Uitspraak
201211139/1/R4.
Datum uitspraak: 24 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Gouda,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Green Real Estate B.V. gevestigd te Alphen aan den Rijn, en andere (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: Green),
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 oktober 2012 heeft het college van gedeputeerde staten besloten aan de raad van de gemeente Gouda een aantal aanwijzingen te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 19 september 2012 vastgestelde bestemmingsplan "Goudse Poort".
Tegen dit besluit hebben het college van burgemeester en wethouders en Green beroep ingesteld.
Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
Green heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 mei 2013, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door W.P. Hensema en mr. B.T. Goerdat, beiden werkzaam bij de gemeente, Green, vertegenwoordigd door mr. M. Klijnstra en mr. C.F. Geerdes, beiden advocaat te Amsterdam, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. M. Molenwijk, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is provinciale staten, vertegenwoordigd door mr. M. Molenwijk, voornoemd, als partij gehoord.
Overwegingen
Het wettelijk kader
1. Ingevolge artikel 3.8, vierde lid, van de Wro, voor zover hier van belang, wordt het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan zes weken na de vaststelling bekendgemaakt, indien door het college van gedeputeerde staten een zienswijze is ingediend en deze niet volledig is overgenomen of indien de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, anders dan op grond van zienswijzen van het college van gedeputeerde staten.
Ingevolge het zesde lid, eerste volzin, kan het college van gedeputeerde staten, indien aan de in het vierde lid bedoelde voorwaarden is voldaan, onverminderd andere aan hem toekomende bevoegdheden, binnen de in dat lid genoemde termijn met betrekking tot het desbetreffende onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan aan de raad een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, geven, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld (hierna: reactieve aanwijzing). Ingevolge de vierde volzin vermeldt het college van gedeputeerde staten in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan hem toekomende bevoegdheden te beschermen.
Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, kan, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, het college van gedeputeerde staten aan de raad een aanwijzing geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan.
Het plan
2. Het plan bevat een juridisch-planologische regeling voor het bedrijventerrein Goudse Poort te Gouda. Het plan betreft een actualisatie en is conserverend van aard.
De reactieve aanwijzing op artikel 3, lid 3.1, onder c, van de planregels
3. Aan een aantal percelen in het plangebied is de bestemming "Bedrijf" toegekend. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de voor "Bedrijf" aangewezen gronden bestemd voor:
a. bedrijfsactiviteiten in ten hoogste milieucategorie 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten, waaronder ook een groothandelsbedrijf, met uitzondering van […];
b. een bedrijf in ten hoogste milieucategorie 4.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijf tot en met categorie 4.2’;
c. aan de functies onder a. en b. gebonden kantoren alsmede zelfstandige kantoren.
Het vorige plan "Den Uitert II" maakte eveneens de bouw van zelfstandige kantoren op deze percelen mogelijk.
3.1. Bij het bestreden besluit heeft het college van gedeputeerde staten aan de raad een reactieve aanwijzing gegeven die ertoe strekt dat artikel 3, lid 3.1, onder c, van de planregels, voor zover het gaat om de zinsnede "alsmede zelfstandige kantoren", geen deel blijft uitmaken van het plan. Het college van gedeputeerde staten heeft aan deze aanwijzing ten grondslag gelegd dat het de herbestemming van ongerealiseerde zelfstandige kantoren buiten de 10-minutenafstand genoemd in artikel 7, eerste lid, van de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland (hierna: de verordening) wil voorkomen.
3.2. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de verordening wijzen bestemmingsplannen voor gronden die zijn gelegen buiten de invloedsfeer van de op kaart 5 aangeduide haltes in de kantoorontwikkelingslocaties geen bestemmingen aan die nieuwe kantoren mogelijk maken. Binnen de invloedsfeer van deze haltes liggen gronden die te voet binnen 10 minuten vanaf de haltes bereikbaar zijn. Op kaart 5 is onder andere treinstation Gouda aangeduid.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is het bepaalde in het eerste lid niet van toepassing op kleinschalige zelfstandige kantoren tot een bruto vloeroppervlak van maximaal 1.000 m2 per vestiging.
Ingevolge het vijfde lid mogen bestemmingsplannen in afwijking van het bepaalde in het eerste lid nieuwe kantoren mogelijk maken voor zover het gaat om
a) het herbestemmen van onbenutte bouw- en gebruiksmogelijkheden voor kantoren of
b) locaties die zijn opgenomen op bijlage 1 van deze verordening.
Voorwaarde daarbij is dat strikte toepassing van het bepaalde in het eerste lid zou leiden tot onevenredige benadeling van andere belangen. De toelichting van het bestemmingsplan bevat hierover een verantwoording.
Ingevolge bijlage 1 heeft de in het vijfde lid, onder b, opgenomen afwijkingsmogelijkheid betrekking op gebieden die zijn gelegen binnen 10 minuten loopafstand van de trein- en lightrailhaltes in de volgende ontwikkelingslocaties:
[…]
° Goudse Poort
[…]
3.3. Green is eigenaar van percelen in het plangebied waarop in het voorheen geldende plan tevens zelfstandige kantoren gerealiseerd konden worden. Green en het college van burgemeester en wethouders betogen dat een provinciaal belang ontbreekt bij de gegeven aanwijzing. Zij betogen hiertoe dat het bestreden besluit in strijd is met het provinciaal beleid en dat het plan in overeenstemming met het provinciaal beleid is vastgesteld. Het college van burgemeester en wethouders betoogt onder meer dat het vanwege de aanwijzing niet meer mogelijk is het aantal vierkante meters bruto vloeroppervlakte uit het regionale kantorenprogramma te realiseren. Green betoogt dat het bestreden besluit in strijd met de Provinciale Structuurvisie is. Daarnaast leidt de aanwijzing ertoe dat ook kleinschalige zelfstandige kantoren niet langer zijn toegestaan evenmin als zelfstandige kantoren die binnen de invloedsfeer van de op kaart 5 aangeduide haltes liggen, zodat de aanwijzing in zoverre verder strekt dan het provinciaal belang reikt, aldus Green.
3.3.1. Het college van gedeputeerde staten stelt dat een provinciaal belang aan de orde is, aangezien ten aanzien van kantoren binnen de provincie sprake is van een toename van het structurele aanbod en een overmaat aan plancapaciteit. Daarnaast stelt het college van gedeputeerde staten dat het slechts plandelen, waaronder delen van planregels, buiten werking kan stellen, en dat er geen andere mogelijkheid was om die delen van het plan te treffen die in strijd met artikel 7 van Pro de verordening zijn vastgesteld.
3.3.2. Uit artikel 3.8, zesde lid, gelezen in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van de Wro, volgt dat het college bevoegd is een reactieve aanwijzing te geven, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 februari 2011 in zaak nr. 201005138/1/R3), is voor het antwoord op de vraag of sprake is van een provinciaal belang, bepalend of het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten.
Blijkens het bestreden besluit en de toelichting op artikel 7 van Pro de verordening is het provinciaal bestuur van mening dat zeer terughoudend moet worden omgegaan met het ontwikkelen van nieuwe kantorenlocaties, gelet op de situatie op de kantorenmarkt. Hiermee beoogt het provinciaal bestuur een toename van het structurele aanbod te voorkomen en de overmaat aan ongerealiseerde plancapaciteit terug te dringen. Niet valt in te zien dat het college van gedeputeerde staten zich deze belangen niet in redelijkheid als provinciaal belang heeft kunnen aantrekken. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de kantorenmarkt een markt betreft die de schaal van de afzonderlijke gemeenten overstijgt. In zoverre kan de feitelijke ontwikkeling van nieuwe kantoorruimte op het bedrijventerrein Goudse Poort worden aangemerkt als een belang van bovengemeentelijke aard dat zich leent voor behartiging op provinciaal niveau.
3.3.3. De reactieve aanwijzing heeft tot gevolg dat de mogelijkheden die het plan biedt verder worden beperkt dan de verordening reikt. In het bijzonder leidt de aanwijzing ertoe dat ook kleinschalige zelfstandige kantoren als bedoeld in artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, van de verordening evenals zelfstandige kantoren die te voet binnen 10 minuten vanaf station Gouda bereikbaar zijn niet mogelijk zijn, terwijl het in artikel 7, eerste lid, opgenomen verbod uitdrukkelijk niet van toepassing is op dergelijke kantoren. In dit geval staat de plansystematiek er echter aan in de weg dat een zodanige aanwijzing wordt gegeven dat slechts die mogelijkheden die naar de opvatting van het college van gedeputeerde staten in strijd zijn met artikel 7 van Pro de verordening worden getroffen door de aanwijzing. De Afdeling is van oordeel dat artikel 3.8, zesde lid, van de Wro, zich in een dergelijk geval niet verzet tegen het geven van een reactieve aanwijzing die tot gevolg heeft dat minder mogelijk wordt dan waaraan de verordening in de weg staat. Het betoog faalt.
3.4. Green betoogt dat met ‘nieuwe kantoren’ in de zin van artikel 7, eerste lid, van de verordening gronden worden bedoeld waarop voorheen nog geen kantoorbestemming lag.
3.4.1. Gelet op artikel 7, vijfde lid, van de verordening worden in de verordening onder het begrip ‘nieuwe kantoren’ als bedoeld in het eerste lid zowel ‘het herbestemmen van onbenutte bouw- en gebruiksmogelijkheden voor kantoren’ alsmede nieuwe bouw- en gebruiksmogelijkheden voor kantoren verstaan. Met het begrip ‘nieuwe kantoren’ in de verordening worden, anders dan Green betoogt, dan ook niet uitsluitend locaties bedoeld waarop op grond van een voorheen geldend plan nog geen kantoorbestemming lag.
3.5. Green en het college van burgemeester en wethouders betogen dat artikel 7 van Pro de verordening in het vijfde lid een regeling bevat op grond waarvan een bestemmingsplan nieuwe kantoren mogelijk mag maken indien het gaat om het herbestemmen van onbenutte bouw- en gebruiksmogelijkheden voor kantoren. Daarnaast is de Goudse Poort in het vijfde lid in samenhang met bijlage 1 van de verordening aangewezen als ontwikkelingslocatie, zodat het bestemmingsplan ook op deze grond in afwijking van het eerste artikellid kan voorzien in zelfstandige kantoren. Zij betogen dat strikte toepassing van het bepaalde in het eerste artikellid zou leiden tot onevenredige benadeling van hun belangen. De toelichting van het plan bevat hierover ook een verantwoording, zodat het plan in overeenstemming met artikel 7 van Pro de verordening is vastgesteld, aldus Green en het college van burgemeester en wethouders.
Green heeft verder een aantal documenten overgelegd waaruit volgens haar volgt dat zij vergevorderde plannen heeft voor de ontwikkeling van zelfstandige kantoren. Green betoogt dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar haar belang bij behoud van de mogelijkheid voor de bouw van zelfstandige kantoren op haar percelen en dan ook ten onrechte geen doorslaggevend gewicht heeft toegekend aan dit belang van Green.
3.5.1. Het college van gedeputeerde staten stelt dat uit de toelichting op het plan niet volgt dat ten tijde van de vaststelling van het plan sprake was van vergevorderde plannen voor de bouw van een zelfstandig kantoor of anderszins toepassing van het bepaalde in artikel 7, eerste lid, van de verordening zou leiden tot onevenredige benadeling van belangen in de zin van artikel 7, vijfde lid. In dit verband wijst het college van gedeputeerde staten op de toelichting op het vijfde lid. Ten aanzien van de door Green overgelegde nadere stukken, waaronder een aantal ontwikkelvarianten, stelt het college van gedeputeerde staten dat ook indien deze stukken wel ten tijde van het geven van de reactieve aanwijzing bekend waren geweest, hierin geen reden zou zijn gevonden de aanwijzing niet te geven.
3.5.2. In de toelichting op artikel 7, vijfde lid, van verordening is het volgende vermeld. "Bestemmingsplannen met ongerealiseerde plancapaciteit voor kantoren moeten in overeenstemming worden gebracht met deze verordening. De aanscherping van de kantorenstrategie kan tot gevolg hebben dat ook de plancapaciteit van plannen die voorheen in overeenstemming waren met het provinciaal beleid aangepast moet worden. In sommige gevallen kunnen hierdoor belangen van gemeenten of ontwikkelaars ernstig geschaad worden, bijvoorbeeld als voorinvesteringen zijn gedaan of als de planontwikkeling al vergevorderd is. De in lid 5 opgenomen afwijkingsmogelijkheid geeft de gemeenten de mogelijkheid om in uitzonderingsgevallen gemotiveerd af te wijken van de verordening. De provincie zal er bij de beoordeling van bestemmingsplannen op toezien dat terughoudend gebruik wordt gemaakt van deze afwijkingsmogelijkheid".
3.5.3. Blijkens de toelichting op het artikellid hebben provinciale staten de toepassing van de in het vijfde lid aan de raad gegeven beleidsvrijheid nader willen normeren, in die zin dat slechts van het eerste artikellid mag worden afgeweken indien de belangen van gemeenten of derden anders ernstig geschaad zouden worden. Het college van gedeputeerde staten heeft in zijn zienswijze over het ontwerpplan op deze toelichting gewezen.
De enkele door de raad ter onderbouwing van zijn besluit naar voren gebrachte omstandigheid dat mogelijk een recht op een tegemoetkoming in planschade zal ontstaan, is op zichzelf onvoldoende om de conclusie te dragen dat een onevenredige benadeling van belangen zal ontstaan. Een andere uitleg van het vijfde lid zou ertoe leiden dat in beginsel steeds een onevenredige benadeling van andere belangen zou ontstaan, welke uitleg niet kan worden aanvaard. Voorts heeft de raad gewezen op de omstandigheid dat het realiseren van zelfstandige kantoren op het bedrijventerrein Goudse Poort past binnen het gemeentelijk en provinciaal beleid. Ook deze omstandigheid brengt op zichzelf echter niet mee dat het niet voorzien in de mogelijkheid van zelfstandige kantoorfuncties leidt tot een onevenredige benadeling van de gemeente of derden.
Het betoog van Green dat strikte toepassing van het bepaalde in het eerste artikellid leidt tot onevenredige benadeling van haar belangen gelet op haar plannen voor de ontwikkeling van zelfstandige kantoren, kan, wat hier ook van zij, gelet op hetgeen hiervoor onder 3.3.3 is overwogen niet leiden tot vernietiging van het besluit, nu door de aanwijzing een gedeelte van een planregel is getroffen en de plansystematiek eraan in de weg staat dat een zodanige aanwijzing wordt gegeven dat enkel de in eigendom aan Green toebehorende percelen niet door de aanwijzing worden getroffen.
Gelet op de toelichting op het plan heeft het college van gedeputeerde staten terecht aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat strikte toepassing van het bepaalde in het eerste lid zou leiden tot onevenredige benadeling van andere belangen, en dat het plan in zoverre in strijd met artikel 7, eerste lid, van de verordening is vastgesteld.
De reactieve aanwijzing op artikel 1, lid 1.43, van de planregels
4. In artikel 1, lid 1.43, van de planregels, zoals deze door de raad zijn vastgesteld, is bepaald dat onder ‘perifere detailhandel’ wordt verstaan: "detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke stoffen alsmede detailhandel volgens een formule die vanwege de aard en/of omvang van de gevoerde artikelen een groot oppervlak nodig heeft voor de uitstalling, de verkoop van auto's, motoren, boten, caravans, keukens, badkamers, vloerbedekking, parket, zonwering, tenten, grove bouwmaterialen en landbouwwerktuigen. Tevens worden onder perifere detailhandel tuincentra, bouwmarkten en grootschalige meubelbedrijven (inclusief in ondergeschikte mate woninginrichting en stoffering) met een bruto oppervlakte van 1.000 m² bedoeld".
4.1. Bij het bestreden besluit heeft het college van gedeputeerde staten aan de raad een reactieve aanwijzing gegeven die ertoe strekt dat artikel 1, lid 1.43, van de planregels voor zover het gaat om de zinsnede "alsmede detailhandel volgens een formule die vanwege de aard en/of omvang van de gevoerde artikelen een groot oppervlak nodig heeft voor de uitstalling" geen deel blijft uitmaken van het plan. Het college van gedeputeerde staten heeft aan deze aanwijzing ten grondslag gelegd dat het wil voorkomen dat meer categorieën perifere detailhandel mogelijk worden gemaakt dan genoemd in artikel 9, derde lid, van de verordening.
4.2. Green en het college van burgemeester en wethouders betogen dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte de aanwijzing heeft gegeven. Het college van burgemeester en wethouders voert hiertoe aan dat de raad de zienswijze die het college van gedeputeerde staten over het ontwerpplan naar voren heeft gebracht geheel heeft overgenomen.
4.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 oktober 2011 in zaak nr. 200907617/1/R3) volgt uit de hiervoor onder 1 weergegeven bepalingen, in onderlinge samenhang bezien, dat een reactieve aanwijzing uitsluitend kan worden gegeven indien en voor zover het college van gedeputeerde staten met betrekking tot het desbetreffende onderdeel van het bestemmingsplan een zienswijze heeft ingediend en deze bij de vaststelling van het plan niet volledig is overgenomen of indien en voor zover de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, anders dan op grond van zienswijzen van het college van gedeputeerde staten. Gelet hierop dient het college van gedeputeerde staten in de zienswijzen duidelijk aan te geven op welke onderdelen de raad het plan bij de vaststelling dient te wijzigen ten opzichte van het ontwerp om een reactieve aanwijzing te voorkomen.
4.4. De Afdeling stelt vast dat de raad de zienswijze, door de definitiebepaling van het begrip ‘perifere detailhandel’ overeenkomstig het voorstel van het college van gedeputeerde staten aan te passen, volledig heeft overgenomen. Verder is het plan, wat betreft deze definitiebepaling, bij de vaststelling niet gewijzigd ten opzichte van het ontwerpplan. Hieruit volgt dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met artikel 3.8, zesde lid, bezien in samenhang met het vierde lid, van de Wro. De beroepen van het college van burgemeester en wethouders en Green zijn in zoverre gegrond. Het bestreden besluit, voor zover daarbij een reactieve aanwijzing is gegeven met betrekking tot artikel 1, lid 1.43, van de planregels, dient te worden vernietigd.
4.5. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden met betrekking tot dit onderdeel van het bestreden besluit geen bespreking meer.
4.6. Ter voorlichting aan partijen merkt de Afdeling het volgende op. Naar aanleiding van deze uitspraak dient het gemeentebestuur het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, voor zover dat betrekking heeft op artikel 1, lid 1.43, van de planregels, onverwijld met inachtneming van de daarvoor geldende voorschriften bekend te maken, waarna daartegen, gedurende de in artikel 6:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht genoemde termijn voor het indienen van een beroepschrift, voor belanghebbenden beroep bij de Afdeling openstaat.
Proceskosten
5. Het college van gedeputeerde staten dient ten aanzien van Green op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van het college van burgemeester en wethouders is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 23 oktober 2012, kenmerk PZH-2012-351415233, voor zover daarbij een reactieve aanwijzing is gegeven met betrekking tot artikel 1, lid 1.43, van de planregels;
III. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Green Real Estate B.V. en andere in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) voor het college van burgemeester en wethouders van Gouda en € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) voor de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Green Real Estate B.V. en andere, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.G. Timmerman, ambtenaar van staat.
w.g. Kranenburg w.g. Timmerman
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2013
431-745.