Uitspraak
201111694/1/A2.
Datum uitspraak: 13 februari 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Ridderstee Holiday B.V., gevestigd te Ouddorp, gemeente Goeree-Overflakkee,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 28 september 2011 in zaak nr. 10/2940 in het geding tussen:
Ridderstee
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
Procesverloop
Bij besluit van 4 februari 2009 heeft het college aan Ridderstee een subsidie van € 200.000,00 ingevolge de "Tijdelijke verordening stimulering Voordelta" (hierna: de Subsidieverordening) voor het project "Ouddorp Duin" (hierna: het project) verleend.
Bij besluit van 10 maart 2010 heeft het college het door Ridderstee daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 september 2011 heeft de rechtbank het door Ridderstee daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Ridderstee hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2012, waar Ridderstee, vertegenwoordigd door mr. A.A. Kleinhout, advocaat te Amsterdam en mr. A.A. den Hollander, advocaat te Middelharnis, vergezeld van mr. R.H. Jongkees, werkzaam bij de gemeente Goedereede (thans: gemeente Goeree-Overflakkee), en het college, vertegenwoordigd door mr. R.J.M. van den Tweel en mr. M.R. Küthe, beiden advocaat te Den Haag, vergezeld van P. van der Kleij en mr. B.M.T.J. Hoppenbrouwers, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2 van Pro de Subsidieverordening kan subsidie worden verstrekt voor een activiteit ter stimulering van de sector recreatie & toerisme, die plaatsvindt in de subsidieregio Zuid-Holland en bijdraagt aan de realisering van ten minste het beleidsthema:
a. duurzaamheid;
b. innovatie en kennistransfer, of
c. promotie en imagoverbetering.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, wordt subsidie slechts verleend aan ondernemingen en publiekrechtelijke instellingen of combinaties daarvan.
Ingevolge het vierde lid wordt geen subsidie verleend indien daarmee de de-minimis-limiet wordt overschreden.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, bedraagt het subsidieplafond voor de subsidieregio Zuid-Holland € 4.500.000,00 voor de periode tot en met 15 oktober 2009.
Ingevolge het tweede lid bedraagt de subsidie per activiteit ten hoogste € 4.500.000,00 en ten minste € 10.000,00.
Ingevolge het derde lid laat het bepaalde in het tweede lid van dit artikel onverlet dat de aanvrager (indien relevant) inlichtingen doet verstrekken ter beoordeling van de drempel voor de de-minimis-steun door invulling van de de-minimis-verklaring.
Ingevolge artikel 6, aanhef en derde lid wordt subsidie slechts verstrekt indien uit de begroting blijkt dat, met inbegrip van de subsidie, de benodigde financiële middelen beschikbaar zijn om het gestelde doel te realiseren.
Ingevolge die aanhef en het vierde lid, wordt subsidie slechts verstrekt indien wordt voldaan aan de criteria gesteld bij of krachtens de Subsidieverordening.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, is er een Adviescommissie die verweerder adviseert ten aanzien van de beslissing op de ingediende subsidieaanvragen.
1.1. In de door de provincie Zuid-Holland uitgegeven NieuwsBrief Stimulering Voordelta nr. 2 van december 2008 (hierna: de NieuwsBrief) alsmede op de internetpagina van de provincie is de volgende toelichting op artikel 4, vierde lid, van de Subsidieverordening vermeld:
"In artikel 4, lid 4, van de Subsidieverordening staat dat geen subsidie wordt verleend indien daarmee de de-minimis-limiet wordt overschreden. Deze uitsluiting heeft alleen betrekking op subsidieaanvragen waarbij sprake is van staatssteun. Wanneer staatssteun bij de verlening van de subsidie niet aan de orde is, doordat de subsidie bijvoorbeeld niet toekomt aan een onderneming dan is artikel 4, lid 4 ook niet van toepassing. Voorts beoogt artikel 4, lid 4 niet om subsidieaanvragen uit te sluiten waarbij een beroep kan worden gedaan op een specifieke vrijstellingsverordening."
2. Ingevolge artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU) zijn, behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van Verordening 1998/2006/EG van de Europese Commissie (hierna: de Commissie) van 15 december 2006 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag op de-minimissteun (PB 2006 L 379; de De-minimisverordening) worden steunmaatregelen geacht niet aan alle criteria van artikel 87, eerste lid, van het EG-verdrag (thans, na wijziging, artikel 107, eerste lid, van het VWEU) te voldoen - en zijn derhalve vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting uit hoofde van artikel 88, derde lid, van het EG-verdrag (thans, na wijziging, artikel 108, derde lid, van het VWEU) - indien zij aan de in de leden 2 tot en met 5 vastgestelde voorwaarden voldoen.
Ingevolge het tweede lid ligt het totale bedrag aan de-minimissteun dat aan één onderneming wordt verleend, niet hoger dan € 200.000,00 over een periode van drie belastingjaren (de de-minimislimiet).
In 2009 heeft de Commissie de Gedragscode voor een goed verloop van de staatssteunprocedures (PB 2009, C 136; hierna: de Gedragscode) geïntroduceerd. Deze luidt als volgt:
"1. In 2005 heeft de Commissie het Actieplan staatssteun — Minder en beter gerichte staatssteun: een routekaart voor de hervorming van het staatssteunbeleid (2005-2009) (hierna actieplan genoemd) vastgesteld teneinde de efficiëntie, de transparantie, de geloofwaardigheid en de voorspelbaarheid van de staatssteunregels krachtens het EG-Verdrag te verbeteren. Op basis van het beginsel minder en beter gerichte staatssteun is het hoofddoel van dit actieplan om de lidstaten ertoe aan te zetten het totale niveau van de door hen verleende steun te verlagen en de staatsmiddelen meer te richten op horizontale doelstellingen van algemeen belang. Om dit te bereiken wordt in het actieplan eveneens aangedrongen op doeltreffender, eenvoudiger en voorspelbaarder staatssteunprocedures.
2. De Commissie wil dit streven kracht bijzetten met de onderhavige gedragscode, teneinde de procedures voor alle betrokkenen zo productief en efficiënt mogelijk te maken. Deze gedragscode berust op de ervaringen die zijn opgedaan met de toepassing van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van Pro het EG-Verdrag en op interne studies van de Commissie inzake de duur van de verschillende fasen van de staatssteunprocedure, de behandeling van klachten en de instrumenten die voor het verzamelen van gegevens worden gebruikt. Deze gedragscode is vooral bedoeld als richtsnoer bij de dagelijkse uitvoering van staatssteunprocedures en beoogt daarmee een betere samenwerking en wederzijds begrip tussen de diensten van de Commissie, de autoriteiten van de lidstaten, de juridische wereld en het bedrijfsleven te stimuleren.
(…)
9. De onderhavige gedragscode beschrijft dagelijkse, in de praktijk bewezen handelwijzen, teneinde de procedures op het gebied van staatssteun sneller, transparanter en voorspelbaarder te maken, en wel in elke fase van het onderzoek van een aangemelde of niet-aangemelde zaak of een ingediende klacht.
(…)
10. Uit de ervaring van de Commissie blijkt dat contacten voorafgaand aan de aanmelding een toegevoegde waarde hebben, zelfs in kennelijke standaardzaken. Dergelijke contacten bieden de diensten van de Commissie en de aanmeldende lidstaat de mogelijkheid om de juridische en economische aspecten van een voorgenomen maatregel voorafgaand aan de aanmelding informeel en in wederzijds vertrouwen te bespreken, hetgeen de kwaliteit en de volledigheid van de aanmelding ten goede komt. In dit verband kunnen de lidstaat en de diensten van de Commissie tevens gezamenlijk constructieve voorstellen uitwerken om problematische aspecten van een voorgenomen maatregel te wijzigen. Deze fase maakt derhalve de weg vrij voor een snellere behandeling van aanmeldingen zodra zij formeel bij de Commissie zijn ingediend. Geslaagde contacten voorafgaand aan de aanmelding zouden de Commissie feitelijk in staat moeten stellen binnen twee maanden na de datum van aanmelding een beschikking te geven ingevolge artikel 4, leden 2, 3 en 4, van Verordening (EG) nr. 659/1999.
(…)."
3. Subsidie ingevolge de Subsidieverordening wordt verstrekt uit het Stimuleringsfonds Voordelta.
Ridderstee heeft een aanvraag om subsidie ingevolge de Subsidieverordening ingediend ten bedrage van € 4.500.000,00 voor het project. Het project voorziet in de bouw van een hotel met 80 tot 120 kamers en de realisatie van een zogeheten elk-weer-voorziening met een theater, een overdekte speeltuin, een voorlichtings- en bezoekerscentrum, een bioscoop, een zwembad en een fitness- en wellnessruimte. Ridderstee heeft te kennen gegeven dat deze voorzieningen voor een ieder toegankelijk zullen zijn en niet alleen voor bezoekers van het nabij de projectlocatie gelegen Recreatiepark De Klepperstee, een dochteronderneming van Ridderstee. Daarnaast voorziet het plan in onder andere de aanleg van duinen, natuurgebied, voorzieningen voor invaliden om het strand voor hen toegankelijk te maken, een trimbaan en parkeerplaatsen. Onderdeel van het door het college ter beschikking gestelde aanvraagformulier is een modelverklaring de-minimissteun. Deze is door Ridderstee ingevuld en bij de aanvraag overgelegd.
In vervolg op de aanvraag en ten behoeve van een gesprek tussen partijen over de verenigbaarheid van het project met de staatssteunregels heeft Ridderstee een notitie hierover van mr. E.H. Pijnacker Hordijk en mr. A.A. Kleinhout van 22 december 2008 overgelegd.
Het college heeft de door Ridderstee ingediende aanvraag ter advisering voorgelegd aan de Adviescommissie. Deze heeft, na de beoordeling van alle aanvragen, het project aan de hand van de criteria, vermeld in de Subsidieverordening, als tweede, na "Project aan Zee" te Westvoorne, gerangschikt. Aan "Project aan Zee" is een subsidie van € 200.000,00 toegekend, zodat voor het project in beginsel een subsidiebedrag van € 4.300.000,00 beschikbaar was. De Adviescommissie heeft evenwel geadviseerd om aan Ridderstee, onder voorwaarden, een subsidie van € 200.000,00 toe te kennen.
Bij besluit van 4 februari 2009 heeft het college Ridderstee subsidie tot een bedrag van € 200.000,00 verleend, onder de opschortende voorwaarde dat Ridderstee binnen vier weken een nieuwe begroting indient waaruit blijkt dat, met inbegrip van de subsidie, de benodigde financiële middelen beschikbaar zijn om het gestelde doel te realiseren. Dit besluit is na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 10 maart 2010. Hieraan heeft het college, voor zover thans van belang, ten grondslag gelegd dat uitgangspunt van de Subsidieverordening is dat, ingeval toekenning van de gevraagde subsidie leidt tot verlening van staatssteun, geen groter bedrag aan subsidie mag worden verleend dan de de-minimislimiet, zijnde € 200.000,00. Dit vergt volgens het college in de eerste plaats een onderzoek naar de vraag of de subsidie zal kwalificeren als staatssteun in de zin van artikel 107, eerste lid, van het VWEU. Indien deze vraag positief wordt beantwoord, dient, zo stelt het college, te worden onderzocht of door toekenning van de gevraagde subsidie de de-minimislimiet wordt overschreden. Als dat het geval is, dient volgens hem ingevolge artikel 4, vierde lid, van de Subsidieverordening het te verlenen subsidiebedrag te worden beperkt tot € 200.000,00. Het college heeft het project niet aan de Europese Commissie voorgelegd om haar te laten beoordelen of dit in overeenstemming is met de staatssteunregels. Op grond van de Subsidieverordening heeft het niet de bevoegdheid het project bij de Commissie aan te melden, aldus het college.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat toekenning van de gevraagde subsidie staatsteun oplevert. Aangezien de strekking van de Subsidieverordening is dat subsidie waarvan niet is uitgesloten dat deze staatssteun oplevert, wordt beperkt tot de de-minimislimiet, hoefde het college niet aan de Commissie het voornemen om de gevraagde subsidie te verlenen voor te leggen, aldus de rechtbank.
Bewijslastverdeling
4. Ridderstee betoogt dat het aan het college is om aan te tonen dat verlening van de gevraagde subsidie leidt tot ongerechtvaardigde staatssteun.
4.1. De Afdeling stelt voorop dat uit artikel 4, vierde lid, van de Subsidieverordening volgt, mede gelet op de onder 1.1 weergegeven toelichting op deze bepaling in de NieuwsBrief, dat niet meer dan € 200.000,00 aan subsidie zal worden verleend, indien toekenning van een groter bedrag aan subsidie ertoe leidt dat ongerechtvaardigde staatssteun zou worden verstrekt. Dit betekent dat, anders dan de rechtbank als uitgangspunt heeft genomen, in de Subsidieverordening niet is bepaald dat subsidie waarvan niet is uitgesloten dat deze staatssteun oplevert, wordt beperkt tot de de-minimislimiet. De rechtbank heeft evenwel terecht overwogen dat het, gelet op artikel 5, derde lid, van de Subsidieverordening, aan de aanvrager van de subsidie is om de feitelijke gegevens en onderbouwing aan te dragen voor de beoordeling hiervan. Het betoog faalt.
Staatssteun
5. Ridderstee bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat verlening van de gevraagde subsidie zou leiden tot verstrekking van ongerechtvaardigde staatssteun en betoogt dat dit niet het geval is. Zij voert aan dat niet voldaan is aan het criterium dat de begunstiging een of meer bepaalde ondernemingen betreft, hetgeen leidt tot een -dreigende- vervalsing van de mededinging en dat niet voldaan is aan het criterium dat zich een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten voordoet. Zij betoogt voorts dat het college in strijd met het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding de Commissie niet om advies heeft gevraagd met betrekking tot de verenigbaarheid van verlening van de gevraagde subsidie met de staatssteunregels, zoals door de bezwarencommissie was geadviseerd.
Staatssteuncriteria
5.1. Om een maatregel als een steunmaatregel in de zin van artikel 107, eerste lid, van het VWEU te kunnen kwalificeren, moet deze volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) (onder meer het arrest van 16 mei 2002, zaak C-482/99, Frankrijk/Commissie, punt 68; www.curia.europa.eu) cumulatief voldoen aan de in dit artikellid genoemde criteria. Volgens evenzeer vaste jurisprudentie van het Hof (onder meer het arrest van 24 juli 2003, zaak C-280/00, Altmark, punt 75; www.curia.europa.eu) worden uit artikel 107, eerste lid, van het VWEU de volgende criteria afgeleid: In de eerste plaats moet het gaan om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd. In de tweede plaats moet deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. In de derde plaats moet de maatregel de begunstigde onderneming een voordeel verschaffen en in de vierde plaats moet hij de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen.
5.2. Niet in geschil is dat geen van de vrijstellingsverordeningen ingevolge artikel 109 van Pro het VWEU, op grond waarvan bepaalde steunmaatregelen zijn vrijgesteld van het verbod van artikel 107, eerste lid, van het VWEU, van toepassing zijn.
Selectiviteit
5.3. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof (onder meer het arrest van 3 maart 2005, zaak C-172/03, Heiser, punt 40; www.curia.europa.eu) legt artikel 107, eerste lid, van het VWEU de verplichting op om te bepalen of een nationale maatregel binnen het kader van een bepaalde rechtsregeling bepaalde ondernemingen kan begunstigen ten opzichte van andere, die zich, gelet op de doelstelling van de betrokken regeling, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden. Wanneer dat het geval is, voldoet de betrokken maatregel aan de voorwaarde van selectiviteit die bepalend is voor het begrip staatssteun in deze bepaling, aldus het Hof (het selectiviteitscriterium).
Het doel van subsidieverlening uit het Stimuleringsfonds Voordelta is, zo volgt uit artikel 2 van Pro de Subsidieverordening, de stimulering van de sector recreatie en toerisme in het voordeltagebied van de subsidieregio Zuid-Holland. Ridderstee heeft in verband hiermee gesteld dat de gevraagde subsidie zal worden aangewend om openbare infrastructurele en recreatieve voorzieningen aan te leggen, die op niet-discriminatoire wijze toegankelijk zijn voor het publiek. Zij heeft voorts onbestreden gesteld dat de kosten van de aanleg van deze voorzieningen minimaal € 7.600.000,00 bedragen. Bovendien is het volgens Ridderstee niet rendabel om infrastructurele en recreatieve voorzieningen van de schaal en omvang als met het project is voorzien, uitsluitend te realiseren ten behoeve van een hotel met 80 tot 120 kamers en recreatiepark De Klepperstee, dat, naar niet in geschil is, een aandeel van minder dan 10% in het totale aantal overnachtingen in de regio heeft. Volgens het college is de openbare toegankelijkheid van de infrastructurele en recreatieve voorzieningen evenwel onvoldoende gegarandeerd, aangezien de gemeente niet als mede-aanvrager - en dus niet nauw genoeg - bij de in geding zijnde aanvraag om subsidie is betrokken. Het college heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat realisering van deze voorzieningen een aanzienlijk spill-overeffect heeft op de commerciële activiteiten van Ridderstee. De rechtbank heeft dit standpunt gevolgd en daartoe overwogen dat deze voorzieningen weliswaar financieel zijn afgesplitst van de commerciële voorzieningen, maar wel deel uitmaken van één overkoepelend project. Het is daarom aannemelijk dat de infrastructurele en recreatieve voorzieningen vooral de commerciële activiteiten van Ridderstee aantrekkelijker zullen maken en in mindere mate de aantrekkelijkheid van andere recreatieondernemingen in de omgeving zullen bevorderen, aldus de rechtbank.
De omstandigheid dat de openbare toegankelijkheid van de infrastructurele en recreatieve voorzieningen volgens het college onvoldoende is gegarandeerd, leidt er naar het oordeel van de Afdeling op zichzelf niet toe dat moet worden aangenomen dat de gevraagde subsidie Ridderstee een selectief voordeel oplevert. Gezien voorts de verhouding tussen de investering ten behoeve van de commerciële activiteiten die Ridderstee binnen het project verricht en de totale investeringen die met het project gemoeid zijn, kan mogelijk niet het volledige project als een economisch rendabele investering worden beschouwd. Daaraan doet niet af dat, zoals aan het besluit van 10 maart 2010 ten grondslag is gelegd, op grond van ter plaatse geldende planologische voorschriften, de voorzieningen noodzakelijk zijn om de commerciële activiteiten van het project te kunnen realiseren. In aanmerking genomen het relatief geringe marktaandeel dat Ridderstee met het te realiseren hotel en met recreatiepark De Klepperstee op de totale markt van vakantieovernachtingen in de regio zal innemen en dat de gevraagde subsidie niet hoger is dan het bedrag dat noodzakelijk is om de infrastructurele en recreatieve voorzieningen te realiseren, vormt de omstandigheid dat deze voorzieningen tezamen met de commerciële voorzieningen deel uitmaken van één overkoepelend project, anders dan de rechtbank heeft overwogen, op zichzelf onvoldoende grond om aan te nemen dat een aanzienlijk spill-overeffect van de gevraagde subsidie naar de commerciële activiteiten van Ridderstee zal optreden.
Gelet op het vorenstaande heeft het college niet zonder meer mogen aannemen dat financiering van de aanleg van de publieke voorzieningen een zodanig spill-overeffect heeft op de commerciële activiteiten van Ridderstee, dat dit haar een selectief voordeel oplevert.
Tussenstaatse handelsverkeer
5.4. Als vaste jurisprudentie van het Hof (onder meer de arresten van 17 september 1980, zaak 730/79, Philip Morris, punt 11, en van 14 september 1994, gevoegde zaken C-278/92, C-279/92 en C-280/92, Spanje/Commissie, punt 40; www.curia.europa.eu) geldt dat, wanneer de financiële steun van een staat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, dit handelsverkeer moet worden geacht door de steun te worden beïnvloed. Volgens het college is niet uit te sluiten dat de gevraagde subsidie leidt tot een dergelijke beïnvloeding. De rechtbank heeft dit standpunt gevolgd en overwogen dat door verlening van de gevraagde subsidie de aantrekkelijkheid van Ouddorp als kustvakantiegebied wordt verhoogd ten opzichte van de andere kustgebieden en badplaatsen in België en Duitsland.
De Afdeling stelt vast dat het project met name maatregelen ter ondersteuning van de plaatselijke infrastructuur behelst. Uit de beschikkingenpraktijk van de Commissie (met name de beschikkingen van de Commissie in zaak N 258/2000, golfslagbad in Dorsten, Duitsland, in zaak N 486/2002, congresgebouw in Visby, Zweden, in zaak N 610/2001, programma voor toeristische infrastructuur Baden-Württemberg, Duitsland, en in zaak N 337/2007, Bataviawerf, Nederland; www.ec.europa.eu) kan worden afgeleid dat dergelijke maatregelen geen effect op het tussenstaatse handelsverkeer hebben indien wordt aangetoond dat: 1) de steun niet leidt tot het aantrekken van investeringen in de betrokken regio, 2) de door de begunstigde onderneming geproduceerde goederen of diensten een lokaal karakter, dan wel een geografisch beperkt aantrekkingsgebied hebben, 3) er niet meer dan een marginaal effect op consumenten uit naburige lidstaten is, en 4) het marktaandeel van de begunstigde onderneming, ongeacht de gehanteerde definitie van de relevante markt, minimaal is en de begunstigde geen deel uitmaakt van een grotere groep van ondernemingen. Gelet op het vorenstaande voert Ridderstee terecht aan dat onder meer van belang is of met het project een nieuw buitenlands publiek wordt aangetrokken dat zich niet eerder op de Nederlandse Noordzeekust heeft georiënteerd. Uit het projectvoorstel blijkt niet dat Ridderstee specifiek beoogt meer buitenlandse toeristen naar Ouddorp te laten trekken. Gelet voorts op de aard en omvang van het project, heeft de rechtbank het college ten onrechte gevolgd in zijn standpunt dat het project het handelsverkeer tussen de lidstaten zonder meer zal beïnvloeden.
Zorgvuldige besluitvorming
5.5. Op grond van hetgeen in 5.3 en 5.4 is overwogen moet worden geconcludeerd dat, gelet op de gegevens die Ridderstee in het kader van de aanvraag aan het college heeft overgelegd, niet zonder meer mag worden aangenomen dat verlening van de gevraagde subsidie ertoe leidt dat ongeoorloofde staatssteun in de zin van artikel 107, eerste lid, van het VWEU wordt verstrekt.
Gelet op het bepaalde in artikel 4, vierde lid, van de Subsidieverordening lag, zoals onder 4.1 overwogen, in dit geval de vraag voor of subsidieverlening boven de de-minimisdrempel er toe zou leiden dat staatssteun in bovenvermelde zin zou worden verstrekt. Gelet op de rol van de Commissie bij de handhaving van staatssteunregels en de specifieke deskundigheid waarover zij beschikt bij de beoordeling of een overheidsmaatregel als staatssteun kwalificeert, dient het bestuursorgaan in de omstandigheden als hier aan de orde - waarin Ridderstee uitvoerig, aan de hand van gegevens en een deskundigenadvies, heeft uiteengezet waarom volgens haar geen sprake is van staatssteun - uit oogpunt van een zorgvuldige voorbereiding van zijn besluit, in contact te treden met de Commissie en deze om advies te vragen.
De Afdeling wijst hierbij op de mogelijkheid voor een bestuursorgaan om de Commissie om informeel advies te vragen voorafgaande aan een eventuele aanmelding, zoals beschreven in punt 10 en verder van de door de Commissie vastgestelde Gedragscode. De Gedragscode beschrijft, zo volgt uit de punten 2 en 9, de in de praktijk bewezen handelwijzen met betrekking tot de procedures op het gebied van staatssteun en berust op de ervaringen die zijn opgedaan met de toepassing van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van Pro het EG-verdrag (Pb 1999 L 83), welke verordening reeds gold ten tijde van het besluit op de aanvraag van 4 februari 2009. Zoals volgt uit punt 10 van de Gedragscode kunnen dergelijke informele besprekingen ook betrekking hebben op maatregelen die zouden leiden tot een beschikking ingevolge artikel 4, tweede lid, van Verordening 659/1999, waarin wordt vastgesteld dat geen sprake is van steun. Bij de contacten met de Commissie dient bij voorkeur de ontvanger van de (mogelijke) steun te worden betrokken (punt 15 van de Gedragscode).
Onder deze omstandigheden verdraagt het zich niet met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) dat het college, alvorens op de aanvraag om subsidie te besluiten, niet in contact is getreden met de Commissie en deze om informeel advies heeft gevraagd. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog van Ridderstee dat het besluit van 4 februari 2009, gehandhaafd bij besluit van 10 maart 2010, niet zorgvuldig is voorbereid, slaagt derhalve.
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 10 maart 2010 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb voor vernietiging in aanmerking.
Ridderstee heeft ter zitting bij de Afdeling verklaard zich bij een oordeel van de Commissie over de verenigbaarheid van de gevraagde subsidie voor het project met de staatssteunregels neer te leggen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding het geschil definitief te beslechten. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 28 september 2011 in zaak nr. 10/2940;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 10 maart 2010, kenmerk PZH-2010-157113236;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Ridderstee Holiday B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.888,00 (zegge: achttienhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Ridderstee Holiday B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 752,00 (zegge: zevenhonderdtweeënvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, ambtenaar van staat.
w.g. Borman w.g. Wieland
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2013
502-710.