Uitspraak
201204905/1/T1/R1.
Datum uitspraak: 27 december 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State in het geding tussen:
de stichting Stichting Ons Tweede Thuis (hierna: OTT), gevestigd te Aalsmeer,
appellante,
en
de stadsdeelraad van het stadsdeel Oost van de gemeente Amsterdam,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 6 maart 2012 heeft de stadsdeelraad het bestemmingsplan "Groene Staart 2011" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft OTT beroep ingesteld.
De stadsdeelraad heeft een verweerschrift ingediend.
OTT en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 oktober 2012, waar OTT, vertegenwoordigd door mr. S.A.B. Boer, advocaat te Amsterdam, en [bestuurder] van OTT, en de stadsdeelraad, vertegenwoordigd door A.E. Jansen, werkzaam bij het stadsdeel, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting als partij gehoord [partijen], bijgestaan door mr. V.J. Leijh, advocaat te Amsterdam.
Buiten bezwaren van de andere partijen heeft de stadsdeelraad ter zitting een nader stuk ingediend.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Het plan voorziet in de actualisering van het juridisch-planologisch kader voor het gebied Groene Staart.
3. OTT betoogt dat het huidige gebruik van haar perceel Oudekerkerdijk 174-175 (hierna: het perceel) voor de opvang en verzorging van licht verstandelijk gehandicapten in een tehuis waar zij voor een duur van enkele maanden tot maximaal twee jaar kunnen verblijven ten onrechte niet als zodanig is bestemd, terwijl dit gebruik legaal is. Volgens OTT is op grond van een bouwvergunning en vrijstelling van het voorheen geldende plan een logiesvoorziening voor verstandelijk gehandicapten toegestaan zonder dat deze ondergeschikt dient te zijn aan de functie sport- en spelactiviteiten. Dit blijkt volgens OTT ook uit de grote omvang van het logiesgebouw, het verslag van een inspraakbijeenkomst op 9 augustus 2005, een folder van een bestaande vestiging van OTT in Hoofddorp en verscheidene andere stukken.
Voorts bestaan volgens OTT uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening geen bezwaren tegen het huidige gebruik. Tussen een logiesvoorziening voor verstandelijk gehandicapten en het huidige gebruik van het perceel bestaan volgens haar geen ruimtelijk relevante verschillen, omdat bij zowel een logiesvoorziening voor verstandelijk gehandicapten als het huidige gebruik de opvang en verzorging van verstandelijk gehandicapten centraal staat. Daarbij wijst OTT erop dat het dagelijks bestuur van het stadsdeel van mening was dat er nauwelijks ruimtelijk relevante verschillen bestaan tussen een logiesvoorziening voor verstandelijk gehandicapten en dat het huidige gebruik en het huidige gebruik ruimtelijk aanvaardbaar is. Verder betoogt OTT dat onvoldoende duidelijk is in hoeverre de opvang en de opvang en verzorging van verstandelijk gehandicapten is toegestaan, nu in de planregels niet is bepaald wanneer een logiesvoorziening ondergeschikt is.
3.1. De stadsdeelraad stelt zich op het standpunt dat het vergunde gebruik op het perceel als zodanig is bestemd. Volgens de stadsdeelraad is op grond van de bouwvergunning en vrijstelling alleen een logiesvoorziening ten behoeve van de hoofdfunctie sport- en spelvoorzieningen toegestaan en is verblijf van permanente aard niet toegestaan. Voorts is de duur van het verblijf volgens de stadsdeelraad ruimtelijk relevant, omdat dit een belangrijke rol speelt in de afwegingen over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een bestemming. Het huidige gebruik op het perceel is volgens de stadsdeelraad uit een ruimtelijk oogpunt niet wenselijk, omdat het huidige gebruik niet past binnen het groene en recreatieve karakter van het gebied.
3.2. Aan het perceel is de bestemming "Gemengd" toegekend. Voorts is aan een gedeelte van het perceel de aanduiding "specifieke vorm van gemengd - logies" toegekend.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder a, b en d, van de planregels, zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden bestemd voor sportvoorzieningen, spelvoorzieningen en aan sport- en spelvoorziening gerelateerde ondergeschikte logies, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van gemengd - logies".
Ingevolge lid 4.3, onder 4.3.1, wordt als verboden gebruik in ieder geval aangemerkt het gebruik van de in lid 4.1 genoemde gronden voor wonen, begeleid wonen of zorggerelateerd wonen, dat gepaard gaat met verblijf langer dan de duur van de sportactiviteiten en/of anders dan kortdurend.
Onder het voorheen geldende plan "Groene Staart" was aan het perceel de bestemming "Sportterreinen" toegekend. Binnen deze bestemming was de opvang en verzorging van licht verstandelijk gehandicapten voor een duur van enkele maanden tot maximaal twee jaar niet toegestaan.
Het perceel wordt thans gebruikt voor de opvang en verzorging van licht verstandelijk gehandicapten in een tehuis waar zij voor een duur van enkele maanden tot maximaal twee jaar verblijven.
3.3. Op 30 september 2004 heeft het dagelijks bestuur een aanvraag ontvangen van OTT voor het oprichten van een logiesgebouw. Het beoogde gebruik van het logiesgebouw en de bijbehorende terreinen is volgens de aanvraag logies en sport.
Bij besluit van 1 april 2010 heeft het dagelijks bestuur aan OTT een bouwvergunning met vrijstelling verleend voor het oprichten van een logiesgebouw en een facilitair gebouw op het perceel. In de overwegingen van het besluit staat dat het bouwplan is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing inclusief de daarvan deel uitmakende bijlagen, gedateerd 28 januari 2006 en aangevuld op 27 maart 2009, en dat het dagelijks bestuur de aangehaalde ruimtelijke onderbouwing inclusief bijlagen overneemt en aan het besluit ten grondslag legt. Voorts staat in de overwegingen van het besluit dat op 9 augustus 2005 een inspraakbijeenkomst heeft plaatsgevonden, waarvan een verslag is gemaakt welke als bijlage is toegevoegd aan het besluit.
In het verslag van de inspraakbijeenkomst op 9 augustus 2005 staat dat OTT zich richt op dagbesteding en wonen voor verstandelijk en lichamelijk gehandicapten. Volgens het verslag zal de locatie Guldenhof worden gebruikt voor het doeleinde logeren in combinatie met bewegen en is het goed voor de bezoekers om sportieve activiteiten te bezoeken. Voorts staat in het verslag dat OTT heeft toegelicht dat het gebouw op de locatie Guldenhof anders zal zijn dan haar andere tehuizen, waarvan het merendeel is bestemd voor wonen of dagbesteding. Volgens het verslag zal het gebouw een logeerhuis worden voor kinderen die niet ernstig ziek zijn. Verder heeft OTT volgens het verslag toegelicht dat de kinderen gemiddeld vier dagen zullen komen logeren.
In de ruimtelijke onderbouwing van 28 januari 2006 staat dat de nieuwe functies onder meer zullen zijn het bieden van sportbeoefening, veldsporten en atletiek aan gehandicapten in de weekends met enkele trainingsavonden per week en een logeervoorziening waarbij kinderen voor enkele dagen komen logeren en gebruik maken van de spel- en sportmogelijkheden.
In een aanvulling van 27 maart 2009 van de ruimtelijke onderbouwing door het stadsdeel staat dat hoewel het gebruik van het logiesgebouw in strijd is met de geldende bestemming het wel ten dienste staat van de hoofdactiviteit, sport- en spelactiviteiten. Het verblijf in het logiesgebouw onder begeleiding is niet van permanente aard, maar slechts voor de duur van de sportactiviteiten.
3.4. In de Structuurvisie 2040 Amsterdam (hierna: structuurvisie) staat dat in de Hoofdgroenstructuur gebieden zijn opgenomen waar de functies groen en groene recreatie voorop staan. Volgens de structuurvisie wordt ieder initiatief in de Hoofdgroenstructuur beoordeeld op inpasbaarheid. Uitgangspunt daarbij is behoud van het groene karakter en typologie van het betreffende gebied. De beoordeling of nieuwe functies inpasbaar zijn vindt plaats op basis van de richtlijnen die zijn uitgewerkt per groentype. Bestaande bebouwing kan volgens de structuurvisie een passend onderdeel van het groen vormen. In andere gevallen kan het juist niet passen in het groentype. Bestaande bebouwing wordt volgens de structuurvisie om praktische redenen geaccepteerd, maar bij een functiewijziging dient dit aan de Technische Adviescommissie Hoofdgroenstructuur te worden voorgelegd, die over plannen in de Hoofdgroenstructuur adviseert. Als groentype wordt onder meer stadsrandpolder genoemd. Bij dit groentype staan volgens de structuurvisie landschapsbeleving en agrarisch gebruik centraal. De beleidsintentie bij dit groentype is het stimuleren van onder meer zorgboerderijen in bestaande bouw. Verder zijn volgens de structuurvisie alleen kleinschalige overnachtingsmogelijkheden in bestaande bouw wenselijk. Inpasbare voorzieningen bij het type stadsrandpolder zijn onder meer kleinschalige recreatieve voorzieningen. Nieuwe voorzieningen moeten aansluiten bij het recreatieve profiel van het gebied en dit versterken, aldus de structuurvisie.
Het gebied Groene Staart is als stadsrandpolder opgenomen in de Hoofdgroenstructuur.
3.5. Anders dan OTT aanvoert, is op grond van de met een vrijstelling verleende bouwvergunning niet de opvang en verzorging van licht verstandelijk gehandicapten voor een duur van enkele maanden tot maximaal twee jaar toegestaan, nu dit besluit alleen ziet op het oprichten van een logiesgebouw en een facilitair gebouw. Naar normaal spraakgebruik kan bij dergelijke ruime verblijfsmogelijkheden niet van logies worden gesproken.
Daargelaten de vraag of op grond van de met een vrijstelling verleende bouwvergunning een logiesvoorziening is toegestaan die niet ondergeschikt is aan de functie sport- en spelactiviteiten, wordt overwogen dat in de aanvraag staat dat het beoogde gebruik logies en sport is. In de aanvulling op de ruimtelijke onderbouwing staat voorts dat het gebruik van het logiesgebouw ten dienste staat van de hoofdactiviteit sport- en spelactiviteiten en dat het verblijf slechts voor de duur van de sportactiviteiten is. Uit de met een vrijstelling verleende bouwvergunning, gelezen in samenhang met de aanvraag, de ruimtelijke onderbouwing en de aanvulling daarop blijkt derhalve dat het bieden van logies in ieder geval moet samenhangen met de functie sport- en spelactiviteiten.
Anders dan OTT betoogt, kan uit de uitspraak van de Afdeling van 27 april 2011 in zaak nr.
201009210/1/H1niet worden afgeleid dat een ruimtelijke onderbouwing niet van betekenis kan zijn voor de reikwijdte van een met een vrijstelling verleende bouwvergunning, maar slechts dat niet handhavend kan worden opgetreden tegen gebruik wegens afwijking van een ruimtelijke onderbouwing, omdat een ruimtelijke onderbouwing geen algemeen verbindend voorschrift is. Voor zover OTT op het verslag van de inspraakbijeenkomst van 9 augustus 2005 wijst, overweegt de Afdeling als volgt. Daargelaten de vraag of het verslag van de inspraakbijeenkomst van betekenis kan zijn voor de reikwijdte van de met een vrijstelling verleende bouwvergunning, staat daarin niet dat zorg en opvang een zelfstandige functie zullen zijn. Ook de omstandigheid dat het logiesgebouw zoals dat is vergund een grote omvang heeft leidt, anders dan OTT aanvoert, niet tot dat oordeel. Voor zover OTT naar een folder van een bestaande vestiging in Hoofddorp en verscheidene andere stukken verwijst, wordt overwogen dat deze stukken niet in de met een vrijstelling verleende bouwvergunning zijn genoemd. Reeds daarom zijn deze stukken niet van betekenis voor de reikwijdte van dit besluit.
201009210/1/H1niet worden afgeleid dat een ruimtelijke onderbouwing niet van betekenis kan zijn voor de reikwijdte van een met een vrijstelling verleende bouwvergunning, maar slechts dat niet handhavend kan worden opgetreden tegen gebruik wegens afwijking van een ruimtelijke onderbouwing, omdat een ruimtelijke onderbouwing geen algemeen verbindend voorschrift is. Voor zover OTT op het verslag van de inspraakbijeenkomst van 9 augustus 2005 wijst, overweegt de Afdeling als volgt. Daargelaten de vraag of het verslag van de inspraakbijeenkomst van betekenis kan zijn voor de reikwijdte van de met een vrijstelling verleende bouwvergunning, staat daarin niet dat zorg en opvang een zelfstandige functie zullen zijn. Ook de omstandigheid dat het logiesgebouw zoals dat is vergund een grote omvang heeft leidt, anders dan OTT aanvoert, niet tot dat oordeel. Voor zover OTT naar een folder van een bestaande vestiging in Hoofddorp en verscheidene andere stukken verwijst, wordt overwogen dat deze stukken niet in de met een vrijstelling verleende bouwvergunning zijn genoemd. Reeds daarom zijn deze stukken niet van betekenis voor de reikwijdte van dit besluit.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat op grond van de met een vrijstelling verleende bouwvergunning het bieden van logies alleen is toegestaan indien dat verband houdt met de functie sport- en spelactiviteiten. De conclusie is dat het huidige gebruik van het perceel niet overeenkomt met het vergunde gebruik, zodat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het huidige gebruik in beginsel als zodanig diende te worden bestemd.
3.6. Wat betreft het betoog van OTT dat het huidige gebruik niet het groene karakter van het gebied Groene Staart aantast, omdat het plaatsvindt binnen de bestaande bebouwing en de structuurvisie alleen ziet op nieuwe bebouwing, wordt overwogen dat het groentype stadsrandpolder voor dit gebied niet alleen betrekking heeft op het behoud van het groene karakter, maar ook op het behoud en de versterking van het recreatieve profiel. Voor de beoordeling of een gebied een recreatief profiel heeft zijn ook de aanwezige functies in een gebied van belang. De stadsdeelraad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het huidige gebruik niet past binnen het recreatieve profiel van het gebied, nu bij het huidige gebruik sport- en spelactiviteiten niet de hoofdactiviteiten zijn. Dat de met een vrijstelling verleende bouwvergunning ook de opvang en verzorging van verstandelijk gehandicapten in een logiesvoorziening toestaat, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals in 3.5 is overwogen, zijn op grond van dit besluit niet de opvang en verzorging van verstandelijk gehandicapten maar sport- en spelactiviteiten de hoofdactiviteiten. Voorts ziet de structuurvisie niet alleen op nieuwe bebouwing, maar ook op functiewijzigingen, nu deze moeten worden voorgelegd aan de Technische Adviescommissie Hoofdgroenstructuur. Dat het dagelijks bestuur van mening was dat tussen een logiesvoorziening voor verstandelijk gehandicapten en het huidig gebruik geen ruimtelijk relevante verschillen bestaan en het huidige gebruik ruimtelijk aanvaardbaar is, doet aan het voorgaande niet af. De stadsdeelraad is bevoegd om een eigen afweging te maken die afwijkt van de afweging van het dagelijks bestuur.
3.7. De Afdeling is evenwel van oordeel dat onvoldoende duidelijk is wat onder ondergeschikte logies artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder d, van de planregels moet worden verstaan. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat met ondergeschikte logies is beoogd aan te geven dat het bieden van logies geen zelfstandige functie mag zijn, maar gerelateerd moet zijn aan de functie sport- en spelactiviteiten. Gelet hierop is niet duidelijk in welk opzicht het begrip ondergeschikte logies in betekenis verschilt van het begrip aan sport- en spelvoorziening gerelateerde logies en wat de toegevoegde waarde is van het begrip ondergeschikte logies. Voorts is onduidelijk wat onder kortdurend verblijf in lid 4.3, onder 4.3.1, moet worden verstaan, nu in de planregels niet is bepaald binnen welk tijdsduur sprake is van kortdurend verblijf.
4. In hetgeen OTT heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan, voor zover het betreft artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder d, van de planregels en lid 4.3, onder 4.3.1, is vastgesteld in strijd met de rechtszekerheid.
5. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de stadsdeelraad op de voet van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen het gebrek in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. De stadsdeelraad dient daartoe het besluit met inachtneming van overweging 3.7 zodanig te wijzigen dat voldoende duidelijk is wat onder kortdurend verblijf wordt verstaan en in welk opzicht het begrip ondergeschikte logies in betekenis verschilt van het begrip aan sport- en spelvoorziening gerelateerde logies. Indien deze begrippen niet in betekenis van elkaar verschillen dient de raad het begrip ondergeschikte logies uit de planregels te verwijderen.
6. Bij de voorbereiding van het nieuwe besluit behoeft afdeling 3.4 van de Awb niet te worden toegepast. De stadsdeelraad dient het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
7. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
draagt de stadsdeelraad van het stadsdeel Oost van de gemeente Amsterdam op om binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
1. met inachtneming van overweging 3.7 het besluit van 6 maart 2012 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Groene Staart 2011" zodanig te wijzigen dat voldoende duidelijk is wat onder kortdurend verblijf wordt verstaan en in welk opzicht het begrip ondergeschikte logies in betekenis verschilt van het begrip aan sport- en spelvoorziening gerelateerde logies. Indien deze begrippen niet in betekenis van elkaar verschillen dient de raad het begrip ondergeschikte logies uit de planregels te verwijderen;
2. het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
3. de uitkomst aan de Afdeling mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van staat.
w.g. Hoekstra w.g. Melse
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2012
191-703.