Uitspraak
201112022/1/A3.
Datum uitspraak: 30 januari 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Zevenaar,
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 6 oktober 2011 in zaak nr. 10/2952 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar.
Procesverloop
Bij besluit van 23 december 2009 heeft het college aan [appellante] medegedeeld dat haar betreffende persoonsgegevens worden verwerkt in het kader van haar voormalig dienstverband bij de gemeente Zevenaar en kopieën van documenten met haar betreffende persoonsgegevens uit de personeels- en salarisadministratie verstrekt.
Bij besluit van 1 juli 2010 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar, voor zover gericht tegen het niet toevoegen van enkele documenten aan haar personeelsdossier, gegrond verklaard en afschriften van die documenten toegevoegd aan het personeelsdossier van [appellante] en deze alsnog aan [appellante] verstrekt. Bij dat besluit is het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 oktober 2011 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 september 2012, waar [appellante], bijgestaan door mr. P.H.M. Kemperman, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.S. van Loon, advocaat te 's-Hertogenbosch, en mr. E.J. van den Berg, werkzaam bij de gemeente Zevenaar, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
a. persoonsgegeven: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon;
b. verwerking van persoonsgegevens: elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot persoonsgegevens, waaronder in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens;
c. bestand: elk gestructureerd geheel van persoonsgegevens, ongeacht of dit geheel van gegevens gecentraliseerd is of verspreid is op een functioneel of geografisch bepaalde wijze, dat volgens bepaalde criteria toegankelijk is en betrekking heeft op verschillende personen;
(…..).
Ingevolge artikel 2, eerste lid, is deze wet van toepassing op de geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, alsmede de niet geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens die in een bestand zijn opgenomen of die bestemd zijn om daarin te worden opgenomen.
Ingevolge artikel 35, eerste lid, heeft de betrokkene het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. De verantwoordelijke deelt de betrokkene schriftelijk binnen vier weken mee of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt.
Ingevolge het tweede lid bevat de mededeling, indien zodanige gegevens worden verwerkt, een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.
2. Bij brief van 29 oktober 2009 heeft [appellante] het college verzocht een volledig overzicht te verstrekken van de door hem ten aanzien van haar verwerkte persoonsgegevens en inlichtingen te verstrekken over het doel van de verwerking en over de ontvangers en de herkomst van de gegevens.
Bij besluit van 23 december 2009 heeft het college [appellante] medegedeeld dat haar betreffende persoonsgegevens worden verwerkt in het kader van haar voormalig dienstverband bij de gemeente Zevenaar en kopieën van documenten met haar betreffende persoonsgegevens uit de personeels- en salarisadministratie aan [appellante] verstrekt.
Bij besluit van 1 juli 2010 heeft het college medegedeeld dat kopieën van de hieronder opgesomde stukken aan het personeelsdossier van [appellante] zijn toegevoegd en die documenten aan [appellante] verstrekt:
- de verslagen van het Sociaal Medisch Overleg (hierna: SMO) van 28 maart 2006 tot en met 10 oktober 2006 over [appellante];
- de "probleemanalyse WIA" van de Arbodienst en het reïntegratie-advies;
- de verslagen van de functioneringsgesprekken ten aanzien van [appellante];
- de verslagen van de gesprekken tussen het afdelingshoofd en [appellante], gedateerd 20 december 2005, tussen R. Wicherson (hierna: Wicherson), C. Spruijt (hierna: Spruijt) en [appellante], gedateerd 5 januari 2006 en tussen Wicherson en [appellante], gedateerd 13 april 2006; en
- kopieën van de notitie "Ontstroeven&professionaliseren samenwerking team handhaving", van de sheets met betrekking tot de presentatie van het bureau KBB&T, van de concept opzet teamtraining afdeling Behandeling gemeente Zevenaar en van de notitie Team Behandeling, inclusief programma van 21 en 22 februari 2006, voorzien van bijlagen.
3. [appellante] heeft in beroep meegedeeld dat zij van het college voorts informatie wenst te ontvangen met betrekking tot haar persoonsgegevens die in de volgende stukken zijn verwerkt:
1. het verslag van het verzuimoverleg van 2 juli 2007 van de afdeling Personeel en Organisatie (hierna: P&O) met de Arbo Unie;
2. het verslag van het SMO van 21 augustus 2007;
3. het verslag van het verzuimoverleg van 6 september 2007 van de afdeling P&O met de Arbo Unie;
4. het verslag van het overleg van 12 september 2007 van de bedrijfsarts met het hoofd van de afdeling P&O;
5. de mail van 24 september 2007 van de bedrijfsarts aan de gemeentesecretaris A.W.G.J. van Kessel (hierna: Van Kessel) en het hoofd van de afdeling P&O S. in 't Hout (hierna: In 't Hout);
6. het verslag van het verzuimoverleg van 3 oktober 2007 van de afdeling P&O met de Arbo Unie;
7. het verslag van het overleg van 8 november 2007 van de bedrijfsarts met In 't Hout en Van Kessel;
8. het besluitadvies van het college (hierna: besluitadvies) van 3 april 2007;
9. het besluitadvies van 19 en 20 juni 2007;
10. het besluitadvies van 4 september 2007;
11. de overige besluitadviezen vanaf augustus 2005, waarin gegevens van [appellante] zijn verwerkt;
12. de stukken inzake de weigering van de periodieke salarisverhoging op 1 januari 2008 in verband met aangekondigd ontslag (met name de brief van 3 januari 2008 en de beslissing op bezwaar);
13. de stukken inzake de ziektekortingprocedure vanaf augustus 2006 (bezwaar, beroep en hoger beroep);
14. de eerste versie van het rapport Bunt, waarin gegevens over de persoon van [appellante] staan vermeld en waarvan zij slechts drie van de vijftien pagina's heeft ontvangen;
15. de aan het college gepresenteerde bevindingen en conclusies uit het rapport Bunt zoals die in 2005 en 2006 op de agenda van het college hebben gestaan, inclusief de bijbehorende besluitadviezen en achterliggende stukken;
16. alle documenten met gegevens over [appellante] uit de digitale mappen met de naam:
f:\groups\p&o\pz\syho\word\jong (een map van In 't Hout);
g:\p&o\syho\word\jong (een map van In 't Hout);
f:\users\adke\word\div.zaken p.en o (een map van Van Kessel).
17. het verslag van het gesprek van 5 november 2005 van Spruijt met [appellante];
18. het verslag van het gesprek van 24 november 2005 van Spruijt met [appellante];
19. het SMO-verslag van 22 mei 2007; en
20. het verslag van het gesprek van 2 oktober 2007 op het gemeentehuis tussen de bedrijfsarts, Van Kessel en In 't Hout.
4. Het college heeft in het besluit van 23 december 2009 vermeld dat de persoonsgegevens van [appellante] zijn verwerkt in de personeels- en salarisadministratie van de gemeente Zevenaar. Onder de personeelsadministratie vallen ook de tijd- en ziekteregistratie en de daarop betrekking hebbende rapportages van de arbodienst of andere instanties ter uitvoering van rechtspositionele en wettelijke voorschriften. Deze verwerking heeft ten doel om uitvoering te kunnen geven aan de rol van werkgever. Het college heeft de tot de personeels- en salarisadministratie behorende persoonsgegevens aan [appellante] verstrekt. De hierboven onder 1, 3 tot en met 13 en 15 vermelde documenten en de hierboven onder 16 vermelde digitale mappen behoren niet tot de personeels- en salarisadministratie en vormen geen bestand, aldus het college.
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college kopieën van de hierboven in 1, 3 tot en met 13 en 15 vermelde documenten en van de in de hierboven onder 16 vermelde mappen opgenomen documenten diende te verstrekken dan wel ten aanzien van de in die documenten en bestanden opgenomen persoonsgegevens anderszins diende te voldoen aan de in artikel 35 van Pro de Wbp gestelde voorwaarden.
[appellante] voert hiertoe aan dat de rechtbank het college ten onrechte heeft gevolgd in zijn standpunt dat die documenten geen deel uitmaken van een bestand als bedoeld in de Wbp. Dat die stukken niet behoren tot het personeelsdossier is niet relevant, omdat de gemeentelijke organisatie beschikt over meer bestanden met over haar verwerkte persoonsgegevens, aldus [appellante].
[appellante] voert daarnaast aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de digitale mappen geen gestructureerd geheel van persoonsgegevens betreffen. De digitale mappen vormen een samenhangend geheel van persoonsgegevens van worddocumenten die zijn gerelateerd aan personele aangelegenheden, aldus [appellante].
5.1. Om als bestand in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wbp te kunnen gelden is vereist dat de persoonsgegevens een gestructureerd geheel vormen dat volgens bepaalde criteria toegankelijk is. Zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1 van Pro de Wbp (Kamerstukken II, 25 892, nr. 3, blz. 53 en 54) is daarvoor een samenhangend geheel en een systematische toegankelijkheid van de persoonsgegevens vereist. Ook geautomatiseerde gegevensverwerkingen moeten aan beide vereisten voldoen wil er sprake zijn van een bestand. Het vereiste "gestructureerd geheel" houdt in dat de gegevensverwerking of de verzameling op grond van meer dan één kenmerk een onderlinge samenhang vertoont.
5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 24 januari 2007 in zaak nr. 200600780/1, www.raadvanstate.nl) is het uitgangspunt van de Wbp dat een ieder in de gelegenheid moet zijn na te kunnen gaan waar gegevens over hem zijn vastgelegd en verwerkt. De Wbp legt in artikel 35 de Pro houder ter zake een mededelingsverplichting op: indien persoonsgegevens worden verwerkt, verstrekt de houder betrokkene een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm alsmede beschikbare informatie over de herkomst van die gegevens. De Wbp voorziet niet in een recht op inzage in stukken waarin persoonsgegevens zijn opgenomen. Gegeven het aan de Wbp ten grondslag liggende transparantiebeginsel is inzage in stukken waarin persoonsgegevens zijn opgenomen enkel aan de orde indien niet op andere wijze adequaat kan worden voorzien in kennisgeving van die persoonsgegevens dan wel mededeling van de herkomst daarvan, behoudens toepasselijkheid van de in artikel 43 van Pro de Wbp vervatte weigeringsgronden.
5.3. Niet is in geschil dat de in de personeels- en salarisadministratie van de gemeente Zevenaar opgenomen persoonsgegevens een bestand vormen in de zin van de Wbp en dat de in de hierboven onder 1, 3 tot en met 13 en 15 vermelde documenten en de onder 16 vermelde digitale mappen opgenomen persoonsgegevens niet behoren tot die personeels- en salarisadministratie.
De rechtbank heeft het college terecht en op goede gronden gevolgd in zijn standpunt dat de hierboven onder 1, 3 tot en met 13 en 15 vermelde documenten geen deel uitmaken van een bestand als bedoeld in de Wbp. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de in die documenten opgenomen persoonsgegevens op grond van meer dan één kenmerk een onderlinge samenhang vertonen dan wel dat die persoonsgegevens met de in de personeels- en salarisadministratie verwerkte persoonsgegevens een gestructureerd geheel vormen. Dat het college de onder 8 tot en met 11 vermelde besluitadviezen, onder anonimisering van de daarin vervatte persoonlijke beleidsopvattingen, naar aanleiding van een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur aan [appellante] heeft verstrekt, maakt niet dat de daarin vermelde persoonsgegevens behoren tot een bestand en daarmee onder de Wbp vallen.
De rechtbank heeft de onder 16 vermelde digitale mappen terecht niet aangemerkt als een gestructureerd geheel van persoonsgegevens. Die digitale mappen zijn aangemaakt, gevuld en van informatie voorzien door individuele ambtenaren op de server van de gemeente Zevenaar in het kader van hun dagelijkse werkzaamheden. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat in die mappen opgenomen persoonsgegevens een gestructureerd geheel van persoonsgegevens vormen dat volgens bepaalde criteria toegankelijk is. Gelet hierop wordt [appellante] niet gevolgd in haar standpunt dat de rechtbank voor het geven van haar oordeel gehouden was kennis te nemen van de inhoud en toegankelijkheid van die mappen.
Het betoog faalt.
6. [appellante] betoogt daarnaast dat de rechtbank het college ten onrechte heeft gevolgd in zijn standpunt dat de hiervoor onder 2 en 17 tot en met 20 aangeduide documenten niet bestaan dan wel zich niet onder het college bevinden. Zij voert hiertoe aan dat het zeer aannemelijk is dat het college beschikt over de hierboven onder 2, 19 en 20 vermelde documenten. Het SMO heeft binnen de gemeentelijke organisatie een formele status, terwijl het in document 20 bedoelde gesprek de status heeft van een bijzonder SMO-overleg. SMO-verslagen worden binnen de gemeentelijke organisatie gearchiveerd en bewaard, aldus [appellante]. [appellante] voert ten aanzien van de documenten 17 en 18 aan dat Spruijt die documenten heeft bewaard in een map met de naam van [appellante].
[appellante] betoogt voorts dat de rechtbank het college ten onrechte heeft gevolgd in zijn standpunt dat met de toezending van de, hiervoor in rechtsoverweging 3 vermelde, sheets met betrekking tot de presentatie van het bureau KBB&T is voldaan aan het verzoek tot toezending van het hierboven onder 14 aangeduide rapport. Het is aannemelijk dat twee versies van het rapport Bunt, te weten de definitieve en de conceptversie, in omloop zijn gebracht en het is onwaarschijnlijk dat het college alleen beschikt over drie pagina's van de conceptversie van het rapport Bunt, aldus [appellante].
6.1. Het is, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.
Het college heeft in het besluit van 1 juli 2010 uiteengezet dat het niet over de onder 2 en 19 aangeduide documenten beschikt, dat geen verslag is gemaakt van het gesprek dat de gemeentesecretaris Van Kessel met de bedrijfsarts op 2 oktober 2007 heeft gevoerd en dat geen verslagen bekend zijn van de gesprekken die Spruijt met [appellante] heeft gevoerd. Het college heeft uiteengezet dat het zich niet heeft beperkt tot de afdeling P&O en dat onderzoek is verricht binnen de gehele gemeentelijke organisatie.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank de mededeling van het college dat de documenten niet onder hem berusten terecht niet ongeloofwaardig geacht. De rechtbank heeft evenzeer terecht geoordeeld dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de onder 2 en 17 tot en met 20 aangeduide verslagen, in weerwil van de opmerkingen van het college, bestaan en zich onder het college bevinden.
Het college heeft ter zitting van de Afdeling ten aanzien van het onder 14 vermelde rapport Bunt toegelicht dat daarvan één versie, bestaande uit vijftien pagina's, te weten de definitieve versie, beschikbaar is, en dat het dat rapport aan [appellante] heeft verstrekt. Het college heeft daarbij uiteengezet dat het niet beschikt over een concept van dat rapport. De rechtbank heeft dit standpunt van het college terecht niet ongeloofwaardig geacht en terecht overwogen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat voor wat betreft dit onderdeel meer informatie onder het college berust dan de reeds verschafte informatie.
6.2. Gelet op hetgeen in rechtsoverweging 6.1. is overwogen heeft de rechtbank met betrekking tot de in rechtsoverweging 6 door [appellante] bedoelde informatie terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat die informatie niet onder hem berust en daarom niet kan worden aangemerkt als bestand waarin persoonsgegevens worden verwerkt. Een volledig overzicht daarvan als bedoeld in artikel 35, tweede lid, van de Wbp behoefde daarom niet te worden verstrekt.
Het betoog faalt.
7. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college haar had moeten informeren over het doel, de herkomst en de ontvangers van de door Bunt over haar verzamelde gegevens en de overige over haar verwerkte persoonsgegevens.
7.1. Het college heeft in het besluit van 23 december 2009 uiteengezet dat de persoonsgegevens van [appellante] zijn verwerkt in het kader van haar (voormalig) dienstverband bij de gemeente Zevenaar en dat de gegevens zijn verwerkt in de personeels- en salarisadministratie bij deze gemeente. Deze verwerking heeft ten doel om uitvoering te kunnen geven aan de rol van de gemeente Zevenaar als werkgever, aldus het besluit van 23 december 2009. Daarnaast hebben de Arbo-Unie en de externe adviseur Capra Advocaten de beschikking gekregen over persoonsgegevens van [appellante]. Voorts heeft het college vermeld welke informatie het aan [appellante] heeft verstrekt en dat de herkomst ervan uit de verstrekte informatie zelf valt af te leiden.
Het college heeft met het vorenstaande voldaan aan de in artikel 35, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, van de Wbp vervatte verplichting dat het doel van de verwerking, de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens, voor zover deze in een bestand zijn opgenomen, worden medegedeeld.
Het betoog faalt.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. T.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van staat.
w.g. Drupsteen w.g. Neuwahl
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2013
280-748.