Uitspraak
201211096/1/A2.
Datum uitspraak: 18 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen, wonend te Rozenburg,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 oktober 2012 in zaken nrs. 11/3517 t/m 11/3520, 11/3523 t/m 11/3528, 11/3530 t/m 11/3532, 11/3535, 11/3536, 11/3538 t/m 11/3550, 11/3552, 11/3554 t/m 11/3558 en 11/3560 t/m 11/3571 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
de minister van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 25 november 2010 heeft de minister verzoeken van [appellant] en anderen om vergoeding van schade afgewezen.
Bij afzonderlijke besluiten van 11 juli 2011 heeft de minister de door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 oktober 2012 heeft de rechtbank de door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen ervan geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2013, waar [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E], bijgestaan door mr. S.W. Boot en mr. A.S.D. Lijkwan, beiden advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. B.P.M. van Ravels, advocaat te Breda, vergezeld door mr. J.A.E. Ross en ing. J.W van den Brink, beiden werkzaam bij Pro Rail B.V., zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals die bepaling luidde ten tijde van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Onder de minister wordt tevens diens rechtsvoorganger verstaan.
3. Volgens artikel 1, aanhef en onder j, van de Regeling Nadeelcompensatie Betuweroute (hierna: de Regeling) wordt onder het Havenspoorlijnproject verstaan: de planologische maatregelen die voortvloeien uit de door de minister goedgekeurde planbeschrijving met betrekking tot de havenspoorlijn die loopt vanaf de Noordzee tot aan de Waalhaven in Rotterdam (km 406.0 - 442.4).
Volgens artikel 2, eerste lid, kent de minister op verzoek van degene die schade lijdt, of zal lijden, als gevolg van:
a. het onherroepelijke Tracébesluit Betuweroute (hierna: het Tracébesluit);
b. (…);
c. (…);
d. het Havenspoorlijnproject;
alsmede hieruit voortvloeiende besluiten van bestuursorganen en rechtmatige uitvoeringshandelingen, een vergoeding naar billijkheid toe, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van de verzoeker behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
Volgens het derde lid ontstaat het recht op vergoeding van schade niet eerder dan na het onherroepelijk worden van het Tracébesluit, dan wel het rechtens onaantastbaar zijn van het desbetreffende bestemmingsplan of een andere planologische maatregel als bedoeld in artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud), welke voortvloeit uit het Havenspoorlijntraject.
Volgens artikel 14 kan Pro van het gestelde in artikel 2, eerste lid, worden afgeweken, indien bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven.
In de toelichting bij de Regeling is vermeld dat de havenspoorlijn weliswaar geen onderdeel van het Tracébesluit uitmaakt, maar toch onlosmakelijk met de Betuweroute is verbonden, enerzijds omdat het tracégedeelte van de havenspoorlijn een voorwaarde is voor het goederentransport vanuit de havens in Rotterdam naar de Duitse grens en anderzijds omdat de planologische besluitvorming vrijwel synchroon loopt met de tracéprocedure voor de Betuweroute.
4. De Calandbrug is een stalen hefbrug over het Calandkanaal in Rotterdam-Europoort ter hoogte van Rozenburg. Op de brug zijn onder meer twee goederensporen, als onderdeel van de havenspoorlijn (km 424.5), aanwezig. Aan de verzoeken om schadevergoeding is ten grondslag gelegd dat de waarde van de dichtbij de Calandbrug gelegen woningen van [appellant] en anderen (hierna: de woningen) door het Tracébesluit en het Havenspoorlijnproject is aangetast, omdat het Tracébesluit en het Havenspoorlijnproject ertoe hebben geleid dat de intensiteit van het treinverkeer op de Calandbrug is toegenomen, waardoor de geluidsbelasting op de gevels van de woningen is verhoogd.
5. In de besluiten van 11 juli 2011, gelezen in samenhang met het daarin ingelaste advies van de bezwaarcommissie Betuweroute van 30 juni 2011, heeft de minister het standpunt ingenomen dat het voor schadevergoeding vereiste oorzakelijk verband tussen het Tracébesluit en het Havenspoorlijnproject en de door [appellant] en anderen gestelde schade ontbreekt.
6. De rechtbank heeft overwogen dat, nu het Tracébesluit ter plaatse van de Calandbrug en Rozenburg niet van kracht is en aldaar niet tot planologische veranderingen heeft geleid en evenmin sprake is van een planologische wijziging als gevolg van het Havenspoorlijntraject, niet is voldaan aan de vereisten voor vergoeding van planschade. Zij heeft voorts overwogen dat geen rechtstreeks oorzakelijk verband bestaat tussen het Tracébesluit en de daaruit voortvloeiende uitvoeringshandelingen enerzijds en de toename van het treinverkeer op de Calandbrug en de daarmee gepaard gaande geluidsbelasting anderzijds, omdat dat besluit en die uitvoeringshandelingen geen betrekking hebben op gronden in de directe nabijheid van de woningen, maar op gronden die op een afstand van enkele tientallen kilometers van de woningen zijn gelegen.
7. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank het vorenstaande ten onrechte heeft overwogen. Daartoe voeren zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat zij als gevolg van het Tracébesluit en het Havenspoorlijnproject in een planologisch nadeliger positie zijn komen te verkeren, omdat het Tracébesluit en het Havenspoorlijnproject tot planologische veranderingen ten behoeve van het verhogen van de intensiteit van het goederenverkeer op de havenspoorlijn hebben geleid en de ruimtelijke gevolgen daarvan, zoals het toenemen van de geluidsoverlast, ook ter plaatse van de Calandbrug en Rozenburg optreden. Voorts voeren zij aan dat de schade een rechtstreeks gevolg van het Tracébesluit en het Havenspoorlijnproject is en de afstand tot de woningen geen beletsel is om de schade daaraan toe te rekenen.
7.1. In de adviezen van de schadecommissie Betuweroute is verwezen naar de Planbeschrijving Havenspoorlijn, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder j, van de Regeling, waarin melding is gemaakt van voor de uitvoering van het Havenspoorlijnproject noodzakelijke bestemmingsplanprocedures voor de belangrijkste onderdelen van het tracé van de havenspoorlijn, in het bijzonder voor die gronden waar het realiseren van grootschalige werken plaatsvindt en de voor het Havenspoorlijnproject vereiste spoorverdubbeling en elektrificatie niet in de vigerende bestemmingsplannen passen. Voor zover de bedoelde planologische veranderingen betrekking hebben op gronden die zich op een ruime afstand van de woningen bevinden, sluit dat naar het oordeel van de Afdeling op zichzelf niet uit dat [appellant] en anderen, als gevolg van die planologische maatregelen ten behoeve van het Havenspoorlijnproject, in een planologisch nadeliger situatie zijn komen te verkeren en schade hebben geleden. Dit kan het geval zijn, indien de maximale omvang van het goederenverkeer over de havenspoorlijn als gevolg van het Havenspoorlijnproject in de oude situatie zonder dit project in de buurt van Rozenburg bij lange na niet haalbaar was, gelet op de destijds elders op de havenspoorlijn bestaande planologische beperkingen. In de oude situatie was immers een deel van de havenspoorlijn enkelsporig en niet voorzien van een bovenleiding, was de omvang van de emplacementen niet voldoende voor het realiseren van de gewenste omvang van het goederenvervoer en zouden zich op het tracé van de havenspoorlijn knelpunten kunnen voordoen, bijvoorbeeld bij gelijkvloerse kruisingen. Dat het deel van het tracé van de havenspoorlijn op de Calandbrug reeds was voorzien van dubbelspoor en elektrificatie en in de oude situatie geschikt was voor goederenverkeer met de gewenste omvang, behoeft in dit geval niet doorslaggevend te zijn, omdat de capaciteit van de havenspoorlijn in verband met op deze lijn nog bestaande planologische beperkingen zou verhinderen dat het goederenverkeer zou kunnen toenemen. De ruime afstand tot de woningen betekent in dit geval derhalve niet dat reeds daarom een rechtstreeks verband tussen het Havenspoorlijnproject en de gestelde schade ontbreekt of dat de toename van de geluidsbelasting op de gevels van de woningen niet een ruimtelijk gevolg van dat project is. Daarbij is mede van belang dat goederenverkeer op het deel van het tracé van de havenspoorlijn tussen Rozenburg en de Maasvlakte, vanwege het ontbreken van aftakkingen, slechts via de Calandbrug mogelijk is.
Het betoog slaagt.
8. [appellant] en anderen betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister geen reden heeft hoeven zien om toepassing te geven aan de hardheidsclausule en dat het tussen de gemeente Rozenburg en Pro Rail B.V. gesloten Convenant Geluidsemissie Calandspoorbrug van 17 december 2004 (hierna: het convenant) niet tot een ander oordeel leidt. Daartoe voeren zij aan dat zij samen met de minister op 11 april 2005 met het convenant hebben ingestemd, zodat zij, in relatie tot de minister, aan het convenant rechten en verwachtingen wat betreft de maximale geluidsbelasting op de woningen ten gevolge van het treinverkeer over de havenspoorlijn ontlenen. Voorts voeren zij aan dat zij jarenlang in de waan zijn gelaten dat de geluidsemissie van de Calandbrug tot een aanvaardbaar niveau zou worden teruggebracht en dat de behandeling van de verzoeken om schadevergoeding op verzoek van de minister, in afwachting van geluidsreducerende maatregelen, is opgeschort. Ten slotte voeren zij aan dat zij, door hun woonplaats nabij de Calandbrug, een unieke positie innemen ten opzichte van andere bewoners van het invloedsgebied van de Betuweroute, zodat geen gevaar voor (ongewenste) precedentwerking bestaat.
8.1. In het convenant is niet vermeld dat aan [appellant] en anderen schadevergoeding wordt toegekend, indien de maximale geluidsbelasting op de woningen ten gevolge van het treinverkeer over de havenspoorlijn wordt overschreden, dan wel de geluidsemissie van de Calandbrug niet tot een aanvaardbaar niveau wordt teruggebracht. Dat de besluitvorming lang heeft geduurd en geen gevaar voor precedentwerking bestaat, is voorts niet zo bijzonder, dat de minister niet in redelijkheid van toepassing van de hardheidsclausule van artikel 14 van Pro de Regeling heeft kunnen afzien.
Het betoog faalt.
9. Uit het onder 7.1 overwogene volgt dat de besluiten van 11 juli 2011, in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, niet zorgvuldig zijn voorbereid en niet deugdelijk zijn gemotiveerd. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de minister op de voet van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals die bepaling luidde ten tijde van belang, op te dragen om nieuwe besluiten te nemen, rekening houdend met het volgende.
10. Niet in geschil is dat de door [appellant] en anderen gestelde schade niet een gevolg is van uit het Havenspoorlijnproject voortvloeiende besluiten van bestuursorganen anders dan de planologische maatregelen die voortvloeien uit de Planbeschrijving Havenspoorlijn en/of rechtmatige uitvoeringshandelingen, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Regeling. Derhalve dienen de verzoeken om vergoeding van schade, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling (onder meer uitspraak van 16 maart 2005 in zaak nr. 200404777/1), in beginsel te worden behandeld als verzoeken om vergoeding van planologische schade, waarbij de maatstaven voor vergoeding van planschade van overeenkomstige toepassing zijn. Dat betekent dat de minister bij het vaststellen van een eventuele schadevergoeding niet een drempel of korting wegens het normale maatschappelijke risico mag hanteren.
11. In het kader van het onderzoek of de planologische maatregelen, bedoeld in artikel 1, aanhef en onder j, van de Regeling, voor [appellant] en anderen leiden tot een planologische verslechtering die schade tot gevolg heeft, dient ten aanzien van de gestelde geluidsoverlast van het spoorverkeer op de Calandbrug een vergelijking te worden gemaakt tussen de maximale geluidsbelasting onder de oude situatie, waarbij rekening dient te worden gehouden met de onder de oude situatie bestaande planologische beperkingen voor de omvang van het goederenverkeer op de havenspoorlijn, en de maximale geluidsbelasting onder de nieuwe situatie. De feitelijke geluidsbelasting is derhalve niet van belang.
De minister dient bij de beoordeling van de maximale gebruiksmogelijkheden van de havenspoorlijn in de oude en de nieuwe situatie op de relevante peildatum of peildata uit te gaan van een reële prognose van het maximaal aantal te verwachten treinbewegingen per spoor en per tijdseenheid en de daarmee gemoeide geluidsbelasting op de gevels van de woningen. Aan de hand daarvan dient te worden onderzocht of deze geluidsbelasting zodanig is, dat het Havenspoorlijnproject, als onlosmakelijk onderdeel van de Betuweroute, tot een planologische verslechtering met een daaruit voortvloeiende waardevermindering van de woningen heeft geleid.
12. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de minister van Infrastructuur en Milieu op om binnen twintig weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen nieuwe besluiten te nemen en deze besluiten aan de Afdeling en [appellant] en anderen toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Hazen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2013
452.