath, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Hanrath
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 november 2011
473-392.