Uitspraak
200306936/1.
Datum uitspraak: 10 november 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], gevestigd te [plaats], en [vennoot A] en [vennoot B], wonend te [woonplaats],
2. het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 januari 2003 heeft de gemeenteraad van Utrecht, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 17 december 2002, het bestemmingsplan "Voordorp-Voorveldse polder" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 19 augustus 2003, nummer 2003REG001778i, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 21 oktober 2003, bij de Raad van State ingekomen op 21 oktober 2003, en appellant sub 2 (hierna: het college van burgemeester en wethouders) bij brief van 21 oktober 2003, bij de Raad van State ingekomen op 21 oktober 2003, beroep ingesteld. [appellanten sub 1] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 13 november 2003.
Bij brief van 1 december 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 27 februari 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juni 2004, waar [appellanten sub 1], in de persoon van [vennoot A] en [vennoot B] en bijgestaan door mr.drs. E.D.M. Knegt, advocaat te Breda, het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door J.G.A. Stel, W.C.F. van Gelder en M. Keegstra, ambtenaren van de gemeente, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. N.E.M.M. Korving-Botermans en G.A. de Mello, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Namens de gemeenteraad zijn verschenen J.G.A. Stel, W.C.F. van Gelder en M. Keegstra, ambtenaren van de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Camping "De Berekuil"
2.2. Verweerder heeft bij zijn bestreden besluit, onder gegrondverklaring in zoverre van de bedenkingen van [appellanten sub 1], goedkeuring onthouden aan het plandeel met respectievelijk de bestemmingen "Verblijfsrecreatie, camping (Rv(c))" en "Verkeer en verblijf (Vv)" betreffende camping "De Berekuil" aan de Ariënslaan. Daartoe heeft hij overwogen dat door de gedetailleerde wijze van bestemmen de voor een goede bedrijfsvoering van de camping gewenste flexibiliteit onvoldoende is.
2.3. Het college van burgemeester en wethouders stelt dat verweerder ten onrechte aan deze plandelen goedkeuring heeft onthouden. Daartoe voert het college aan dat het plan voor het overgrote deel de bestaande situatie weergeeft en een verruiming betekent ten opzichte van het vorige bestemmingsplan doordat het oprichten van recreatieverblijven op vaste standplaatsen mogelijk wordt. De gekozen wijze van bestemmen acht het college noodzakelijk om te kunnen optreden tegen permanente bewoning en illegale bebouwing. Het wijst in dit verband op de juridische procedures betreffende de kampeervergunning.
2.4. [appellanten sub 1] kunnen zich niet verenigen met de onthouding van goedkeuring voorzover daaraan niet alle door hen ingediende bedenkingen ten grondslag zijn gelegd. Zij voeren in dit verband aan dat de mogelijkheden om de centrale voorzieningen en de dienstwoningen uit te breiden onvoldoende zijn, dat de mogelijkheid ontbreekt het aantal recreatieverblijven op vaste standplaatsen te vergroten, dat de ten hoogste toegelaten oppervlakte van deze recreatieverblijven te gering is, dat de voorgeschreven oppervlakte voor toeristische standplaatsen de bedrijfsvoering onnodig belemmert, dat de regeling betreffende de ten hoogste toegestane oppervlakte van kampeermiddelen op toeristische standplaatsen onduidelijk en te beperkend is, dat niet alle trekkershutten op de plankaart zijn aangeduid en dat de overgangsregeling rechtsonzeker en onnodig beperkend is.
2.5. Ten aanzien van het beroep van het college van burgemeester en wethouders overweegt de Afdeling het volgende.
De camping beslaat een oppervlak van ongeveer 4,5 hectare. De interne ontsluiting van de camping is vastgelegd door middel van de bestemming "Verkeer en verblijf (Vv)". De overige gronden zijn bestemd tot "Verblijfsrecreatie, camping (Rv(c))". Deze bestemming laat centrale voorzieningen, dienstwoningen, vaste standplaatsen en toeristische standplaatsen toe, een en ander ter plaatse van de desbetreffende aanduidingen op de plankaart. Op een vaste standplaats mag een recreatieverblijf en een vrijstaand bijgebouw worden gebouwd; aan de afmetingen zijn grenzen gesteld. Op een toeristische standplaats mag geen gebouw worden opgericht, behoudens een trekkershut waar dit op de plankaart is aangeduid.
Door middel van een wijzigingsbevoegdheid kunnen vaste standplaatsen worden gewijzigd in toeristische standplaatsen en omgekeerd, met dien verstande dat tenminste 1,8 hectare van de gronden dient te worden gebruikt voor toeristische standplaatsen.
Verweerder acht deze regeling onvoldoende flexibel omdat de mogelijkheid ontbreekt de wegenstructuur en de locatie van de centrale voorzieningen te veranderen. Een bestemmingsregeling waarbij randvoorwaarden worden gesteld ten aanzien van de maximaal toelaatbare oppervlakte of het aantal vaste en toeristische plaatsen biedt in de onderhavige situatie wel de voor een goede bedrijfseconomische exploitatie van de camping gewenste flexibiliteit, aldus verweerder.
De stelling van het college van burgemeester en wethouders dat de exploitatie niet wordt beperkt, maar juist wordt uitgebreid ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan, dat niet voorzag in vaste standplaatsen, neemt niet weg dat de inrichting van de camping in het thans aan de orde zijnde bestemmingsplan in belangrijke mate is vastgelegd. De Afdeling acht aannemelijk dat, mede gelet op de brandveiligheid en de bereikbaarheid bij calamiteiten, het noodzakelijk is dat de instandhouding van de huidige ontsluitingsstructuur wordt gewaarborgd. Het standpunt dat daartoe de ontsluitingsstructuur gedetailleerd dient te worden bestemd, acht de Afdeling niet onjuist. Verweerder heeft derhalve in zoverre zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Door niettemin om deze reden goedkeuring aan dit plandeel te onthouden heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Het college van burgemeester en wethouders heeft de overweging van verweerder, dat de voor een goede bedrijfsvoering van de camping gewenste flexibiliteit onvoldoende is, niet bestreden. Voorts heeft het niet aangetoond dat de gekozen wijze van bestemmen noodzakelijk is om te kunnen optreden tegen permanente bewoning en illegale bebouwing. Voorzover het college, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2001 in zaak 200003815/1 betreffende de aan [appellanten sub 1] op 21 januari 1998 verleende kampeervergunning, stelt dat met de wijze van bestemmen is beoogd de onduidelijkheid weg te nemen omtreft het maximum aantal kampeermiddelen dat op grond van deze kampeervergunning in aanmerking zou komen voor eenmalige ontheffing voor recreatieverblijf, overweegt de Afdeling dat blijkens de evengenoemde uitspraak deze ontheffing niet kon worden verleend wegens de onmogelijkheid op basis van het voorgaande bestemmingsplan voor recreatieverblijven op de camping bouwvergunning te verlenen. Het thans aan de orde zijnde bestemmingsplan laat binnen zekere grenzen bouwwerken toe op vaste standplaatsen. Uit de uitspraak van 13 juni 2001 vloeit niet voort dat de situering van deze standplaatsen gedetailleerd in het bestemmingsplan dient te worden vastgelegd.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in het door het college van burgemeester en wethouders aangevoerde voor het overige geen aanleiding het standpunt van verweerder, dat een bestemmingsregeling waarbij randvoorwaarden worden gesteld ten aanzien van de maximaal toelaatbare oppervlakte of het aantal vaste en toeristische plaatsen in de onderhavige situatie de voor een goede bedrijfseconomische exploitatie van de camping gewenste flexibiliteit biedt, onredelijk of anderszins onjuist te achten.
2.6. Ten aanzien van het beroep van [appellanten sub 1] overweegt de Afdeling het volgende.
2.6.1. Wat betreft het bezwaar dat de mogelijkheden om de centrale voorzieningen en de dienstwoningen uit te breiden onvoldoende zijn, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat [appellanten sub 1] de noodzaak daarvan niet nader hebben onderbouwd.
[appellanten sub 1] voeren aan dat redelijke ontplooiingsmogelijkheden dienen te worden geboden teneinde de bedrijfsvoering aan de tijd te kunnen aanpassen. Dit geldt met name voor de sanitaire voorzieningen, de winkel, de kantine en het eventueel uit te breiden of te overkappen zwembad. Wat betreft de dienstwoningen constateren zij een discrepantie met artikel 5, lid B, onder 2 en 3, en lid C, van de planvoorschriften. [appellanten sub 1] achten het voorts in strijd met de rechtszekerheid dat in artikel 23, lid B, onder 1a, naar de feitelijke situatie ten tijde van de tervisielegging van het plan wordt verwezen, terwijl in het bestemmingsplan een deugdelijke, kenbare inventarisatie van de aard en de omvang van de aanwezige voorzieningen en dienstwoningen ontbreekt.
De op de camping aanwezige centrale voorzieningen en dienstwoningen zijn bestemd tot "Verblijfsrecreatie, camping (Rv(c))". Ter plaatse van de centrale voorzieningen en de dienstwoningen zijn tevens de nadere aanduidingen "centrale voorzieningen" respectievelijk "dienstwoning toegestaan" op de plankaart aangebracht. Ingevolge artikel 2 worden Pro onder centrale voorzieningen verstaan voorzieningen ten behoeve van het recreatieterrein als geheel, zoals een (kamp)winkel, een kantine, een (ontvangst)kantoor, een wasserette, een zwembad, sanitaire voorzieningen en opslagplaatsen. Ingevolge artikel 23, lid B, onder 1, aanhef en onder a, tweede gedachtestreepje, van de planvoorschriften geldt voor zowel de bouwwerken ten behoeve van de centrale voorzieningen als de beide dienstwoningen een oppervlakte, een goothoogte en een nokhoogte zoals deze bestonden ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpplan. Ten aanzien van de dienstwoningen is artikel 5, lid B, onder 2 en 3, en lid C van overeenkomstige toepassing verklaard waarin bepalingen zijn opgenomen omtrent aan- en bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde. Ingevolge artikel 23, lid D, kan vrijstelling worden verleend van de toegestane oppervlakte van de bouwwerken van de centrale voorzieningen, waardoor de oppervlakte per bouwwerk kan worden vergroot met ten hoogste 10 procent van de oppervlakte zoals deze bestond ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan.
De Afdeling stelt vast dat aldus de op de camping ten tijde van de tervisielegging van het ontwerp van het bestemmingsplan aanwezige centrale voorzieningen en dienstwoningen als zodanig zijn bestemd. Ter zitting is gebleken dat de ontplooiingsmogelijkheden waarop [appellanten sub 1] doelen vooral zien op de wens het zwembad te overkappen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een overkapping van het zwembad niet op voorhand onaanvaardbaar is en dat deze kwestie in het kader van het ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening op te stellen bestemmingsplan dient te worden bezien. Nu ter zitting door [appellanten sub 1] is bevestigd dat geen concrete plannen voor overkapping van het zwembad bestaan, ziet de Afdeling geen aanleiding dit standpunt van verweerder onredelijk of anderszins onjuist te achten. Voor het overige is niet aannemelijk gemaakt dat de in artikel 23, lid D, opgenomen vrijstellingsbevoegdheid ontoereikend is. Voorts is in artikel 31, lid A, een algemene vrijstellingsbevoegdheid opgenomen op grond waarvan vrijstelling kan worden verleend van maten, afmetingen en percentages tot ten hoogste 10 procent. Het ter zitting door het gemeentebestuur ingenomen standpunt dat artikel 31, lid A, ziet op nieuwbouw en niet op uitbreiding van bestaande bebouwing vindt geen steun in de bewoordingen van deze bepaling.
De Afdeling ziet op zichzelf geen aanleiding de verwijzing in artikel 23, lid B, onder 1, aanhef en onder a, tweede gedachtestreepje, van de planvoorschriften naar de feitelijke situatie ten tijde van de tervisielegging van het plan in strijd met de rechtszekerheid te achten. De formulering van dit planvoorschrift vereist wel dat kan worden beschikt over een deugdelijke inventarisatie. Daarvan is niet gebleken. Verweerder heeft deze omstandigheid ten onrechte niet aan zijn bestreden besluit ten grondslag gelegd, zodat het in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet berust op een deugdelijke motivering.
De stelling van [appellanten sub 1] dat wat betreft de dienstwoningen een discrepantie bestaat met artikel 5, lid B, onder 2 en 3, en lid C, van de planvoorschriften onderschrijft de Afdeling niet.
2.6.2. Wat betreft het bezwaar dat de mogelijkheid ontbreekt het aantal recreatieverblijven op vaste standplaatsen te vergroten en dat de voorgeschreven minimumoppervlakte voor toeristische standplaatsen de bedrijfsvoering onnodig belemmert, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat hij kan instemmen met de gemeentelijke visie als verwoord in de Nota Kampeerbeleid dat een bepaald gedeelte van de camping gericht moet zijn op toeristisch kamperen, zodat in het hoogseizoen voldoende ruimte aanwezig is om aan de vraag naar toeristisch recreatief nachtverblijf te voldoen. Verweerder respecteert het gemeentelijk standpunt dat een 1,8 hectare groot gedeelte van de camping gereserveerd moet worden voor toeristisch kamperen en dat het ongewenst is hiervan door middel van vrijstelling tot 10 procent af te wijken.
[appellanten sub 1] voeren aan dat het aantal recreatieverblijven op vaste standplaatsen, dat ingevolge artikel 23, lid B, onder 1, aanhef en onder b, derde gedachtestreepje, ten hoogste 106 mag bedragen, dient te kunnen worden vergroot indien een goede exploitatie van de camping daartoe aanleiding geeft. Voorts voeren zij aan dat de vraag naar toeristische standplaatsen in de tijd sterk varieert en, naast de marktwerking, ook afhankelijk is van het beleid van de gemeente Utrecht en andere gemeenten ten aanzien van het bieden van kampeergelegenheid op andere locaties en dat de keuze voor een minimum van 1,8 hectare, zoals vastgelegd in artikel 23, lid C, onder 1, aanhef en onder b, van de planvoorschriften niet nader is gemotiveerd. Verder voeren [appellanten sub 1] aan dat bij het intekenen van de toeristische standplaatsen op de plankaart is miskend dat de centrale voorzieningen in belangrijke mate aan het toeristisch kamperen ten dienste staan en dat ten onrechte de voorgeschreven minimumoppervlakte voor toeristische standplaatsen is uitgezonderd van de algemene vrijstellingsbevoegdheid.
De Afdeling acht het door verweerder onderschreven gemeentelijke beleid om op de enige camping in de gemeente te kunnen beschikken over toeristische standplaatsen niet onredelijk en vanuit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening relevant. Niet aannemelijk is gemaakt dat de hieruit voortvloeiende verhouding tussen toeristische en vaste standplaatsen aan een rendabele bedrijfsvoering in de weg staat.
Voorzover het gedurende de bestemmingsplanperiode noodzakelijk mocht blijken de verhouding tussen vaste en toeristische standplaatsen tijdelijk aan te passen kan toepassing worden gegeven aan de vrijstellingsbevoegdheid die is opgenomen in artikel 17 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Wat betreft artikel 23, lid D, waarin is bepaald dat de in artikel 31, lid A, opgenomen algemene vrijstellingsbevoegdheid niet van toepassing is op de maatvoering van de gronden die gebruikt dienen te worden (lees: bestemd zijn) voor toeristische standplaatsen, overweegt de Afdeling dat ingevolge artikel 15 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat burgemeester en wethouders bevoegd zijn met inachtneming van de in het plan vervatte regelen van bij het plan aan te geven voorschriften vrijstelling te verlenen. Uit artikel 15 vloeit Pro niet voort dat een algemene vrijstellingsbevoegdheid moet worden opgenomen noch dat, indien deze wordt opgenomen, daarop geen uitzonderingen mogen worden aangebracht. In dit geval wenst de gemeenteraad strikt vast te houden aan het minimum van 1,8 hectare. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder hiermee niet heeft kunnen instemmen.
Ter zitting is evenwel gebleken dat thans minder dan 1,8 hectare van het terrein beschikbaar is ten behoeve van toeristisch kamperen en dat het aantal vaste standplaatsen thans groter is dan 106. Uit het plan noch anderszins blijkt welke gevolgen dit heeft voor de betrokkenen en voor de uitvoering van het plan. Van een deugdelijke inventarisatie op dit punt is niet gebleken. Verweerder heeft deze omstandigheid ten onrechte niet aan zijn bestreden besluit ten grondslag gelegd, zodat het in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet berust op een deugdelijke motivering.
2.6.3. Wat betreft het bezwaar dat de ingevolge artikel 23, lid B, onder 1, aanhef en onder b, vierde gedachtestreepje, van de planvoorschriften ten hoogste toegelaten oppervlakte van de recreatieverblijven op vaste standplaatsen te gering is, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat met het voorgeschreven maximum van 60 vierkante meter een voldoende ruime en aanvaardbare maat is geboden. De regeling biedt evenwel volgens verweerder onvoldoende duidelijkheid en rechtszekerheid. Daartoe stelt hij dat de gemeenteraad in de reactie op de zienswijzen vermeldt dat 16 recreatieverblijven groter zijn dan 60 vierkante meter en dat de afwijking varieert van 1,5 tot 60 vierkante meter, doch dat nergens blijkt waar die grotere recreatieverblijven zich bevinden op de camping. Verder stelt het gemeentebestuur alleen handhavend te gaan optreden tegen die recreatieverblijven van meer dan 60 vierkante meter die zonder bouwvergunning gerealiseerd zijn, doch uit de stukken is eveneens niet op te maken om welke recreatieverblijven het gaat, aldus verweerder.
[appellanten sub 1] voeren aan dat een oppervlakte van 80 vierkante meter gangbaar is en dat het gestelde maximum neer zou komen op het wegbestemmen van waarschijnlijk het merendeel van de thans aanwezige vaste standplaatsen.
Uit het deskundigenbericht blijkt dat het gestelde maximum toereikend is gelet op de gangbare maten van stacaravans en dat de meeste verblijven op het kampeerterrein aan dit maximum voldoen.
De Afdeling ziet gelet hierop geen aanleiding het standpunt van verweerder dat met het voorgeschreven maximum van 60 vierkante meter een voldoende ruime en aanvaardbare maat is geboden, in beginsel onredelijk of anderszins onjuist te achten. De vraag of deze regeling voldoende rekening houdt met individuele gevallen zal eerst na inventarisatie kunnen worden beantwoord en in het kader van het ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening op te stellen bestemmingsplan aan de orde kunnen komen.
2.6.4. Wat betreft het bezwaar dat de regeling betreffende de ten hoogste toegestane oppervlakte van kampeermiddelen op toeristische standplaatsen onduidelijk en te beperkend is, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat deze maat slechts geldt voor de trekkershutten en dat hij de keuze van de gemeenteraad om deze te bepalen op 22 vierkante meter respecteert.
[appellanten sub 1] voeren aan dat duidelijk in de planvoorschriften dient te worden aangegeven dat de maximummaat uitsluitend geldt voor de trekkershutten. Voorts voeren zij aan dat deze maat evenals de toegestane hoogte te krap is, gelet op de afmetingen van de nieuwe typen.
Ingevolge artikel 23, lid B, onder 1, aanhef en onder c, eerste gedachtestreepje, van de planvoorschriften mogen op de gronden die op de plankaart zijn voorzien van de aanduiding "toeristische standplaatsen" geen gebouwen worden opgericht, met uitzondering van maximaal 20 recreatieverblijven (trekkershutten) met een maximale oppervlakte van 22 vierkante meter en een maximale hoogte van 2,25 meter per recreatieverblijf. Ingevolge artikel 2 van Pro de planvoorschriften wordt onder toeristische standplaats verstaan een als zodanig aangewezen perceel grond op de camping dat dient ten behoeve van het kortstondig, recreatief plaatsen van een kampeermiddel alsmede recreatieverblijven met een maximumoppervlakte van 22 vierkante meter.
De Afdeling stelt vast dat de omschrijving van "toeristische standplaats" in artikel 2 zo Pro kan worden gelezen dat ook voor kampeermiddelen op een toeristische standplaats een maximale oppervlakte van 22 vierkante meter geldt. Vast staat dat dit niet is bedoeld.
Verweerder heeft deze omstandigheid ten onrechte niet aan zijn bestreden besluit ten grondslag gelegd, zodat het in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet berust op een deugdelijke motivering.
Blijkens het deskundigenbericht komen de in artikel 23, lid B, onder 1, aanhef en onder c, eerste gedachtestreepje, van de planvoorschriften opgenomen maten overeen met de afmetingen van de op het terrein aanwezige, als trekkershut aangeduide verblijven. [appellanten sub 1] wensen deze te kunnen vergroten tot verblijven met een oppervlak van 30 vierkante meter en een hoogte van 3,5 meter om zich te kunnen richten op gezinnen die wat langere tijd op de camping verblijven. De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat het van belang is dat het aanbod van kleinere, goedkopere verblijven wordt gehandhaafd. Gesteld noch gebleken is dat naar dit type verblijven onvoldoende vraag zou bestaan. De Afdeling acht het gelet op het voorgaande niet onredelijk of anderszins onjuist dat verweerder met het standpunt van de gemeenteraad heeft ingestemd.
2.6.5. Wat betreft het bezwaar dat niet alle trekkershutten op de plankaart zijn aangeduid, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat slechts 12 van de aanwezige 20 trekkershutten op de plankaart zijn aangeduid en dat [appellanten sub 1] op dit punt gelijk hebben. In de omstandigheid dat verweerder niet uitdrukkelijk mede om deze reden goedkeuring aan de plankaart heeft onthouden, zoals [appellanten sub 1] aanvoeren, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt niet in stand kan blijven, te meer nu [appellanten sub 1] primair bepleiten dat de trekkershutten in het geheel niet op de plankaart worden aangeduid. Vast staat dat uit de overwegingen van het bestreden besluit volgt dat de wijze waarop de trekkershutten worden bestemd, dient te worden bezien bij het ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening op te stellen bestemmingsplan. In dit verband is van belang dat verweerder zich blijkens zijn bestreden besluit op het standpunt stelt dat een bestemmingsregeling waarbij randvoorwaarden worden gesteld ten aanzien van de maximaal toelaatbare oppervlakte of het aantal vaste en toeristische plaatsen in de onderhavige situatie de voor een goede bedrijfseconomische exploitatie van de camping gewenste flexibiliteit biedt. De Afdeling heeft geen aanleiding gezien dit standpunt, behoudens waar het de ontsluitingsstructuur betreft, onredelijk of anderszins onjuist te oordelen.
2.6.6. Wat betreft het bezwaar dat de overgangsregeling in artikel 32 van Pro de planvoorschriften rechtsonzeker en onnodig beperkend is, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het een gebruikelijke regeling betreft die naar zijn oordeel niet onnodig beperkend of om andere redenen onaanvaardbaar is.
[appellanten sub 1] voeren aan dat veel bebouwing en gebruik reeds lange tijd geleden tot stand is gekomen. Voorzover al sprake was van strijd met het vigerende plan, is dit van de zijde van de gemeente is gedoogd. Vanwege de onvolledige inventarisatie van de bestaande situatie is de regeling rechtsonzeker.
2.6.6.1. Ingevolge artikel 32, lid C, mag van het plan afwijkend gebruik dat bestond ten tijde van het van kracht worden van het plan, worden voortgezet of gewijzigd, voorzover de strijdigheid met het plan niet wordt vergroot. In lid D, onder 2, is hiervan uitgezonderd het gebruik dat reeds in strijd was met het voorgaande plan.
2.6.6.2. Indien bestaand gebruik van in het plan begrepen gronden door de gemeenteraad wordt beschouwd als strijdig met een goede ruimtelijke ordening, kan dat gebruik onder het overgangsrecht worden gebracht. Dit betekent dat het desbetreffende gebruik van de gronden, hoewel dit niet wordt gezien als het meest wenselijke gebruik, gedurende de planperiode nog wel is toegestaan. Het streven is gericht op beëindiging van dit gebruik en realisatie van de bestemming die aan de gronden is toegekend overeenkomstig de bij die bestemming behorende voorschriften. Met het overgangsrecht wordt derhalve beoogd een tijdelijke situatie te overbruggen totdat de gewenste bestemming met inachtneming van genoemde voorschriften wordt verwezenlijkt. Het is niet bedoeld voor gebruik dat niet binnen de planperiode zal worden beëindigd. Dit brengt met zich dat gebruik dat reeds onder het overgangsrecht van het vorige plan viel, in beginsel niet opnieuw onder het overgangsrecht mag worden gebracht.
Het overgangsrecht wordt in een bestemmingsplan opgenomen teneinde de bestaande gebruiker die gerechtvaardigde rechten en belangen heeft de mogelijkheid te bieden het gebruik voort te zetten totdat de gegeven bestemming overeenkomstig de voorschriften wordt verwezenlijkt. Uit het karakter van het overgangsrecht vloeit voort dat dit beperkt moet worden opgevat. Het is niet bedoeld voor bestaande gebruikers die geen gerechtvaardigde rechten en belangen hebben. Dit betekent dat de gemeenteraad bestaand gebruik dat in strijd was met het vorige plan (verder te noemen: illegaal gebruik) niet onder het overgangsrecht behoort te brengen. Hiermee zouden immers rechten worden toegekend aan bestaande gebruikers aan wie geen rechten toekomen. Bovendien zal het desbetreffende gebruik dan – juist als gevolg van het overgangsrecht – niet meer door handhaving binnen de planperiode kunnen worden beëindigd. Ten einde handhaving niet onmogelijk te maken, dient in beginsel voor het illegale gebruik in het geheel geen regeling in het plan te worden opgenomen. Wanneer niet aannemelijk is dat het gebruik door handhaving of anderszins binnen de planperiode zal worden beëindigd, kan voor deze concrete vorm van bestaand gebruik in het plan een andere regeling worden getroffen, bijvoorbeeld door het gebruik als zodanig te bestemmen, een uitsterfregeling op te nemen of een persoonsgebonden overgangsrecht toe te kennen.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat artikel 32, lid D, onder 2, van de planvoorschriften niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Voorts is deze bepaling gezien het voorgaande evenmin in strijd met het recht.
2.6.6.3. Ingevolge artikel 32, lid A, mogen bouwwerken, die ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaan, dan wel nadien zijn gebouwd of kunnen worden gebouwd met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Woningwet, en die in enigerlei opzicht van het plan afwijken, mits de bestaande afwijkingen naar de aard en omvang niet worden vergroot:
1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
2. na het tenietgaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de bouwaanvraag geschiedt binnen 2 jaar na het tenietgaan.
In lid D, onder 1, zijn hiervan uitgezonderd bouwwerken, die weliswaar bestaan op het tijdstip van de ter inzage legging van het ontwerp van het plan, doch zijn gebouwd in strijd met het toen geldende plan, daaronder begrepen in strijd met de overgangsbepalingen van dat plan, dan wel zonder bouwvergunning zijn gebouwd.
2.6.6.4. Gelet op het hiervoor geschetste karakter van het overgangsrecht is de Afdeling van oordeel dat het uitsluiten van bestaande illegale bouwwerken van de toepasselijkheid van het overgangsrecht – hetgeen in dit geval door de gemeenteraad is beoogd in het plan vast te leggen - in beginsel toelaatbaar is.
De Afdeling stelt evenwel vast dat ingevolge artikel 32, lid D, onder 1, eveneens van het overgangsrecht zijn uitgezonderd bouwwerken die zijn gebouwd in strijd met het toen geldende plan doch waarvoor wel bouwvergunning is verleend. Voorts zijn uitgezonderd bouwwerken waarvoor geen bouwvergunning was vereist. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat dit onderdeel van de planvoorschriften in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Door deze bepaling niettemin goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.7. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit voorzover het betrekking heeft op de plandelen met de bestemming "Verblijfsrecreatie, camping (Rv(c))" gedeeltelijk dient te worden vernietigd en voorzover het betrekking heeft op het plandeel met de bestemming "Verkeer en verblijf (Vv)" betreffende camping "De Berekuil" geheel dient te worden vernietigd.
Gelet op de onderlinge samenhang van deze plandelen met de overige plandelen met de bestemming "Verblijfsrecreatie, camping (Rv(c))" kan het bestreden besluit evenmin in stand blijven voorzover het betrekking heeft op laatstgenoemde plandelen.
De beroepen zijn in zoverre gegrond.
Nu het beroep van [appellanten sub 1] niet is gericht tegen de onthouding van goedkeuring als zodanig, ziet de Afdeling aanleiding zelf voorziend wederom goedkeuring te onthouden aan de onderdelen van het bestemmingsplan ten aanzien waarvan het beroep van [appellanten sub 1] gegrond is. Gelet op de onderlinge samenhang ziet de Afdeling tevens aanleiding zelf voorziend aan de overige plandelen met de bestemming "Verblijfsrecreatie, camping (Rv(c))" en aan het hier aan de orde zijnde plandeel met de bestemming "Verkeer en verblijf (Vv)" zelf voorziend wederom goedkeuring te onthouden.
Steigers
2.8. Voorts heeft verweerder, onder gegrondverklaring in zoverre van de bedenkingen van [appellanten sub 1], goedkeuring onthouden aan het plandeel met de bestemming "Water (Wa)" betreffende een deel van het rond de camping gelegen water, nu deze bestemming de daar aanwezige steigers niet toelaat en niet gebleken is dat deze zullen worden verwijderd.
2.8.1. Het college van burgemeester en wethouders stelt dat verweerder ten onrechte aan dit plandeel goedkeuring heeft onthouden. Daartoe voert het aan dat het steigers in het water rond de camping onwenselijk acht omdat deze afbreuk doen aan de natuurlijke en recreatieve waarde van deze waterloop.
2.8.2. De camping is geheel omgeven door water, waaraan de bestemming "Water (Wa)" is toegekend. Deze gronden zijn bestemd voor de waterhuishouding en waterlopen, cascades, kaden en oevers, waarbij als uitgangspunt geldt het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de natuurlijke en/of ecologische waarden. De gronden mogen uitsluitend worden bebouwd met bouwwerken, geen gebouwen zijnde, die noodzakelijk zijn voor de waterhuishouding, de verbinding van de oevers, zoals bruggen en andere waterbouwkundige voorzieningen.
Blijkens het deskundigenbericht zijn aan de walkant en in het water rondom het campingterrein op diverse plekken houten bouwwerken aanwezig die zijn aangebracht in verband met de aanwezigheid van het water. Op sommige plekken betreft het vooral een verharding van de walkant waarbij het bouwwerk niet of nauwelijks in of boven het water is aangebracht. Op andere plekken is sprake van veranda's die duidelijk in en boven het water zijn gebouwd.
Ter zitting is namens het college van burgemeester en wethouders verklaard dat de hiervoor genoemde bouwwerken zullen moeten worden verwijderd. De Afdeling stelt vast dat verweerder in zijn bestreden besluit is voorbijgegaan aan de vraag of de aanwezigheid van deze bouwwerken uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening kan worden aanvaard. Het bestreden besluit is mitsdien genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Dit onderdeel van het beroep van het college van burgemeester en wethouders is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd. Gelet op de samenhang met de plandelen met de bestemming "Verblijfsrecreatie, camping (Rv(c))" en het plandeel met de bestemming "Verkeer en verblijf (Vv)" betreffende camping "De Berekuil" ziet de Afdeling aanleiding aan het hier aan de orde zijnde gedeelte van het plandeel met de bestemming "Water (Wa)" zelf voorziend wederom goedkeuring te onthouden.
De onthouding van goedkeuring aan artikel 2 van Pro de planvoorschriften wat betreft de zinsnede "of een beroep in de prostitutie" in de definitie van "aan huis verbonden beroep" en wat betreft de zinsnede "met uitzondering van prostitutie" in de definitie van "dienstverlening"
2.9. Verweerder heeft bij zijn bestreden besluit goedkeuring onthouden aan artikel 2 van Pro de planvoorschriften wat betreft de zinsnede "of een beroep in de prostitutie" in de definitie van "aan huis verbonden beroep" en wat betreft de zinsnede "met uitzondering van prostitutie" in de definitie van "dienstverlening". Daartoe heeft hij overwogen dat niet is gemotiveerd welk onderscheid vanuit ruimtelijk oogpunt bestaat tussen prostitutie als een aan huis verbonden beroep en andere vormen van aan huis verbonden beroep, respectievelijk prostitutie als beroepsmatige dienstverlening en andere vormen van beroepsmatige dienstverlening.
2.9.1. Het college van burgemeester en wethouders stelt dat verweerder ten onrechte aan deze onderdelen van de planvoorschriften goedkeuring heeft onthouden. Daartoe voert het onder verwijzing naar de gemeentelijke beleidsnotitie inzake prostitutie van 16 november 1999 aan dat groei van het aantal prostitutiebedrijven niet wenselijk wordt geacht, onder meer omdat prostitutie wat betreft uitstraling niet in een gemiddelde woon- en werkomgeving past. Het plangebied bestaat voornamelijk uit woon- en recreatiegebied. Omdat prostitutie niet in de gehele gemeente wordt uitgesloten staat het plan niet op gespannen voet met de jurisprudentie op dit punt, aldus het college.
2.9.2. Ingevolge artikel 2 van Pro de planvoorschriften wordt, voorzover hier van belang, in het plan onder "aan huis verbonden beroep" in ieder geval niet verstaan een beroep in de prostitutie. Voorts wordt ingevolge dit planvoorschrift, voorzover hier van belang, onder dienstverlening verstaan het beroepsmatige verlenen van diensten, met uitzondering van prostitutie. Het begrip "aan huis verbonden beroep" komt voor in de planvoorschriften die betrekking hebben op bestemmingen die woningen, aanbouwen en bijgebouwen en dienstwoningen toelaten. Door de wijze waarop dit beroep is gedefinieerd in artikel 2 van Pro de planvoorschriften mag, gelet op de algemene gebruiksbepaling in artikel 33, een beroep in de prostitutie niet aan huis worden uitgeoefend.
2.9.3. Ten aanzien van het beroepsonderdeel dat is gericht tegen de onthouding van goedkeuring aan de zinsnede "met uitzondering van prostitutie" in de definitie van het begrip "dienstverlening" die is opgenomen in artikel 2 van Pro de planvoorschriften, overweegt de Afdeling dat het begrip "dienstverlening" overigens niet in de planvoorschriften voorkomt, zodat aan de definitie hiervan te dezen geen betekenis toekomt. Hieruit volgt dat het college van burgemeester en wethouders in deze procedure geen belang heeft bij beoordeling van dit beroepsonderdeel, zodat het niet-ontvankelijk is.
2.9.4. In haar uitspraak van 22 mei 2002, no.
200102324/1(AB 2003/79) heeft de Afdeling overwogen dat aan de gemeenteraad in beginsel de bevoegdheid toekomt in een bestemmingsplan het gebruik van terreinen, gebouwen, vaar- of voertuigen voor seksinrichtingen te reguleren. Deze bevoegdheid dient te worden uitgeoefend ter behartiging van het belang van een goede ruimtelijke ordening en dient derhalve gestoeld te zijn op ruimtelijk relevante overwegingen en criteria. Daarnaast geldt als uitgangspunt dat, wanneer de gemeenteraad het nodig oordeelt in een plan een regeling te treffen ten aanzien van een, met name genoemde, legale, beroeps- of bedrijfsactiviteit, hij motiveert waarom die activiteit naar zijn mening zich uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onderscheidt van andere mogelijke vormen van gebruik van terreinen, gebouwen, vaar- of voertuigen.
200102324/1(AB 2003/79) heeft de Afdeling overwogen dat aan de gemeenteraad in beginsel de bevoegdheid toekomt in een bestemmingsplan het gebruik van terreinen, gebouwen, vaar- of voertuigen voor seksinrichtingen te reguleren. Deze bevoegdheid dient te worden uitgeoefend ter behartiging van het belang van een goede ruimtelijke ordening en dient derhalve gestoeld te zijn op ruimtelijk relevante overwegingen en criteria. Daarnaast geldt als uitgangspunt dat, wanneer de gemeenteraad het nodig oordeelt in een plan een regeling te treffen ten aanzien van een, met name genoemde, legale, beroeps- of bedrijfsactiviteit, hij motiveert waarom die activiteit naar zijn mening zich uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onderscheidt van andere mogelijke vormen van gebruik van terreinen, gebouwen, vaar- of voertuigen.
Verweerder heeft terecht overwogen dat niet is gemotiveerd welk onderscheid vanuit ruimtelijk oogpunt bestaat tussen prostitutie als een aan huis verbonden beroep en andere vormen van aan huis verbonden beroep. De enkele in beroep door het college van burgemeester en wethouders aangevoerd stelling dat prostitutie wat betreft uitstraling niet in een gemiddelde woon- en werkomgeving past, is te algemeen om als motivering te kunnen dienen van het verbod prostitutie als aan huis verbonden beroep uit te oefenen. Ook de gemeentelijke beleidsnotitie inzake prostitutie kan dit verbod niet rechtvaardigen, nu deze notitie niet ziet op deze vorm van prostitutie. Het voorgaande klemt te meer, nu in artikel 33, lid B, van de planvoorschriften is bepaald dat het aan huis verbonden beroep uitsluitend mag worden uitgeoefend door een bewoner in het hoofdgebouw op hetzelfde bouwperceel, aan de voor de beroepsuitoefening te gebruiken oppervlakte een maximum is gesteld, geen hinder mag worden toegebracht aan het woonmilieu en geen zodanige verkeersaantrekkende activiteiten mogen worden ontplooid dat als gevolg daarvan extra verkeersmaatregelen, waaronder parkeervoorzieningen, noodzakelijk worden.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat artikel 2 van Pro de planvoorschriften in strijd is met een goede ruimtelijke ordening voorzover daardoor een beroep in de prostitutie niet is toegestaan als aan huis verbonden beroep. In hetgeen het college van burgemeester en wethouders heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft onthouden aan het plan.
Het beroep van het college van burgemeester en wethouders is in zoverre ongegrond.
Proceskosten
2.10. Ten aanzien van [appellanten sub 1] dient verweerder op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van het college van burgemeester en wethouders is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van het college van burgemeester en wethouders niet-ontvankelijk voorzover het betrekking heeft op de onthouding van goedkeuring aan de zinsnede "met uitzondering van prostitutie" in de definitie van "dienstverlening" in artikel 2 van Pro de planvoorschriften;
II. verklaart de beroepen deels gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 19 augustus 2003, nummer 2003REG001778i, voorzover het betreft de onthouding van goedkeuring aan de plandelen met de bestemming "Verblijfsrecreatie, camping (Rv(c))" en het plandeel met de bestemming "Verkeer en verblijf (Vv)", alle betreffende camping "De Berekuil", en het plandeel met de bestemming "Water (Wa)" betreffende een deel van het water rond deze camping;
IV. onthoudt goedkeuring aan de plandelen als bedoeld onder III;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit wat betreft de plandelen als bedoeld onder III;
VI. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
VII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht in de door [appellanten sub 1] in verband met de behandeling van hun beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; dit bedrag dient door de provincie Utrecht te worden vergoed;
VIII. gelast dat de provincie Utrecht aan [appellanten sub 1] en het college van burgemeester en wethouders het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht (€ 232,00 elk) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E. de Groot, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. De Groot
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2004.
210.