Uitspraak
201100944/1/A3-A.
Datum uitspraak: 4 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 16 december 2010 in zaak nr. 10/986 in het geding tussen:
de stichting Stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 3 december 2009 heeft het college aan de stichting Stichting Faunabeheer Eenheid Fryslân (hierna: de Faunabeheereenheid) voor de periode van 7 december 2009 tot en met 6 december 2014 ontheffing verleend van het bepaalde in de artikelen 9 en 72, vijfde lid, van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) voor het doden van vossen van zonsondergang tot zonsopgang met gebruikmaking van het hagelgeweer of de kogelbuks en kunstmatige lichtbronnen, ter voorkoming van schade aan flora en fauna.
Bij besluit van 11 mei 2010 heeft het college het door De Faunabescherming daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 december 2010 heeft de rechtbank het door De Faunabescherming daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 3 december 2009 herroepen voor zover ontheffing is verleend voor het gebruik van kunstmatige lichtbronnen, en bepaald dat het college met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit neemt op het bezwaar van De Faunabescherming voor zover ontheffing is verleend voor het doden van vossen gedurende de nacht gedurende het hele jaar. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
De Faunabescherming heeft een verweerschrift ingediend.
Het college en De Faunabescherming hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2011, waar het college, vertegenwoordigd door S. Marra en mr. W.H.L. Oostra, werkzaam bij de provincie, en De Faunabescherming, vertegenwoordigd door [waarnemend voorzitter] en [secretaris] zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door [voorzitter], en [ambtelijk secretaris], als belanghebbende gehoord.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en partijen bij brieven van 7 juli 2011 medegedeeld dat zij voornemens is het Benelux-Gerechtshof (hierna: het Gerechtshof) te verzoeken uitspraak te doen op een aantal vragen van uitleg, als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag betreffende de instelling en het statuut van een Benelux-Gerechtshof. Deze vragen waren in concept bijgevoegd.
Het college heeft een schriftelijke reactie gegeven op deze vragen. De Afdeling heeft geen schriftelijke reactie ontvangen van De Faunabescherming en de Faunabeheereenheid.
Bij verwijzingsuitspraak van 3 augustus 2011 in zaak nr. 201100944/1/H3 (www.raadvanstate.nl) heeft de Afdeling het Gerechtshof verzocht uitspraak te doen op twee vragen van uitleg, de behandeling van het hoger beroep geschorst tot het Gerechtshof uitspraak heeft gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden. Deze verwijzingsuitspraak is aangehecht.
Bij arrest van 11 maart 2013 in zaak nr. A 2011/2/10 (www.courbenelux.be) heeft het Gerechtshof de vragen van uitleg beantwoord. Dit arrest is aangehecht.
Het college en De Faunabescherming hebben schriftelijke reacties gegeven op dit arrest. De Afdeling heeft geen schriftelijke reactie ontvangen van de Faunabeheereenheid.
De Faunabescherming heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 16 september 2013, waar het college, vertegenwoordigd door mr. W.H.L. Oostra, werkzaam bij de provincie, en De Faunabescherming, vertegenwoordigd door [secretaris] bijgestaan door mr. A.H. Jonkhoff, advocaat te Haarlem, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Benelux-Overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming, zoals gewijzigd bij het Protocol van 20 juni 1977 tot wijziging van die Overeenkomst (hierna: de Benelux-Overeenkomst), verbindt elk der drie regeringen zich in haar nationale wetgeving het wild volgens de volgende categorieën te rangschikken: grof wild, klein wild, waterwild, overig wild.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder d, wordt in de zin van deze Overeenkomst onder overig wild onder meer verstaan: vossen (Vulpes vulpes).
Ingevolge het derde lid kan het krachtens artikel 15 van Pro het Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie (hierna: het Benelux-Unieverdrag) ingestelde Comité van Ministers de in het tweede lid vermelde opsommingen wijzigen of aanvullen.
Ingevolge het vierde lid kan elk van de Overeenkomstsluitende partijen in afwachting van de harmonisatie van de categorieën wild andere diersoorten aan deze categorieën toevoegen.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, mag bij de jacht op de onderscheiden wildsoorten slechts gebruik worden gemaakt van nader aan te wijzen wapens en munitie, alsmede van nader aan te wijzen andere middelen, tuigen en jachtmethoden, overeenkomstig de procedure aangegeven in het vierde lid.
Ingevolge het vierde lid, onder a, onder 1°, stelt het Comité van Ministers, door middel van overeenkomstig artikel 19, aanhef en onder a, van het Benelux-Unieverdrag genomen beschikkingen en rekening houdende met de cynegetische omstandigheden eigen aan elk land of deel daarvan, de wapens en munitie vast alsmede de andere middelen, tuigen en jachtmethoden als bedoeld in het tweede lid.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Tweede beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie van 18 juni 1990 tot wijziging van de Benelux-Overeenkomst, nr. M (90) 6 (Trb. 1992, 150; hierna: de Tweede beschikking) kan, onverminderd de bepalingen van Richtlijn 79/409/EEG inzake het behoud van de vogelstand en de bepalingen van de Conventie van Bern, de lijst van onderstaande soorten, in zijn totaliteit of gedeeltelijk, worden gerangschikt als wild conform artikel 1, tweede lid, van de Benelux-Overeenkomst.
a. a) Grof wild: […];
b) Klein wild: […];
c) Waterwild: […];
d) Overig wild: […], vossen (Vulpes vulpes) […].
Bij Beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie van 2 oktober 1996 met betrekking tot de jacht en de vogelbescherming, nr. M (96) 8 (Trb. 1997, 252), zoals gewijzigd bij Beschikking van het Comité van Ministers van 17 december 1998, nr. M (98) 4 (Trb. 2002, 11; hierna: de Beschikking middelen), heeft het Comité van Ministers een maximumlijst van middelen vastgesteld die toelaatbaar zijn bij de uitoefening van de jacht, als bedoeld in artikel 4, tweede en vierde lid, van de Benelux-Overeenkomst. Kunstmatige lichtbronnen worden hierin niet vermeld.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Beschikking van het Benelux Comité van Ministers tot wijziging van het toepassingsgebied van de Beschikkingen M (96) 8 en M (83) 17 met betrekking tot geweren en munitie en andere middelen die voor de jacht op de onderscheiden wildsoorten zijn toegestaan, nr. M (2012) 3 (Benelux-publicatieblad 2012, 2; hierna: de Wijzigingsbeschikking) wordt aan de Beschikking middelen als onderdeel c van artikel 4 het Pro volgende toegevoegd:
"Het toepassingsgebied van deze beschikking is uitsluitend beperkt tot de uitoefening van de jacht en strekt zich niet uit tot bestrijding teneinde belangrijke schade te voorkomen c.q. te bestrijden aan gewassen, veeteelt en bossen, dan wel in het belang van flora, fauna en de volksgezondheid en openbare veiligheid, alsmede de veiligheid van het luchtverkeer."
Ingevolge artikel 94 van Pro de Grondwet vinden binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ffw worden als beschermde inheemse diersoort aangemerkt alle van nature in Nederland voorkomende soorten zoogdieren, met uitzondering van gedomesticeerde dieren behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten, en met uitzondering van de zwarte rat, de bruine rat en de huismuis.
Ingevolge artikel 9 is Pro het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Ingevolge artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, kunnen gedeputeerde staten, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 en 72, vijfde lid, ter voorkoming van schade aan flora en fauna.
Ingevolge het vierde lid wordt de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
Ingevolge artikel 72, eerste lid, worden bij algemene maatregel van bestuur de middelen aangewezen waarmee dieren mogen worden gevangen of gedood.
Ingevolge het vijfde lid is het verboden dieren te vangen of te doden met andere dan de in het eerste lid bedoelde middelen.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder j, van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (hierna: het Bbsd) zijn kunstmatige lichtbronnen aangewezen als middelen als bedoeld in artikel 72, eerste lid, van de Ffw.
Ingevolge artikel 9, zesde lid, worden kunstmatige lichtbronnen uitsluitend gebruikt indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. het middel wordt gebruikt voor het vangen of doden van vossen;
b. voor het gebruik is toestemming verleend door gedeputeerde staten.
Ter uitvoering van de Ffw heeft het college de Provinciale Beleidsregels "Libje en libje litte" vastgesteld. In de daarbij behorende bijlage wordt per diersoort de voorgenomen gedragslijn ten aanzien van ontheffingverlening in verband met schadebestrijding vermeld.
Over de vos is vermeld dat deze voornamelijk schade toebrengt aan grondbroeders, waaronder weidevogels, en koloniebroeders. Zolang de landelijke vrijstelling krachtens artikel 65 van Pro de Ffw van kracht is - hetgeen inhoudt dat bestrijding van vossen het hele jaar, gedurende zonsopgang tot zonsondergang met het geweer en gedurende het hele etmaal met andere wettelijk toegestane middelen, zonder ontheffing mag plaatsvinden - heeft een ontheffing, onder andere voor kunstlicht, een aanvullend karakter. De bescherming van vogelsoorten waarvoor het college een internationale verantwoordelijkheid draagt, vergt in een aantal gevallen actief ingrijpen. Om dit mogelijk te maken biedt het college ruimte voor preventief afschot met kunstlicht middels een ontheffing voor vijf jaar. De ontheffingsperiode is, afhankelijk van het advies van het Faunafonds, het gehele jaar.
2. De Faunabeheereenheid heeft, ter voorkoming van schade aan weidevogels en andere grondbroeders, in het Faunabeheerplan Fryslân 2009-2014 voor de gehele provincie op voorhand ontheffing gevraagd van het bepaalde in de artikelen 9 en 72, vijfde lid, van de Ffw voor het doden van vossen van zonsondergang tot zonsopgang met gebruikmaking van het geweer en kunstmatige lichtbronnen.
3. De rechtbank heeft overwogen dat het college bevoegd was ontheffing te verlenen van het verbod op het doden van vossen van zonsondergang tot zonsopgang met gebruikmaking van het hagelgeweer of de kogelbuks. Tevens heeft het college zich volgens de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het doden van vossen in de gehele provincie noodzakelijk is ter voorkoming van schade aan fauna. De rechtbank is evenwel van oordeel dat het college onvoldoende deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het noodzakelijk is ontheffing te verlenen voor het gehele jaar.
De rechtbank heeft voorts overwogen dat de ontheffing van het verbod op het doden van vossen met gebruikmaking van kunstmatige lichtbronnen niet in stand kan blijven, omdat dit gebruik verboden is op grond van de Beschikking middelen. Volgens de rechtbank is artikel 9, zesde lid, van het Bbsd onverbindend en moet artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, van de Ffw in zoverre buiten toepassing worden gelaten.
4. Voor de overige voor het geschil relevante feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak.
De vragen van uitleg en het arrest van het Gerechtshof
5. De Afdeling heeft in haar verwijzingsuitspraak de volgende vragen van uitleg aan het Gerechtshof gesteld:
"1. Heeft de Tweede beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie van 18 juni 1990 tot wijziging van de Benelux-Overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming, nr. M (90) 6, artikel 1, tweede lid, van de Benelux-Overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming, zoals gewijzigd bij het Protocol van 20 juni 1977 tot wijziging van die Overeenkomst, gewijzigd - anders dan dat door die beschikking de in artikel 1, tweede lid, van de Benelux-Overeenkomst vermelde opsommingen zijn gewijzigd of aangevuld - en zo ja, in welk opzicht?
2. Is de Beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie van 2 oktober 1996 met betrekking tot de jacht en de vogelbescherming, nr. M (96) 8, zoals gewijzigd bij Beschikking van het Comité van Ministers van 17 december 1998, nr. M (98) 4, van toepassing op de bestrijding van vossen in Nederland, ook al is de vos in Nederland niet aangewezen als wild?"
Het Gerechtshof heeft deze vragen behandeld en voor recht verklaard:
"Met betrekking tot de eerste vraag:
De Tweede beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie van 18 juni 1990 tot wijziging van de Benelux-Overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming, nr. M (90) 6, heeft artikel 1, tweede lid, van de Benelux-Overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming, zoals gewijzigd bij het Protocol van 20 juni 1977 tot wijziging van die Overeenkomst, niet anders gewijzigd dan dat door die beschikking de in artikel 1, tweede lid, van de Benelux-Overeenkomst vermelde opsommingen zijn gewijzigd of aangevuld.
Met betrekking tot de tweede vraag:
De Beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie van 2 oktober 1996 met betrekking tot de jacht en de vogelbescherming, nr. M (96) 8, zoals gewijzigd bij Beschikking van het Comité van Ministers van 17 december 1998, nr. M (98) 4, is van toepassing op de bestrijding van vossen in Nederland, ook al is de vos in de nationale wetgeving van Nederland niet aangewezen als wild, met dien verstande dat voor de periode vanaf 24 april 2012 heeft te gelden dat het toepassingsgebied van de Beschikking middelen beperkt is tot de uitoefening van de jacht en zich niet uitstrekt tot de bestrijding ter voorkoming of ter bestrijding van belangrijke schade aan gewassen, veeteelt en bossen, dan wel in het belang van de flora, de fauna, de volksgezondheid, de openbare veiligheid of de veiligheid van het luchtverkeer."
6. Het Gerechtshof heeft met betrekking tot de eerste vraag het volgende overwogen:
"11. In artikel 1 van Pro de Tweede beschikking zijn de tot de verschillende categorieën wild behorende diersoorten opnieuw opgesomd. Deze lijsten van diersoorten zijn in de plaats gekomen van de in artikel 1, tweede lid, van de Benelux-Overeenkomst vermelde opsommingen.
12. In het geschil voor de nationale rechter staat de vraag centraal of ook de aanhef van artikel 1, tweede lid, van de Benelux-Overeenkomst, die luidt: "In de zin van deze Overeenkomst wordt verstaan onder", is vervangen door de aanhef van artikel 1 van Pro de Tweede beschikking. De daarmee samenhangende vraag is of de Tweede beschikking, gezien de tekst van de aanhef van artikel 1 van Pro die beschikking, in het bijzonder het gebruik van de woorden "kan worden gerangschikt", met zich brengt dat aan de landen die de Benelux-Overeenkomst hebben gesloten de vrijheid is gegeven om diersoorten al dan niet op te nemen in een van de vier genoemde categorieën.
Gezien de met de Benelux-Overeenkomst beoogde harmonisatie en gelet op de daartoe in artikel 1 van Pro de Benelux-Overeenkomst gebezigde systematiek, moet worden aangenomen dat het Comité van Ministers een zodanige wijziging van de Benelux-Overeenkomst niet voor ogen heeft gehad. In die overeenkomst hebben de drie Benelux-landen zich verbonden in hun nationale wetgeving het wild te rangschikken volgens de in artikel 1, tweede lid, vastgestelde categorieën. Daarbij is tevens bepaald welke diersoorten tot die onderscheiden categorieën behoren. Wijziging of aanvulling van die opsomming is ingevolge artikel 1, derde lid, voorbehouden aan het Comité van Ministers. Een afzonderlijk land kan slechts, in afwachting van nadere harmonisatie en uitsluitend voor het eigen grondgebied, een diersoort aan de opsomming in artikel 1, tweede lid, toevoegen.
In aanmerking genomen dat het Comité van Ministers, krachtens artikel 1, derde lid, slechts bevoegd is de in artikel 1, tweede lid, van de Benelux-Overeenkomst vermelde opsomming aan te vullen of te wijzigen, moet worden aangenomen dat de in de aanhef van artikel 1 van Pro de Tweede beschikking voorkomende zinsnede: "kan de lijst van onderstaande soorten, in zijn totaliteit of gedeeltelijk, worden gerangschikt als…" louter bedoeld is als inleiding op de daarop volgende opsomming.
Uit de Tweede beschikking kan derhalve niet worden afgeleid dat het Comité van Ministers in enig ander opzicht wijziging heeft willen brengen in de Benelux-Overeenkomst dan de wenselijk geachte aanpassing van de categorieën van de als wild te rangschikken dieren zoals hiervoor onder 11 weergegeven.
13. De eerste vraag van uitleg moet derhalve ontkennend worden beantwoord."
7. Het Gerechtshof heeft met betrekking tot de tweede vraag het volgende overwogen:
"15. […] Gelet op de beantwoording van de eerste vraag is voor de beantwoording van de tweede vraag niet van belang dat de vos in de nationale wetgeving van Nederland niet is aangewezen als wild.
16. In de Beschikking middelen, die berust op artikel 4, tweede en vierde lid, van de Benelux-Overeenkomst, heeft het Comité van Ministers een maximumlijst vastgesteld van middelen die toelaatbaar zijn bij de uitoefening van de jacht. Kunstmatige lichtbronnen zijn niet genoemd als toegestaan middel bij de uitoefening van de jacht.
In het geschil voor de nationale rechter is de vraag aan de orde of de Beschikking middelen ook van toepassing is op het doden van vossen in het kader van de bestrijding van schade.
17. In de gemeenschappelijke memorie van toelichting bij artikel 1 van Pro de Benelux-Overeenkomst is onder meer vermeld:
"In artikel 1 van Pro de Conventie wordt onderscheid gemaakt tussen 4 categorieën wild, t.w. grof wild, klein wild, waterwild en overig wild. De aanwijzing van deze onderscheidene wildcategorieën en de daartoe behorende soorten strekt tot wegneming van onzekerheid omtrent de vraag of een bepaalde diersoort al dan niet tot het jachtwild wordt gerekend. De aanwijzing staat voorts in verband met andere wetsartikelen, welke bv. betrekking hebben op de wijze van bejagen, de daartoe geoorloofde middelen, de jachtvelden en de data van opening en sluiting van de jacht voor de onderscheidene wildsoorten. […]
Ook is een categorie "overig wild" onderscheiden. Van oudsher regelen de jachtwetten immers het bemachtigen van zekere dieren die, hoewel zij meestal niet rechtstreeks het voorwerp van de jacht zijn, toch enig belang voor de jacht bezitten. Tot deze groep dieren rekent men o.m. vossen, bunzings, wezels, verwilderde katten; sommige ervan, zoals vossen, worden af en toe bejaagd. Wegens hun levenswijze en hun aantal beschouwt men deze dieren meestal als schadelijk en tracht men ze het gehele jaar te bestrijden. Door een steeds verdergaande aantasting van de biotopen van deze diersoorten lopen sommige daarvan echter gevaar te verdwijnen, zoals o.m. de das, de otter en de wilde kat. Het ecologisch onderzoek heeft voorts aangetoond, dat deze soorten evenals de gewone wildsoorten een belangrijke rol spelen in de voedselkringloop van de natuur. Het is dan ook niet uitgesloten dat het in de toekomst nodig zal zijn maatregelen te treffen voor hun bescherming. Voor een aantal hiervan, bv. de marter, is dit reeds het geval in Nederland. Uit de aard der zaak horen dergelijke maatregelen thuis in het raam van de jachtwetgeving. De opname in de categorie "overig wild" biedt daartoe de mogelijkheid."
Uit de memorie van toelichting moet afgeleid worden dat het begrip "jacht" in artikel 4, tweede lid, ook omvat de jacht op een als "overig wild" aangewezen diersoort met het oog op de bestrijding van schade. Gezien het verband tussen de Beschikking middelen en de artikelen 1 en 4 van de Benelux-Overeenkomst geldt dat ook voor de Beschikking middelen. Te dien aanzien is evenwel vanaf 24 april 2012 het volgende van belang.
18. Bij beschikking van het Comité van Ministers van 24 april 2012, nr. M (2012) 3, tot wijziging van het toepassingsgebied van de Beschikkingen M (96) 8 en M (83) 17 met betrekking tot geweren en munitie en andere middelen die voor de jacht op de onderscheiden wildsoorten zijn toegestaan, is met ingang van die datum aan artikel 4 van Pro de Beschikking middelen de volgende bepaling toegevoegd:
"c. Het toepassingsgebied van deze beschikking is uitsluitend beperkt tot de uitoefening van de jacht en strekt zich niet uit tot bestrijding teneinde belangrijke schade te voorkomen c.q. te bestrijden aan gewassen, veeteelt en bossen, dan wel in het belang van flora, fauna en de volksgezondheid en openbare veiligheid, alsmede de veiligheid van het luchtverkeer."
19. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de tweede vraag van uitleg bevestigend moet worden beantwoord met dien verstande dat, mede gelet op artikel 4, onder a, van de Beschikking middelen, voor de periode vanaf 24 april 2012 heeft te gelden dat het toepassingsgebied van de Beschikking middelen beperkt is tot de uitoefening van de jacht en zich niet uitstrekt tot de bestrijding ter voorkoming of ter bestrijding van belangrijke schade aan gewassen, veeteelt en bossen, dan wel in het belang van de flora, de fauna, de volksgezondheid, de openbare veiligheid of de veiligheid van het luchtverkeer."
Het hoger beroep van het college
Ten aanzien van het gebruik van kunstmatige lichtbronnen
8. Gelet op de hiervoor weergegeven overwegingen van het arrest van het Gerechtshof faalt het betoog van het college dat de rechtbank ten onrechte de Benelux-Overeenkomst en de daarop gebaseerde Beschikking middelen op dit geschil van toepassing heeft geacht.
9. Ten aanzien van het betoog van het college dat de Benelux-Overeenkomst en de Beschikking middelen in strijd zijn met Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979 L 103; op 15 februari 2010 vervangen door Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand, PB 2010 L 20; hierna: de Vogelrichtlijn) dan wel Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206; hierna: de Habitatrichtlijn), wordt overwogen dat de in het geding zijnde ontheffing ziet op het doden van vossen. De vos is krachtens artikel 4 van Pro de Ffw aangewezen als beschermde inheemse diersoort en geniet daarom op grond van het nationale recht bescherming. De vos is echter niet een soort die op grond van de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn bescherming geniet, aangezien de vos geen vogelsoort is en evenmin voorkomt op bijlage IV of V van de Habitatrichtlijn. Reeds daarom zijn de Benelux-Overeenkomst en de Beschikking middelen, voor zover deze betrekking hebben op vossen, niet in strijd met die richtlijnen. Of de Benelux-Overeenkomst en de Beschikking middelen ook overigens niet in strijd zijn met voormelde richtlijnen staat in deze zaak niet ter beoordeling. De rechtbank is daarom terecht aan deze richtlijnen voorbij gegaan.
Dit betoog faalt eveneens.
10. Uit de hiervoor weergegeven overwegingen van het Gerechtshof volgt verder dat de Beschikking middelen in ieder geval tot 24 april 2012 van toepassing was op het doden van vossen in het kader van de bestrijding van schade, zoals in deze zaak het geval is. In de Beschikking middelen worden kunstmatige lichtbronnen niet genoemd als middelen die bij de jacht mogen worden gebruikt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat op grond van deze beschikking het gebruik van kunstmatige lichtbronnen onder alle omstandigheden is verboden. Gelet hierop, en nu zowel de besluiten van 3 december 2009 en 11 mei 2010 als de rechtbankuitspraak dateren van vóór 24 april 2012, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de bepalingen in het Bbsd die het gebruik van kunstmatige lichtbronnen toestaan ten tijde hier van belang wegens strijd met de Beschikking middelen onverbindend waren en artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, van de Ffw buiten toepassing diende te worden gelaten, voor zover daarin de bevoegdheid wordt gegeven ontheffing te verlenen van het verbod op het doden van vossen met gebruikmaking van kunstmatige lichtbronnen.
11. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank het besluit van 3 december 2009, voor zover daarbij ontheffing is verleend voor het gebruik van kunstmatige lichtbronnen, terecht heeft herroepen. Aan de vraag of het gebruik van kunstmatige lichtbronnen bij de jacht op vossen in het kader van schadebestrijding na 24 april 2012 als gevolg van de Wijzigingsbeschikking wel is toegestaan, wordt daarom in deze zaak niet toegekomen. Ter voorlichting van partijen wijst de Afdeling in dit verband op haar uitspraak van heden in zaak nr. 201012263/1/A3 (www.raadvanstate.nl).
Ten aanzien van het doden van vossen gedurende de nacht gedurende het gehele jaar
12. Er is geen hoger beroep ingesteld tegen het oordeel van de rechtbank dat het college bevoegd was om op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, van de Ffw ontheffing te verlenen van het verbod op het doden van vossen van zonsondergang tot zonsopgang met gebruikmaking van het hagelgeweer of de kogelbuks, zodat thans van de juistheid van dat oordeel dient te worden uitgegaan. De Afdeling gaat in deze zaak daarom voorbij aan hetgeen De Faunabescherming in verweer naar voren heeft gebracht over artikel 4, eerste lid, van de Benelux-Overeenkomst. Ter voorlichting van partijen wijst de Afdeling in dit verband eveneens op haar uitspraak van heden in zaak nr. 201012263/1/A3 (www.raadvanstate.nl).
13. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het de noodzaak om die ontheffing voor het gehele jaar te verlenen alleen heeft gemotiveerd met het enkele feit dat het Faunafonds positief heeft geadviseerd over die ontheffingverlening. Volgens het college heeft het die noodzaak tevens gemotiveerd met de verwijzing naar het door de Faunabeheereenheid overgelegde Faunabeheerplan Fryslân 2009-2014 en de daarin vermelde wetenschappelijke rapporten en onderzoeken, waaruit blijkt dat zeer intensieve bestrijding van vossen en hogere bestrijdingsinspanningen noodzakelijk zijn ter bescherming van weidevogels en andere grondbroeders. De rechtbank heeft in dit verband het rapport van ecologisch onderzoeks- en adviesbureau Altenburg & Wymenga uit 2002 onjuist uitgelegd en ten onrechte overwogen dat daarin wordt gesteld dat het geen zin heeft om gedurende het hele jaar op vossen te jagen, aldus het college. Dat intensieve bestrijding van vossen gedurende het hele jaar nodig is, blijkt volgens het college ook uit het feit dat onder een vorige in 2003 verleende ontheffing, waarbij afschot gedurende een beperkte periode van het jaar mocht plaatsvinden, het aantal vossen is toegenomen en de weidevogelstand is verslechterd.
Voorts heeft de rechtbank volgens het college ten onrechte van belang geacht dat het Faunafonds niet heeft gemotiveerd waarom het, in afwijking van zijn advies van 20 januari 2003 over de ontheffingverlening in 2003, in zijn advies van 2 december 2009 positief heeft geadviseerd over het verlenen van een ontheffing voor het hele jaar.
13.1. Uit de onder 1. weergegeven Provinciale Beleidsregels blijkt dat de ontheffingsperiode afhankelijk is van het advies van het Faunafonds. Het college betoogt terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het ter motivering van zijn beslissing om de ontheffing gedurende het gehele jaar van toepassing te laten zijn echter niet alleen heeft gewezen op het positieve advies van het Faunafonds van 2 december 2009, maar ook en voornamelijk op het Faunabeheerplan en de daarin genoemde literatuur. Ook het Faunafonds wijst in het advies van 2 december 2009 op het Faunabeheerplan: het Faunafonds heeft het college geadviseerd het Faunabeheerplan goed te keuren en heeft met de ontheffingverlening ingestemd omdat deze geheel in overeenstemming is met dat Faunabeheerplan. In het advies van het Faunafonds van 20 januari 2003 staat dat ten tijde van dat advies nog geen faunabeheerplan voorhanden was, zodat het Faunafonds destijds niet kon vaststellen of de ontheffingverlening in overeenstemming was met dat plan. In dat licht bezien heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het Faunafonds in het advies van 2 december 2009 ongemotiveerd is afgeweken van het advies van 20 januari 2003. Reeds daarom behoeft de reden die het college geeft voor het vermeende achterwege laten van een dergelijke motivering geen bespreking.
Uit het voorgaande volgt dat het gestelde in het Faunabeheerplan doorslaggevend is geweest voor de vaststelling van de periode van ontheffingverlening. In het Faunabeheerplan is de noodzaak voor een ontheffing voor het gehele jaar in overwegende mate gemotiveerd met citaten uit een artikel van J.L. Mulder uit 2003. Mulder heeft tevens meegewerkt aan het door de rechtbank genoemde rapport van adviesbureau Altenburg & Wymenga uit 2002. De Afdeling heeft kennis genomen van de inhoud van beide stukken en is evenals de rechtbank van oordeel dat hetgeen daarin wordt geconcludeerd niet in overeenstemming is met het standpunt van het college en de conclusie in het Faunabeheerplan dat vossenbestrijding gedurende de nacht gedurende het gehele jaar noodzakelijk is. Weliswaar blijkt uit beide stukken dat vossenbestrijding intensief dient te worden aangepakt om effect te hebben, maar benadrukt wordt dat die bestrijding dan wel in de juiste periode, te weten de late winter en het voorjaar, dient plaats te vinden. Dit wordt bevestigd in het door De Faunabescherming overgelegde rapport van Mulder uit 2007. Het college heeft geen stukken overgelegd waaruit het tegendeel blijkt.
Gelet hierop, en mede bezien het gegeven dat vossenbestrijding sinds 2006 gedurende het gehele jaar reeds overdag mag plaatsvinden als gevolg van de plaatsing van de vos op de landelijke vrijstellingslijst, zodat de vergelijking die het college maakt met de ontheffingverlening uit 2003 niet zonder meer opgaat, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het college onvoldoende deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het noodzakelijk is een ontheffing te verlenen die het gehele jaar gedurende de nacht van toepassing is.
Het betoog faalt.
14. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
15. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van De Faunabescherming te worden veroordeeld, bestaande uit de reiskosten van [secretaris] om ter zitting bij de Afdeling te verschijnen en de kosten gemaakt voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand bij de Afdeling en het Gerechtshof. Vanwege de omvang en complexiteit van de zaak bestaat daarbij aanleiding ten aanzien van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand een wegingsfactor 1,5 toe te passen (bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht, onderdeel C1).
De door De Faunabescherming vermelde kosten gemaakt voor een deskundigenrapport komen niet afzonderlijk voor vergoeding in aanmerking, nu deze gezien de juridische inhoud van dat rapport moeten worden geacht te zijn begrepen in de kosten voor het door een derde verlenen van beroepsmatige rechtsbijstand.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij de stichting Stichting De Faunabescherming in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.540,19 (zegge: tweeduizend vijfhonderdveertig euro en negentien cent), waarvan € 2.478,00 (zegge: tweeduizend vierhonderdachtenzeventig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Fryslân een griffierecht van € 448,00 (zegge: vierhonderdachtenveertig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. De Vries-Biharie
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2013
611.