ECLI:NL:RVS:2012:BW8193 - Raad van State - Bestemmingsplan De Berekuil: weigering exploitatieplan en...

Uitspraak

201010885/1/R2.

Datum uitspraak: 13 juni 2012

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. [appellant sub 1], wonend te Utrecht,

2. [appellant sub 2], wonend te Utrecht,

3. de vereniging Belangenvereniging Camping De Berekuil "Het Bevel" (hierna: de Belangenvereniging), gevestigd te Utrecht,

4. [appellante sub 4], wonend te Utrecht,

5. [appellant sub 5], wonend te Amsterdam,

6. [appellant sub 6], wonend te Den Dolder, gemeente Zeist,

7. [appellant sub 7], wonend te Wijk bij Duurstede,

8. [appellant sub 8], wonend te Rotterdam,

9. [appellant sub 9], wonend te Nieuwegein,

10. [appellant sub 10], wonend te Utrecht,

11. [appellant sub 11], wonend te Maarssen,

12. [appellant sub 12], wonend te Bilthoven, gemeente De Bilt,

13. [appellant sub 13], wonend te Utrecht,

de raad van de gemeente Utrecht,

verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 23 september 2010 heeft de raad het bestemmingsplan "De Berekuil" vastgesteld en besloten geen exploitatieplan vast te stellen.

Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 november 2010, [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 november 2010, de Belangenvereniging bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 november 2010, [appellante sub 4] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 november 2010, [appellant sub 5] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 november 2010, [appellant sub 6] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 november 2010, [appellant sub 7] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 november 2010, [appellant sub 8] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 november 2010, [appellant sub 9] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 november 2010, [appellant sub 10] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 november 2010, [appellant sub 11] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 november 2010, [appellant sub 12] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 november 2010, [appellant sub 13] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 november 2010, beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant sub 1] en de Belangenvereniging hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2012, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door drs. C. van Oosten, [appellant sub 2], de Belangenvereniging, vertegenwoordigd door [appellant sub 13], [appellante sub 4], vertegenwoordigd door mr. O.P. van der Linden, advocaat te Utrecht, [appellant sub 5], vertegenwoordigd door mr. O.P. van der Linden, advocaat te Utrecht, [appellant sub 6], bijgestaan door mr. O.P. van der Linden, advocaat te Utrecht, [appellant sub 7], vertegenwoordigd door mr. O.P. van der Linden, advocaat te Utrecht, [appellant sub 8], vertegenwoordigd door mr. O.P. van der Linden, advocaat te Utrecht, [appellant sub 9], vertegenwoordigd door mr. O.P. van der Linden, advocaat te Utrecht, [appellant sub 10], vertegenwoordigd door mr. O.P. van der Linden, advocaat te Utrecht, [appellant sub 11], vertegenwoordigd door mr. O.P. van der Linden, advocaat te Utrecht, [appellant sub 12], vertegenwoordigd door mr. O.P. van der Linden, advocaat te Utrecht, [appellant sub 13], bijgestaan door mr. O.P. van der Linden, advocaat te Utrecht, en de raad, vertegenwoordigd door mr. A.C. van Vliet, mr. W.C.F. van Gelder en W. Matser, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

2. Overwegingen

Het plan

2.1. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor camping "De Berekuil". Het bestemmingsplan richt zich met name op het vastleggen van de functionele en ruimtelijke structuur ten behoeve van het beheer van de bestaande situatie. Het maakt zowel recreatieverblijven als centrale voorzieningen en toeristisch kamperen mogelijk. Doordat een globale eindbestemming is opgenomen die niet nader behoeft te worden uitgewerkt, wordt de mogelijkheid geboden de camping her in te richten.

Ontvankelijkheid

2.2. De raad voert aan dat [appellante sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 10], [appellant sub 11], [appellant sub 12] en [appellant sub 13] hun beroepsgrond dat ten onrechte geen exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.12 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) is vastgesteld, niet in de zienswijzenfase naar voren hebben gebracht.

2.2.1. De beroepen van [appellante sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 10], [appellant sub 11], [appellant sub 12] en [appellant sub 13] voor zover gericht tegen het niet vaststellen van een exploitatieplan, steunen niet op een bij de raad naar voren gebrachte zienswijze.

Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wro, gelezen in samenhang met artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kan door een belanghebbende slechts beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan en tot het niet vaststellen van een exploitatieplan, voor zover dit beroep de vaststelling van besluitonderdelen betreft die de belanghebbende in een tegen het ontwerpplan en -besluit tot het niet vaststellen van een exploitatieplan naar voren gebrachte zienswijze heeft bestreden.

Dit is slechts anders indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij ter zake geen zienswijze naar voren heeft gebracht. Deze omstandigheid doet zich niet voor.

De beroepen van [appellante sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 10], [appellant sub 11], [appellant sub 12] en [appellant sub 13] zijn in zoverre niet-ontvankelijk.

Maatvoering gebouwen en bijgebouwen

2.3. De Belangenvereniging betoogt dat de raad ten onrechte heeft bepaald dat de chalets een maximum oppervlakte van 60 m2, met vrijstelling 66 m2, mogen hebben. Aldus worden volgens de Belangenvereniging de aanwezige chalets die groter zijn dan 66 m² ten onrechte niet gelegaliseerd. De Belangenvereniging betoogt dat de maximale oppervlakte van de recreatieverblijven van 66 m2 niet is onderbouwd met een zorgvuldige inventarisatie van de bestaande situaties op het terrein, maar slechts is gebaseerd op een oud rapport van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak. Het voorliggende bestemmingsplan zal volgens de Belangenvereniging voor een aanzienlijk aantal standplaatshouders desastreuze gevolgen hebben. De Belangenvereniging betoogt dat met de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht per 1 oktober 2010 chalets tot 70 m2 vergunningvrij zijn. Het is volgens haar niet meer dan redelijk dat de raad zich hierbij aansluit en de chalets in zoverre positief bestemt. Chalets die groter zijn dan 70 m2 zouden moeten worden gelegaliseerd met een objectgebonden overgangsregeling.

[appellante sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 10], [appellant sub 11], [appellant sub 12] en [appellant sub 13] betogen dat ten gevolge van de door de raad gehanteerde oppervlaktenormen en extra voorschriften feitelijk sprake is van het wegbestemmen van bestaande bouwwerken. Zij betogen dat niet is voldaan aan de uitspraak van de Afdeling van 10 november 2004, in zaak nr.
200306936/1, inzake het bestemmingsplan "Voordorp-Voorveldse polder", doordat geen zorgvuldige inventarisatie heeft plaatsgevonden van gevallen die de gehanteerde oppervlaktemaat van 60 dan wel 66 m2 overschrijden. Evenmin is binnen de daartoe geldende termijn een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 30 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening in procedure gebracht. Het rapport waar de raad op doelt, blijkt het rapport van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak te zijn, dat is uitgebracht in de procedure van 2004. Volgens [appellante sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 10], [appellant sub 11], [appellant sub 12] en [appellant sub 13] zullen ongeveer 15 chalets moeten worden verwijderd of verkleind. De raad stelt volgens hen dan ook ten onrechte dat het plan zich richt op het beheer van de bestaande situatie. Hoewel niet legaal, verzetten belangen van derden en het algemeen belang zich volgens hen er niet tegen de bestaande bouwwerken positief te bestemmen. Daarbij moet volgens hen worden betrokken dat sinds 1 oktober 2010 op grond van het Besluit omgevingsrecht een recreatiewoning tot 70 m², tenzij het bestemmingsplan anders bepaalt, vergunningvrij is, zodat die maat landelijk gezien aanvaardbaar is. Vooruitlopend op herontwikkeling bestaat volgens hen geen belang om de chalets weg te bestemmen en kunnen ze blijven staan door deze positief te bestemmen of in ieder geval onder objectgebonden overgangsrecht te brengen.

[appellant sub 1] voert aan dat het plan afbreuk doet aan de rechtszekerheid van de chaleteigenaren, doordat onduidelijk is hoeveel chalets niet aan de gehanteerde maatvoering kunnen voldoen. In dit verband betoogt zij dat aan het vorige bestemmingsplan "Voordorp-Voorveldse polder", wat betreft de plandelen met de bestemming "Verblijfsrecreatie, camping (Rv(c))" en het plandeel met de bestemming "Verkeer en verblijf (Vv)", alle betreffende camping De Berekuil, goedkeuring is onthouden wegens het ontbreken van een deugdelijke inventarisatie van individuele gevallen, maar dat deze ook nu ontbreekt.

[appellant sub 2] betoogt dat ten onrechte is bepaald dat voor schuurtjes een oppervlakte van maximaal 6 m² is toegestaan, terwijl landelijk schuurtjes tot 10 m2 vergunningvrij zijn.

2.3.1. De raad voert aan dat ingevolge het op 1 oktober 2010 in werking getreden Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) recreatieve nachtverblijven met een oppervlakte van niet meer dan 70 m2 alleen vergunningvrij zijn als zij passen binnen de planologische regeling.

De raad ziet geen aanleiding om een oppervlakte van meer dan 60 m2 (66 m2 met ontheffing) op te nemen. De raad voert hiertoe aan dat de in het bestemmingsplan opgenomen maatvoering normaal is voor recreatieverblijven. Met deze maatvoering wil hij ervoor zorgen dat de karakteristiek van de camping gehandhaafd blijft, dat de bebouwing past in de omgeving van de Hollandse Waterlinie, waar verdere verdichting onwenselijk is, en dat permanente bewoning niet wordt bevorderd. De planologische situatie, in het bijzonder de aanwezigheid van de Hollandse Waterlinie, vraagt om kleine, bij het gebied passende gebouwen en de al jaren lopende handhavingsactie aan de hand van het in 1997 door de raad voor camping De Berekuil vastgestelde beleid vraagt volgens de raad om een consequente toepassing van consistente regels. De in het Bor neergelegde norm van 70 m2 is volgens de raad niet bedoeld als landelijke norm voor recreatieverblijven. Blijkens de toelichting op het Bor moeten gemeenten volgens de raad afwegen of de bestemming waar zo’n verblijf wordt gebouwd zich ruimtelijk leent voor die maatvoering, waarbij de ruimtelijke omgeving, maar ook de kans op illegale bewoning een rol speelt. Onderzoek wijst volgens de raad uit dat 60 m2 in Nederland een gangbare maatvoering is.

De raad voert voorts aan dat de inventarisatie waarover in bedoeld rapport van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak wordt gesproken zorgvuldig is opgesteld, aan de hand van luchtfoto’s en opnames ter plaatse destijds. In 2005 is de inventarisatie van de aanwezige bebouwing op de camping ingetekend op een kaart, welke in 2006 en 2008 is geactualiseerd. Hierbij is de maatvoering volgens de raad zeer gedegen onderzocht. Het overgrote deel van de aanwezige chalets past binnen de maatvoering van 60 m2 (met ontheffing 66 m2), aldus de raad. De ontheffingsregeling zorgt volgens de raad voor voldoende flexibiliteit om met individuele gevallen rekening te houden, zodat voor individuele gevallen geen aanleiding bestaat om de maat met meer dan 10% te overschrijden. De raad wijst erop dat de gerealiseerde bebouwing reeds in strijd was met het voorgaande bestemmingsplan "Voorveldse Polder" uit 1961.

Bij de maatvoering van de recreatieverblijven past volgens de raad ook een beperkter maatvoering ten aanzien van schuurtjes. Bij recreatieverblijven is een maat van 6 m2 volgens de raad heel gangbaar. De maatvoering past volgens de raad in zijn beleid zoals in 1997 vastgesteld voor het terrein van camping De Berekuil.

2.3.2. Ingevolge artikel 3, lid 3.2.1, onder a, van de planregels mogen ten behoeve van permanente verblijfsrecreatie maximaal 106 recreatieverblijven worden gebouwd met een maximale bruto-vloeroppervlakte van 60 m2.

Ingevolge artikel 3, lid 3.2.2, onder a, van de planregels is per recreatieverblijf ten behoeve van permanente verblijfsrecreatie maximaal één vrijstaand bijgebouw toegestaan met een oppervlak van ten hoogste 6 m2.

Ingevolge artikel 8, aanhef en onder a, van de planregels kunnen burgemeester en wethouders, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het straat- en bebouwingsbeleid, de woonsituatie, de milieusituatie, de verkeersveiligheid, de sociale veiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden, ontheffing verlenen van de bij recht in de regels gegeven maten, afmetingen, percentages tot niet meer dan 10% van die maten, afmetingen en percentages.

2.3.3. Ingevolge artikel 3, aanhef en onder 2, sub b, van bijlage II van het Bor, zoals dat per 1 oktober 2010 in werking is getreden, is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf, mits wordt voldaan aan de eis: de oppervlakte niet meer dan 70 m2.

Nog daargelaten dat deze bepaling ten tijde van de vaststelling van het plan nog niet in werking was getreden, laat deze bepaling onverlet dat, indien het gebruik van de gronden of bouwwerken in strijd is met het bestemmingsplan, een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo nodig is. De Afdeling ziet in hetgeen de Belangenvereniging en [appellante sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 10], [appellant sub 11], [appellant sub 12] en [appellant sub 13] hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de raad er niet in redelijkheid van heeft kunnen afzien om aansluiting te zoeken bij artikel 3, aanhef en onder 2, sub b, van bijlage II van het Bor.

2.3.4. In haar uitspraak van 10 november 2004, in zaak nr.
200306936/1, heeft de Afdeling geoordeeld: "De Afdeling ziet […] geen aanleiding het standpunt van verweerder dat met het voorgeschreven maximum van 60 m2 een voldoende ruime en aanvaardbare maat is geboden, in beginsel onredelijk of anderszins onjuist te achten. De vraag of deze regeling voldoende rekening houdt met individuele gevallen zal eerst na inventarisatie kunnen worden beantwoord en in het kader van het ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening op te stellen bestemmingsplan aan de orde kunnen komen."

In hetgeen de Belangenvereniging en [appellante sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 10], [appellant sub 11], [appellant sub 12] en [appellant sub 13] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om, in afwijking van voornoemde uitspraak, het standpunt van de raad dat met het voorgeschreven maximum van 60 m2 een voldoende ruime en aanvaardbare maat is geboden, in beginsel onredelijk of anderszins onjuist te achten.

De Afdeling constateert dat de raad destijds niet conform artikel 30, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening binnen een jaar een nieuw plan heeft vastgesteld. Een soortgelijke bepaling is echter in de Wro niet opgenomen, zodat hieraan reeds hierom niet de consequenties kunnen worden verbonden die [appellante sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 10], [appellant sub 11], [appellant sub 12] en [appellant sub 13] hieraan verbonden wensen te zien.

Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat ten opzichte van de initiële inventarisatie van 2004 inmiddels een nadere inventarisatie van individuele gevallen heeft plaatsgevonden. Op p. 4 van het Vaststellingsrapport is vermeld dat nog maximaal 27 recreatieverblijven volledig illegaal zijn en wellicht niet kunnen voldoen aan de maatvoering, terwijl de raad hieraan ter zitting onweersproken heeft toegevoegd dat het aantal illegale chalets inmiddels is afgenomen tot acht en het aantal illegale bergingen tot elf. [appellant sub 1], de Belangenvereniging en [appellante sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 10], [appellant sub 11], [appellant sub 12] en [appellant sub 13] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de inventarisatie gebreken, dan wel een leemte in kennis vertoont, zodat de raad zich hierop heeft mogen baseren.

In hetgeen de Belangenvereniging, [appellante sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 10], [appellant sub 11], [appellant sub 12], [appellant sub 13] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd omtrent voorgeschiedenis, waardedaling en technische moeilijkheden bij verplaatsing of verkleining van chalets of bergingen zijn naar het oordeel van de Afdeling niet zodanig bijzondere omstandigheden gelegen dat de raad daarin aanleiding had behoren te zien om in verband met hun chalets dan wel bergingen een specifieke bestemming dan wel aanduiding op te nemen.

Voorts heeft de raad er, gezien het bepaalde in artikel 3.2.1, derde lid, van het Bro terecht van afgezien de illegale woningen en bergingen onder objectgebonden overgangsrecht te brengen.

De betogen falen.

EVRM

2.4. [appellante sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 10], [appellant sub 11], [appellant sub 12] en [appellant sub 13] betogen dat door de bouwwerken niet positief te bestemmen het recht op eigendom van artikel 1 van Pro het Eerste protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) wordt aangetast.

2.4.1. De raad voert aan dat het algemeen belang is geschaad door de bebouwing op te richten zonder of in afwijking van een vergunning daartoe. De belangen van diegenen die inmiddels wel een vergunning hebben verkregen binnen de maatvoering van het bestemmingsplan zouden worden geschaad door in enkele gevallen niet legaal opgerichte bebouwing toe te staan die groter is dan de voorgeschreven maatvoering. Het algemeen belang is gediend bij naleving van wetten en regels en het belang van de gemeente bij deze camping is daarnaast, dat het voor de toeristische mogelijkheden van de stad gewenst is dat dit terrein beschikbaar blijft als toeristisch kampeerterrein.

2.4.2. Ingevolge artikel 1 van Pro het Eerste protocol bij het EVRM, voor zover hier van belang, heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom.

2.4.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, laat artikel 1 van Pro het Eerste protocol bij het EVRM onverlet de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang (vergelijk de uitspraak van 14 april 2010, in zaak nr.
200907391/1/H2) en is een bestemmingsplanregeling een zodanige regulering (vergelijk de uitspraak van 12 november 2003, in zaak nr.
200301877/1).

Voor zover [appellante sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 10], [appellant sub 11], [appellant sub 12] en [appellant sub 13] aanvoeren dat de bestemmingsplanregeling als een onevenredige inbreuk op het door het EVRM beschermde eigendomsrecht moet worden beschouwd, faalt dat betoog. Nu de bewoners van de recreatiewoningen van meet af aan op de hoogte waren van de strijdigheid van de recreatieverblijven met het bestemmingsplan kan in het algemeen niet worden staande gehouden dat van een zodanige inbreuk sprake is. Hetgeen [appellante sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 10], [appellant sub 11], [appellant sub 12] en [appellant sub 13] ten aanzien van afzonderlijke eigenaren hebben gesteld omvat geen feiten of omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden geoordeeld dat geen billijke afweging heeft plaatsgevonden tussen de belangen van het individu enerzijds en die van de gemeenschap als geheel anderzijds.

Uit het voorgaande volgt dat de desbetreffende bestemmingsregeling niet in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste protocol bij het EVRM.

De betogen falen.

Globale eindbestemming

2.5. [appellant sub 1] betoogt dat het plan door de globale wijze van bestemmen en de mogelijkheid tot herinrichting leidt tot rechtsonzekerheid bij de chaleteigenaren. Nu de camping nog steeds niet is verkocht, is volgens haar niet gebleken van een noodzaak tot herinrichting.

De Belangenvereniging voert aan dat de noodzaak van de mogelijkheid tot herinrichting ontbreekt nu er geen concreet plan voor herinrichting van de camping bestaat. Voorts worden door deze mogelijkheid belanghebbenden die negatieve gevolgen van de herinrichting ondervinden op voorhand uitgeschakeld.

[appellante sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 10], [appellant sub 11], [appellant sub 12] en [appellant sub 13] betogen dat de raad ten onrechte stelt dat het plan zich richt op het beheer van de bestaande situatie, nu hierin de mogelijkheid tot herinrichting ligt besloten. Zij betogen dat de raad ten onrechte niet de bestaande situatie heeft bestemd met een eventuele wijzigings- of uitwerkingsbevoegdheid voor herinrichting. [appellante sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 10], [appellant sub 11], [appellant sub 12] en [appellant sub 13] betogen dat herinrichting binnen een periode van 10 jaar niet is te verwachten.

2.5.1. De raad voert aan dat het plan een beheerbestemmingsplan is waarin de bestaande situatie is vastgelegd, maar wel op een zodanig flexibele manier dat een herinrichting van het terrein binnen de maatvoering en aantallen van de planregels mogelijk is zonder een afzonderlijke planologische procedure. Het plan kenmerkt zich door een globale plankaart waarbij een aantal functieaanduidingen is opgenomen binnen het bestemmingsvlak "Recreatie". De detaillering van hetgeen wel en niet is toegestaan binnen het bestemmingsvlak "Recreatie" is vastgelegd in de planregels (artikel 3).

Door een minimale oppervlakte te regelen voor toeristisch kamperen, naast een maximum aantal recreatiewoningen en een maximale oppervlakte voor de centrale voorzieningen acht de raad het voortbestaan van camping De Berekuil als kampeerterrein in combinatie met een terrein voor vaste staanplaatsen gewaarborgd. Door de flexibiliteit in de bestemmingsregeling is binnen de genoemde voorwaarden een andere indeling mogelijk van het terrein indien daaraan behoefte bestaat.

De raad acht het, gelet op de looptijd van het bestemmingsplan, gewenst dat het zodanig flexibel is van opzet dat een herinrichting in de toekomst mogelijk is zonder bijzondere procedure binnen de in de regels gegeven stedenbouwkundige en planologische randvoorwaarden. De raad voert aan dat het zeer waarschijnlijk is dat de komende tien jaar een herinrichting van het terrein of delen daarvan noodzakelijk zal zijn.

2.5.2. In beginsel behoort het tot de beleidsvrijheid van de raad om de mate van gedetailleerdheid van een bestemmingsplan te bepalen.

Het systeem van de Wro brengt mee dat in een bestemmingsplan globale bestemmingen kunnen worden opgenomen die niet meer behoeven te worden uitgewerkt.

Of een dergelijke bestemmingsregeling uit een oogpunt van rechtszekerheid aanvaardbaar is, dient per geval aan de hand van de zich voordoende feiten en omstandigheden te worden beoordeeld.

2.5.3. De raad heeft zich in het plan ertoe beperkt aan te geven waar de grens tussen de bestemmingen "Water" en "Recreatie" is gelegen en waar de hoofdontsluiting van het terrein dient te zijn gesitueerd, met dien verstande dat de clustering van de centrale voorzieningen en de open groenstrook in het midden van het terrein wel gedetailleerd zijn aangegeven. Het vastleggen van de gehele ontsluitingsstructuur zou volgens de raad de herinrichting bemoeilijken, omdat het zeer wel denkbaar is dat deze als gevolg van veranderende wensen op het gebied van recreatie en toeristisch kamperen op het terrein zou moeten worden gewijzigd. Wel is met het oog op de brandveiligheid in artikel 3, lid 3.2.1, onder e, van de planregels bepaald dat de onderlinge afstand tussen vrijstaande recreatiewoningen niet minder dan 4 meter mag bedragen. Nu, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, niet onaannemelijk is dat binnen een periode van 10 jaar een herinrichting is te verwachten heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling binnen de hem toekomende beleidsvrijheid in redelijkheid kunnen kiezen voor het opnemen van de betrokken globale bestemmingen die niet meer behoeven te worden uitgewerkt.

De betogen falen.

Alternatieven

2.6. [appellant sub 2] voert ten aanzien van het plandeel dat permanente bewoning van zijn recreatiewoning niet mogelijk maakt aan dat ten onrechte geen alternatieven zijn afgewogen.

2.6.1. De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van de bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beoordelingsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. In hoofdstuk 1 van de plantoelichting is de raad ingegaan op de mogelijkheid en wenselijkheid van permanente bewoning op het recreatieterrein. De Afdeling ziet derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de door [appellant sub 2] bedoelde alternatieven onvoldoende in zijn afweging heeft betrokken.

Het betoog faalt.

Handhavingsprocedures

2.7. [appellante sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 10], [appellant sub 11], [appellant sub 12] en [appellant sub 13] betogen dat het in strijd is met het systeem van de wet dat het plan is vastgesteld ter ondersteuning van handhavingsprocedures, aangezien op grond van het systeem van de wet eerst een bestemmingsplan dient te worden vastgesteld en pas daarna dient te worden gehandhaafd. In dit verband voeren zij aan dat de voorzieningenrechter van de Rechtbank Utrecht bij uitspraak van 4 mei 2010 met toepassing van artikel 8:86 van Pro de Awb heeft bepaald dat het gemeentebestuur niet mag handhaven totdat in de bestemmingsplanprocedure onherroepelijk is beslist.

2.7.1. De raad voert aan dat in 2004 handhavingsacties zijn gestart op basis van het Plan van Uitvoering Bouwwerken van 2003 en het in 1997 door de raad vastgestelde beleid voor camping De Berekuil. De onthouding van de goedkeuring aan het bestemmingsplan "Voordorp-Voorveldse polder" van 2003 was geen reden de handhaving te stoppen. Legalisering van recreatieverblijven was ook mogelijk via artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Voor de toepassing daarvan werd geëist dat de recreatieverblijven moesten voldoen aan het door de raad vastgestelde beleid. Het bestemmingsplan is nodig om tot een goede afronding van de in 2004 gestarte handhavingsactie te komen. Het ondersteunt de lopende handhavingsacties door de bij de handhaving gehanteerde normen vast te leggen. In rechterlijke uitspraken tot nu toe is niet geoordeeld dat deze werkwijze in strijd is met het systeem van de wet, aldus de raad.

2.7.2. De vraag of handhaving vóór de vaststelling van het onderhavige bestemmingsplan geoorloofd was, staat in onderhavige procedure niet ter beoordeling. Het systeem van de Wro staat er niet aan in de weg dat de raad het onderhavige plan heeft vastgesteld, na handhavend te zijn opgetreden.

De betogen falen.

Schade

2.8. De Belangenvereniging voert aan dat ten onrechte geen rekening is gehouden met planschade die met zekerheid is te verwachten is bij herinrichting.

2.8.1. Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de chalets betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de realisering van het plan aan de orde zijn.

De betogen falen.

Zienswijzen

2.9. [appellant sub 1], [appellante sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 10], [appellant sub 11], [appellant sub 12] en [appellant sub 13] hebben zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. Zij hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.

Slot

2.10. Hetgeen [appellant sub 1], [appellant sub 2], de Belangenvereniging, [appellante sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 10], [appellant sub 11], [appellant sub 12] en [appellant sub 13] hebben aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

De beroepen zijn, voor zover ontvankelijk, ongegrond.

Proceskosten

2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart de beroepen van [appellante sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 10], [appellant sub 11], [appellant sub 12] en [appellant sub 13] niet-ontvankelijk voor zover gericht tegen het niet vaststellen van een exploitatieplan;

II. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van staat.

w.g. Hagen w.g. Kuipers

voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2012

271.

Bestemmingsplan De Berekuil: weigering exploitatieplan en maatvoering recreatieverblijven

Uitspraak