Uitspraak
201211594/1/A4.
Datum uitspraak: 11 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V., gevestigd te Utrecht,
appellante,
tegen de tussenuitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht van 25 april 2012 en de uitspraak van 5 november 2012 in zaak nrs. 12/267, 12/268, 12/881 en 12/882 in het geding tussen:
ProRail
en
de minister van Infrastructuur en Milieu
Procesverloop
Bij besluit van 8 september 2011 heeft de minister aan ProRail een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 5 van Pro de Wet vervoer gevaarlijke stoffen in samenhang met randnummer 1.4.3.6, aanhef en onder b, van bijlage 1 bij de Regeling vervoer over de spoorweg van gevaarlijke stoffen (hierna: de Vsg).
Bij besluit van 17 februari 2012 heeft de minister het door ProRail daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 25 april 2012 heeft de voorzieningenrechter de minister in de gelegenheid gesteld het door haar geconstateerde gebrek met betrekking tot de aan het besluit van 8 september 2011 verbonden begunstigingstermijn te herstellen.
Bij besluit van 15 juni 2012 heeft de minister opnieuw op het bezwaar van ProRail beslist en dit gegrond verklaard voor zover dit ziet op de begunstigingstermijn, en voor het overige ongegrond verklaard. Voorts heeft de minister een nieuwe begunstigingstermijn gesteld, die loopt tot 1 februari 2013.
Bij besluit van 9 oktober 2012 heeft de minister opnieuw op het bezwaar van ProRail beslist, waarbij onder meer de besluiten van 17 februari 2012 en 15 juni 2012 zijn ingetrokken en is bepaald dat het besluit van 9 oktober 2012 daarvoor in de plaats treedt. Voorts is het bezwaar gegrond verklaard voor zover dit ziet op de begunstigingstermijn en het besluit van 8 september 2011 in zoverre herroepen. Het bezwaar is voor het overige ongegrond verklaard. De minister heeft een nieuwe begunstigingstermijn tot 1 januari 2014 gesteld.
Bij uitspraak van 5 november 2012 heeft de voorzieningenrechter het door ProRail ingestelde beroep, voor zover gericht tegen de besluiten van 17 februari 2012 en 15 juni 2012, niet-ontvankelijk verklaard. Voorts heeft de voorzieningenrechter het beroep gericht tegen het besluit van 9 oktober 2012 ongegrond verklaard met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak en de uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraken heeft ProRail hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
ProRail heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 september 2013, waar Prorail, vertegenwoordigd door mr. D. van Bemmel, mr. P.M. Tenpierik en mr. R.M. Fieten, en de minister, vertegenwoordigd door mr. P. Hoekstra,
mr. S.B.J. Teuwen en ing. J. Euser, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
Omvang geding
1. De Afdeling stelt vast dat het hoger beroep ziet op de ongegrondverklaring door de voorzieningenrechter bij uitspraak van 5 november 2012 van het beroep tegen het besluit van 9 oktober 2012, voor zover daarbij is gehandhaafd het besluit van 8 september 2011. Voor zover het bij de voorzieningenrechter bestreden besluit van 9 oktober 2012 overeenkomt met het besluit op bezwaar van 17 februari 2012 is het hoger beroep mede gericht tegen de tussenuitspraak van de voorzieningenrechter.
Relevante regelgeving
2. Ingevolge randnummer 1.2.1 van bijlage 1 van de Vsg is de infrastructuurbeheerder elke overheidsinstantie of onderneming, die in het bijzonder voor de totstandbrenging of het onderhoud van spoorweginfrastructuur, alsmede voor het beheer van de systemen voor controle en veiligheid, verantwoordelijk is.
Ingevolge randnummer 1.4.3.6, aanhef en onder b, heeft de infrastructuurbeheerder in het kader van sectie 1.4.1 in het bijzonder de plicht om ervoor zorg te dragen dat hij te allen tijde gedurende het vervoer snel en onbeperkt toegang heeft tot de volgende informatie:
- samenstelling van de trein, door vermelding van het nummer van elke wagen en het wagentype, indien dit niet onderdeel is van het wagennummer;
- UN-nummers van de gevaarlijke goederen die in of op elke wagen worden vervoerd, of indien alleen gevaarlijke goederen verpakt in gelimiteerde hoeveelheden worden vervoerd overeenkomstig hoofdstuk 3.4, informatie die de aanwezigheid daarvan aangeeft indien kenmerking van de wagen of de grote container overeenkomstig hoofdstuk 3.4 is voorgeschreven;
- positie van elke wagen in de trein (volgorde van de wagens).
Deze gegevens mogen alleen bekend gemaakt worden aan de instanties die deze nodig hebben voor doeleinden van veiligheid, beveiliging of noodmaatregelen.
Overtreding
3. De minister heeft bij de bij de rechtbank bestreden beslissing op bezwaar het besluit van 8 september 2011 gehandhaafd, waarbij ProRail onder oplegging van een dwangsom is gelast om te allen tijde te voldoen aan randnummer 1.4.3.6, aanhef en onder b, van bijlage 1 van de Vsg. Hieraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat ProRail op 4, 9 en 29 augustus 2011 niet in staat was om door toezichthouders van de Inspectie Verkeer en Waterstaat gevraagde informatie betreffende de aanwezigheid, aard en locatie van gevaarlijke stoffen in spoorwagens, tijdig te leveren. Daarnaast was volgens de minister de verstrekte informatie onjuist en onvolledig.
Vast staat dat ProRail de gevraagde informatie niet binnen 15 minuten nadat daarom was verzocht, heeft geleverd. Tussen partijen is niet in geschil dat ProRail aldus niet snel toegang had tot de informatie als bedoeld in randnummer 1.4.3.6, aanhef en onder b, van bijlage 1 van de Vsg. De Afdeling overweegt dat een termijn van 15 minuten als niet onredelijk kan worden beschouwd. Indien binnen 15 minuten de gevraagde informatie niet kan worden verstrekt wordt genoemd randnummer niet nageleefd. De minister was derhalve bevoegd tot het treffen van bestuurlijke handhavingsmaatregelen.
Omvang last
4. ProRail betoogt dat de voorzieningenrechter door te overwegen op welke wijze een informatiesysteem moet worden ingericht, heeft miskend dat de Vsg geen eisen stelt aan het informatiesysteem, waarmee kan worden voldaan aan de in randnummer 1.4.3.6, aanhef en onder b, van bijlage 1 bij de Vsg neergelegde informatieverplichting.
4.1. De overwegingen van de voorzieningenrechter hebben niet de door ProRail gestelde betekenis. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat het aan ProRail is om te bepalen op welke wijze zij aan haar informatieverplichting wil voldoen. De keuze voor al dan niet een compleet registratiesysteem om alle informatie beschikbaar te hebben, is in de eerste plaats aan ProRail, aldus de voorzieningenrechter. Daarbij heeft de voorzieningenrechter overwogen dat het nemen van tussenstappen om de informatie boven water te krijgen, zoals het verrichten van telefoontjes, mails en dergelijke naar derden, zeker als deze tussenstappen ingewikkelder en wat uitkomst betreft onzekerder worden, op gespannen voet staat met het vereiste van het onbeperkt toegang hebben tot informatie. Anders dan ProRail veronderstelt, heeft de voorzieningenrechter hiermee, reeds gezien de gekozen bewoordingen, geen invulling gegeven die haar beperkt in de wijze waarop zij invulling wenst te geven aan de informatieplicht. Van de overwegingen ter zake gaat dan ook geen bindende werking uit.
Het betoog faalt.
5. Wat betreft het betoog van ProRail dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de last onvoldoende duidelijk is wat betreft de verplichting dat zij te allen tijde toegang dient te hebben tot informatie als bedoeld in randnummer 1.4.3.6., heeft de voorzieningenrechter met juistheid overwogen dat de ingevolge het randnummer vereiste informatie niet alleen bij calamiteiten, maar ook als die er niet zijn beschikbaar moet kunnen zijn. Het betoog faalt.
6. ProRail betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat ingevolge de Vsg de verantwoordelijkheid om te waarborgen dat de informatie die door derden aan haar moet worden verstrekt juist en volledig is niet primair bij haar als infrastructuurbeheerder ligt, maar bij andere bij het vervoer betrokken partijen. Naar haar stelling rust op haar niet de verplichting om te controleren, door bijvoorbeeld visuele inspectie van de inhoud van treinwagens dan wel anderszins, of de door vervoerders opgegeven informatie klopt. De opgelegde last verplicht haar naar haar opvatting als zodanig dan ook niet tot het verstrekken aan instanties van juiste en volledige informatie. Verder betoogt zij dat anders dan waarvan de voorzieningenrechter is uitgegaan, zij niet contractueel kan afdwingen dat vervoerders volledige en juiste informatie aan haar verstrekken.
6.1. De Afdeling stelt voorop dat randnummer 1.4.3.6, aanhef en onder b, van de Vsg uitsluitend ziet op de verplichting informatie te kunnen geven betreffende de samenstelling van een trein, het stofidentificatienummer, het UN-nummer, van aanwezige gevaarlijke goederen en de positie van wagens in de trein.
Hoofdstuk 1.4 van de Vsg ziet volgens het opschrift op veiligheidsplichten van de betrokkenen bij het vervoer van gevaarlijke goederen. Sectie 1.4.1 betreft de algemene zorg voor de veiligheid. Randnummer 1.4.1.1 ziet op de algemene verplichting voor betrokkenen om maatregelen te treffen om schadegevallen te verhinderen en indien schade optreedt de omvang daarvan zo beperkt mogelijk te houden. Randnummer 1.4.1.2 betreft de algemene plicht voor betrokkenen mogelijk direct gevaar voor de openbare veiligheid onmiddellijk te melden aan de instanties voor de hulpverlening en de veiligheid en de plicht deze instanties te voorzien van de voor hun optreden noodzakelijke informatie.
Sectie 1.4.2 bevat de plichten van de belangrijkste betrokkenen. Dat zijn blijkens de subsecties de afzender, de vervoerder en de geadresseerde van gevaarlijke goederen. Ingevolge subsectie 1.4.2.2.5 moet de vervoerder waarborgen dat de beheerder van de gebruikte spoorweginfrastructuur te allen tijde gedurende het vervoer snel en onbeperkt toegang kan krijgen tot de informatie die het hem mogelijk maakt te voldoen aan voorschrift 1.4.3.6, aanhef en onder b.
Sectie 1.4.3 betreft de plichten van andere betrokkenen. Daarin staat vermeld dat in die sectie de andere betrokkenen en hun plichten bij wijze van voorbeeld zijn aangegeven. Als andere betrokkenen worden genoemd de belader (subsectie 1.4.3.1), de verpakker (subsectie 1.4.3.2), de vuller (subsectie 1.4.3.3), de exploitant van een tankcontainer of transporttank (subsectie 1.4.3.4), de exploitant (subsectie 1.4.3.5), de infrastructuurbeheerder (subsectie 1.4.3.6) en de losser (subsectie 1.4.3.7). De verplichting van de andere betrokkenen vloeit voort uit sectie 1.4.1, zo staat in sectie 1.4.3, voor zover betrokkenen weten of zouden moeten weten dat zij hun opdrachten uitvoeren in het kader van vervoer dat is onderworpen aan de Vsg.
Gelet op het in hoofdstuk 1.4 van de Vsg gemaakte onderscheid tussen de belangrijkste betrokkenen, die eigen bijzondere verplichtingen hebben, en overige betrokkenen, die uit de algemene plichten voortvloeiende verplichtingen hebben, moet worden vastgesteld dat wat betreft het toegang hebben tot en het verstrekken van informatie over de samenstelling van de trein, de aanwezigheid van gevaarlijke goederen in de trein en de positie van wagens in de trein, de vervoerder een van de drie belangrijkste betrokkenen is en dat de als voorbeeld genoemde infrastructuurbeheerder een met die van de vervoerder samenhangende en daarvan afgeleide verantwoordelijkheid heeft. Op ProRail rust een resultaatsverplichting om informatie snel en te allen tijde te kunnen verstrekken aan de instanties voor de hulpverlening en de veiligheid, maar de verplichting om juiste en volledige informatie te verstrekken betreft een daarmee samenhangende inspanningsverplichting. ProRail dient, voor zover dat binnen haar mogelijkheden ligt, na te gaan of de verstrekte informatie juist en volledig kan zijn. Indien de van de vervoerder gekregen informatie achteraf gezien niet juist of onvolledig blijkt, handelt ProRail alleen dan in strijd met het randnummer 1.4.3.6 als zij tekort is geschoten in haar inspanningsverplichting terzake. Het randnummer bevat in zoverre geen resultaatsverplichting, anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen. De door de voorzieningenrechter van belang geachte omstandigheid dat ProRail afspraken met vervoerders kan maken ter zake van het aanleveren van informatie over wagens die gevaarlijke goederen vervoeren maakt dit niet anders, aangezien deze afspraken niet de reikwijdte van het randnummer bepalen. De aan ProRail opgelegde last, inhoudende dat zij zich te allen tijde aan randnummer 1.4.3.6, aanhef en onder b, moet houden, strekt dan ook niet zover als ProRail veronderstelt.
Hoewel het betoog terecht is voorgedragen, leidt het niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, nu ProRail niet is opgekomen tegen de overige overwegingen van de voorzieningenrechter.
Slotoverwegingen
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraken.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. T.C. van Sloten en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van staat.
w.g. Wortmann w.g. Van Heusden
Voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2013
163-742.