Uitspraak
201108676/1/A4.
Datum uitspraak: 13 februari 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam, de stichting Stichting De Natuur- en Milieufederaties, gevestigd te Utrecht, de vereniging Vereniging Zeeuwse milieufederatie, gevestigd te Goes, [appellant sub 1 A], wonend te [woonplaats], en [appellant sub 1 B], [appellant sub 1 C] en [appellant sub 1 D], allen wonend te [woonplaats] (hierna: Greenpeace en anderen),
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
en
de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, thans: de minister van Economische Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 juni 2011 heeft de minister aan de naamloze vennootschap N.V. Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ (hierna: EPZ) een vergunning verleend als bedoeld in artikel 15, aanhef en onder a en b, van de Kernenergiewet (hierna: Kew) voor brandstofdiversificatie in de kerncentrale te Borssele (hierna ook wel: de KCB).
Tegen dit besluit hebben Greenpeace en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
EPZ, de minister en Greenpeace en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 oktober 2012, waar Greenpeace en anderen, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en door E. Glorieux, [appellant sub 3] en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.S. Geelhoed, T.J. Klomberg, M.F. Versteeg, Y. van Leeuwen, C. Hoogwerf, M.G. Delfinnie, P.A.A. Sormani, M.G. ter Morshuizen, M.D.P. Gopal-Kali, B.R. Keller, I.A.H. Oomes en M.S. Kirchner, zijn verschenen. Voorts is ter zitting EPZ, vertegenwoordigd door mr. C.N.J. Kortmann, advocaat te Amsterdam, gehoord.
Overwegingen
Belanghebbendheid
1. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, gelezen in verbinding met het derde lid, van de Wet milieubeheer kan een belanghebbende tegen een besluit op grond van de Kew beroep instellen bij de Afdeling.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder een belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
1.1. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
1.2. Op de "Overzichtskaart Maatscenario rbpNI Nucleair Borssele (NL)" bij het Rampbestrijdingsplan Nucleaire Installaties, versie 1.0, zoals vastgesteld door het bestuur van de Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant op 21 september 2011 en het bestuur van de Veiligheidsregio Zeeland op 28 september 2011, zijn zones van 5 km, 10 km en 20 km rondom de KCB als onderscheidenlijk evacuatiezone, jodiumprofylaxezone en schuilzone weergegeven. Personen die binnen deze zones wonen onderscheiden zich wat het risico op gevolgen van een incident in de KCB betreft in ieder geval in voldoende mate van anderen om als belanghebbende bij een besluit over vergunningverlening krachtens de Kew voor de KCB te kunnen worden aangemerkt. [appellant sub 1 A], [appellant sub 1 B], [appellant sub 1 C] en [appellant sub 1 D], behorend tot Greenpeace en anderen, en [appellant sub 2] wonen op minder dan 20 km van de KCB, zodat zij belanghebbenden bij het bestreden besluit zijn.
[appellant sub 3] woont op ongeveer 130 km van de KCB, ruimschoots buiten de hiervoor genoemde zones. Er doen zich geen bijzondere omstandigheden voor op grond waarvan [appellant sub 3] desondanks als belanghebbende bij het bestreden besluit moet worden aangemerkt. Het beroep van [appellant sub 3] is niet-ontvankelijk.
Bestreden besluit
2. Bij het bestreden besluit is aan EPZ vergunning verleend voor het voorhanden hebben en toepassen van mengoxide van plutonium en uranium (hierna: MOX) en gecompenseerd verrijkt gerecycled uranium (hierna: c-ERU). Reeds vergund was het voorhanden hebben en toepassen van verrijkt natuurlijk uranium (hierna: ENU) en verrijkt gerecycled uranium (hierna: ERU).
Kenbaarheid gevolgen bestreden besluit
3. Greenpeace en anderen betogen dat de inhoud van het bestreden besluit voor derden onvoldoende kenbaar is, omdat in dit besluit slechts de vergunningvoorschriften zijn opgenomen die ten opzichte van de vigerende vergunningen zijn gewijzigd. Volgens hen heeft dit tot gevolg dat voor derden onvoldoende inzichtelijk is welke gevolgen het bestreden besluit voor hen heeft, zodat hun recht op rechtsbescherming onvoldoende is gewaarborgd.
3.1. De door EPZ ingediende aanvraag heeft slechts betrekking op een vergunning voor de daarin genoemde veranderingen van de KCB, niet op een nieuwe vergunning voor de gehele kerncentrale. In het bestreden besluit is voldoende duidelijk weergegeven voor welke veranderingen vergunning is gevraagd en verleend en welke nieuwe of gewijzigde voorschriften in verband met die veranderingen zijn gesteld. De minister was niet gehouden om in dit besluit alle vergunningvoorschriften die voor de kerncentrale gelden op te nemen.
De beroepsgrond faalt.
Toetsingskader
4. Ingevolge artikel 15 van Pro de Kew, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van de minister:
a. splijtstoffen of ertsen te vervoeren, voorhanden te hebben, binnen of buiten Nederlands grondgebied te brengen of te doen brengen, dan wel zich daarvan te ontdoen;
b. een inrichting, waarin kernenergie kan worden vrijgemaakt, splijtstoffen kunnen worden vervaardigd, bewerkt of verwerkt, dan wel splijtstoffen worden opgeslagen, op te richten, in werking te brengen, in werking te houden, buiten gebruik te stellen of te wijzigen of een inrichting, waarin kernenergie kon worden vrijgemaakt, splijtstoffen konden worden vervaardigd, bewerkt of verwerkt, dan wel splijtstoffen werden opgeslagen, te ontmantelen.
Ingevolge artikel 15b, eerste lid, kan de vergunning slechts worden geweigerd in het belang van:
a. de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen;
b. de veiligheid van de staat;
c. de bewaring en beveiliging van splijtstoffen en ertsen en de beveiliging van inrichtingen als bedoeld in artikel 15, onder b;
d. de energievoorziening;
e. het zeker stellen van de betaling van de vergoeding, aan derden toekomende voor schade of letsel, hun toegebracht;
f. de nakoming van internationale verplichtingen.
Ingevolge artikel 15c, derde lid, worden aan een vergunning, met inachtneming van de dienaangaande bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels, de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van de bij of krachtens artikel 15b aangewezen belangen. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen van de betrokken activiteit voor mensen, dieren, planten en goederen niet kunnen worden voorkomen, worden daaraan de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, kan de minister beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden ter bescherming van de bij of krachtens artikel 15b aangewezen belangen.
Ingevolge het derde lid kan de minister op aanvraag van de vergunninghouder beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden.
Kernramp Japan
5. Greenpeace en anderen betogen dat de gevraagde vergunning niet verleend had mogen worden totdat meer bekend was over de invloed van de inzet van MOX-splijtstoffen op het verloop van de kernramp in de kerncentrale in het Japanse Fukushima op 11 maart 2011. Volgens hen volgt reeds uit het rapport "Assessments of the radiological consequences of releases from existing and proposed EPR/PWR nuclear power plants in France" van Large and Associates van 3 februari 2007 dat de inzet van MOX-brandstof een negatieve invloed heeft op het verloop van een kernramp. Door niet te wachten met het nemen van een beslissing op de vergunningaanvraag heeft de minister de kennis die naar aanleiding van de kernramp in Japan is opgedaan over de invloed van MOX-brandstof op het verloop van een incident ten onrechte niet bij de beoordeling betrokken, aldus Greenpeace en anderen. Volgens hen bevestigt het rapport "Safety implications of MOX fuel use in the Borssele nuclear power plant - lessons from Fukushima" van S. Burnie en dr. F. Barnaby van 3 augustus 2011 dat de toepassing van MOX-brandstof consequenties heeft voor de veiligheid en stabiliteit van de kernreactie.
5.1. De minister stelt zich op het standpunt dat de kernramp in Japan geen aanleiding gaf tot een andere dan de uitgevoerde beoordeling van de vergunningaanvraag. Volgens de minister werd in reactor drie van de Japanse kerncentrale MOX ingezet, maar is onduidelijk of het plutonium dat rondom deze kerncentrale is gevonden afkomstig was uit die reactor, omdat in ieder splijtstofelement met uranium waarin splijting plaatsvindt plutonium wordt gevormd. Volgens de minister volgt uit de uitgevoerde beoordeling van de vergunningaanvraag dat de gevolgen voor de omgeving van de KCB bij de inzet van MOX-brandstof slechts marginaal verschillen met de huidige situatie. Het rapport van Large and Associates, noch het rapport van S. Burnie en dr. F. Barnaby leiden volgens de minister tot nieuwe inzichten.
5.2. De kernramp in Japan is veroorzaakt door een tsunami die is ontstaan na een aardbeving. Niet is gebleken dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit informatie over deze kernramp beschikbaar was die relevant was voor de beoordeling van de vergunningaanvraag voor toepassing van MOX-brandstof in de KCB en die voor de minister aanleiding had moeten zijn om te wachten met de beslissing op die aanvraag. De Afdeling ziet verder geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zich ten onrechte op het standpunt stelt dat hetgeen Greenpeace en anderen aanvoeren, niet leidt tot nieuwe inzichten over de gevolgen van de toepassing van MOX-brandstof in de KCB ten opzichte van de in het kader van het bestreden besluit uitgevoerde beoordeling. Overigens is inmiddels naar aanleiding van de kernramp in Japan in de KCB een zogenoemde stresstest uitgevoerd. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het rapport "Netherlands’ National Report on the Post-Fukushima Stress Test for the Borssele Nuclear Power Plant" van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie van december 2011. De algemene conclusie van de minister op basis van dit rapport is dat de KCB voldoet aan de veiligheidseisen en dat op dit moment geen aanleiding bestaat maatregelen te treffen.
De beroepsgrond faalt.
6. Greenpeace en anderen betogen dat de kernramp in Japan heeft aangetoond dat de Probabilistic Safety Assessment-methode (hierna: de PSA-methode) een onjuiste inschatting maakt van de kans op een kernsmelting. Zij stellen dat deze methode niet volstaat om voldoende inzichten te krijgen in de risico’s van de inzet van MOX-brandstof. Zij betogen dat het bestreden besluit op dit punt niet zorgvuldig is voorbereid. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen zij naar het artikel "Global risk of radioactive fallout after major nuclear reactor accidents" van het Max Planck Institute for Chemistry.
6.1. De minister stelt zich op het standpunt dat de veiligheid van het ontwerp van een kerncentrale wordt geanalyseerd in een zogenoemde deterministische veiligheidsanalyse. Daarnaast wordt een PSA uitgevoerd, hetgeen volgens de minister een geschikte methode is om de aard en mate van het restrisico buiten het ontwerp te bepalen. In een PSA kan met zowel interne als externe gebeurtenissen rekening worden gehouden. De mate van betrouwbaarheid van de PSA-methode is volgens de minister afhankelijk van de invoergegevens en de kwaliteit van de modellering van de betreffende kerncentrale. De minister stelt dat EPZ midden jaren ’80 is begonnen met de modellering van de PSA en dat deze modellering sindsdien aan de stand der techniek en bedrijfservaringen is aangepast. In tegenstelling tot de Japanse kerncentrale zijn volgens de minister voor de KCB wel alle relevante gegevens, waaronder gegevens over mogelijk menselijk handelen of nalaten, in de PSA ingevoerd.
6.2. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen (hierna: het Bkse) wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder buiten-ontwerpgeval: ongeval waarvan de kans dat het zich voordoet geringer is dan elk van de gepostuleerde begin-gebeurtenissen en waarbij niet is uit te sluiten dat door het vrijkomen van splijtstoffen of radioactieve stoffen de bij artikel 18 vastgestelde Pro limietwaarden voor de gepostuleerde begin-gebeurtenissen worden overschreden.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder i, bevat de aanvraag om een vergunning voor het oprichten van een inrichting, waarin kernenergie kan worden vrijgemaakt, in ieder geval een risicoanalyse van de schade buiten de inrichting als gevolg van buiten-ontwerpgevallen.
Ingevolge artikel 18, derde lid, kan een vergunning voor het oprichten, in werking brengen of houden of wijzigen van een inrichting, waarin kernenergie kan worden vrijgemaakt, worden geweigerd, indien de waarden in de krachtens artikel 6, eerste lid, onder i, verrichte risicoanalyse een van de volgende waarden overschrijden:
a. een kans van 10ˉ6 per jaar dat een persoon, die zich permanent en onbeschermd buiten de desbetreffende inrichting zou bevinden, overlijdt als gevolg van een buiten-ontwerpgeval;
b. een kans van 10ˉ5 per jaar dat buiten de desbetreffende inrichting een groep van ten minste 10 personen direct dodelijk slachtoffer is van een buiten-ontwerpgeval, of voor n maal meer direct dodelijke slachtoffers een kans die n² maal kleiner is.
6.3. Voor de risicoanalyse als bedoeld in artikel 6 van Pro het Bkse heeft EPZ de PSA-methode gebruikt. In het bestreden besluit is op grond van de uitgevoerde PSA geconcludeerd dat de in artikel 18, derde lid, van het Bkse neergelegde grenswaarden niet worden overschreden. In hetgeen Greenpeace en anderen aanvoeren, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het standpunt van de minister dat, met de juiste invoergegevens en een juiste modellering, de PSA-methode een geschikte methode is om de aard en mate van het restrisico buiten het ontwerp te bepalen. Greenpeace en anderen hebben verder niet aannemelijk gemaakt dat de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde PSA in zoverre gebreken bevat.
De beroepsgrond faalt.
7. Greenpeace en anderen voeren aan dat het voor de KCB vastgestelde rampenplan niet voldoet, nu hierin een evacuatiezone van slechts 5 km rondom de kerncentrale is opgenomen, terwijl bij de kernramp in Japan een zone van 20 km moest worden geëvacueerd.
7.1. Het Rampbestrijdingsplan Nucleaire Installaties staat in deze procedure niet ter beoordeling. De beroepsgrond faalt.
Toepassing van 40% MOX
8. Greenpeace en anderen betogen dat bij het bestreden besluit ten onrechte vergunning is verleend voor het toepassen van maximaal 40% MOX-splijtstofelementen in de reactorkern. Volgens hen is deze 40% een theoretisch maximum, nu onduidelijk is of toepassing van dit hoge percentage MOX-brandstof in de KCB, in combinatie met de toepassing van c-ERU, technisch gezien mogelijk is binnen de vereiste veiligheidsmarges. Er had volgens hen daarom eerst vergunning verleend moeten worden voor een lager percentage MOX-brandstof.
8.1. Volgens de minister ontbreekt met betrekking tot de aangevraagde hoeveelheid van maximaal 40% MOX-splijtstofelementen, in combinatie met de aangevraagde hoeveelheid splijtbaar plutonium in deze elementen van ten hoogste 5,41 gew.%, specifieke bedrijfservaring. De bedrijfservaringen met MOX-brandstof die het meest in de buurt komen, van kerncentrales in Duitsland, Zwitserland en Frankrijk, zijn voor zover mogelijk gebruikt in het validatieproces van de computercodes die zijn gebruikt om het reactorfysische gedrag in de aangevraagde situatie te berekenen. Met de uitgevoerde veiligheidsanalyses, waarbij ook rekening is gehouden met de gecombineerde inzet van MOX en c-ERU, is volgens de minister aangetoond dat een maximale inzet van 40% MOX-brandstof veilig is, indien de aan de vergunning verbonden voorschriften worden nageleefd. Ter extra controle van de juistheid van de in het kader van de veiligheidsanalyses uitgevoerde berekeningen is voorzien in metingen en de inzet van voorloperelementen. Dit houdt in dat eerst een beperkt aantal MOX-splijtstofelementen wordt ingezet, waarmee zoveel mogelijk informatie over het gedrag van deze elementen in de kern wordt verzameld. Verder wordt de toepassing van MOX-splijtstofelementen stapsgewijs vergroot tot het maximum van 40%. Met de ter zake aan de vergunning verbonden voorschriften II.A.16 en II.A.17 is volgens de minister gewaarborgd dat de veiligheid op geen enkele wijze in het geding komt als zou blijken dat hetgeen in de praktijk wordt gemeten afwijkt van de in het kader van de veiligheidsanalyses uitgevoerde berekeningen.
8.2. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister hiermee onvoldoende heeft gemotiveerd dat een maximale inzet van 40% MOX-brandstof met de aan de vergunning verbonden voorschriften mogelijk is binnen de vereiste veiligheidsmarges en dat er in zoverre geen aanleiding bestond om de gevraagde vergunning te weigeren.
De beroepsgrond faalt.
9. Greenpeace en anderen voeren verder aan dat onduidelijk is of de Kernfysische Dienst (KFD) over voldoende kennis beschikt om in het kader van het toezicht op de KCB de veiligheid van de inzet van 40% MOX-brandstof te beoordelen, nu bij de beoordeling van de aanvraag gebruik is gemaakt van kennis van de Duitse Gesellschaft für Anlagen- und Reaktorsicherheit (GRS).
9.1. De enkele omstandigheid dat bij de beoordeling van de aanvraag mede gebruik is gemaakt van kennis van de GRS, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de KFD over het aan de orde zijnde aspect te weinig kennis bezit. De beroepsgrond faalt.
Vergunningvoorschrift II.A.23
10. Greenpeace en anderen voeren aan dat de minister ten onrechte voorschrift II.A.23 aan de vergunning heeft verbonden, althans zijn beslissing daartoe onvoldoende heeft gemotiveerd. Uit dit voorschrift lijkt te volgen dat de samenstelling van MOX, wat de verhouding tussen de in het voorschrift genoemde componenten betreft, met 10% mag afwijken van hetgeen is aangevraagd, aldus Greenpeace en anderen. Onduidelijk is volgens hen of is doorgerekend wat de gevolgen daarvan kunnen zijn voor het stralingsniveau in en rond de KCB en voor de veiligheidsrisico’s en de stabiliteit van de MOX-brandstof voor en na gebruik. Verder stellen zij dat vergunningvoorschrift II.A.23 een vrijbrief is voor EPZ om MOX-brandstof in te zetten die, wat de verhouding tussen de in het voorschrift genoemde componenten betreft, meer dan 10% afwijkt van de in de aanvraag beschreven samenstelling.
10.1. In vergunningvoorschrift II.A.23 is bepaald dat EPZ, indien MOX-splijtstof met de plutoniumsamenstelling zoals beschreven in het aanvraagdocument niet meer verkrijgbaar is, de directeur KFD daarvan onmiddellijk in kennis dient te stellen. Met een afwijkende plutoniumsamenstelling wordt hier bedoeld een samenstelling waarvan de verhouding tussen de hoeveelheid splijtbaar plutonium en niet-splijtbaar plutonium met meer dan 10% wijzigt (bij een gelijkblijvend gewichtspercentage splijtbaar plutonium) en/of de verhouding tussen Pu-239 en Pu-241 binnen de fractie splijtbaar plutonium met meer dan 10% verandert. In het voorschrift is verder bepaald dat EPZ minimaal zes maanden voordat het desbetreffende veranderde MOX in de kern geladen kan worden nieuwe kernberekeningen van de evenwichtskern, dat wil zeggen een evenwichtskern waarvan de 48 MOX-elementen de nieuwe samenstelling van het MOX hebben, aan de directeur KFD ter goedkeuring dient over te leggen.
10.2. Volgens de minister bestaat wereldwijd een tendens om naar steeds hogere opbranden van splijtstof te gaan, waardoor in de toekomst de samenstelling van plutonium dat afkomstig is uit het opwerkingsproces kan veranderen. Met het oog hierop is voorschrift II.A.23 aan de vergunning verbonden. Voor de veiligheid van de toepassing van MOX-brandstof is volgens de minister het totale gehalte aan splijtbaar plutonium van belang. Dat gehalte mag de in de vergunning voorgeschreven limiet van 5,41 gew.% nooit overschrijden. Bij de beoordeling van de vergunningaanvraag is volgens de minister geconstateerd dat de afwijkingen in de samenstelling van MOX, waarop voorschrift II.A.23 ziet, niet leiden tot een overschrijding van de veiligheidsgrenzen. Met dit voorschrift is slechts beoogd een extra controlemoment in te bouwen indien die afwijkingen meer dan 10% bedragen ten opzichte van de in de aanvraag beschreven samenstelling, aldus de minister.
10.3. Op grond van vergunningvoorschrift II.A.13 mogen de MOX-splijtstofelementen per splijtstofelement ten hoogste gemiddeld 5,41 gew.% splijtbaar plutonium bevatten. Voorschrift II.A.23 biedt niet de mogelijkheid om hiervan af te wijken. Greenpeace en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat het standpunt van de minister, dat de afwijkingen in de samenstelling van MOX waarop voorschrift II.A.23 ziet, niet leiden tot een overschrijding van de veiligheidsgrenzen, onjuist is. Anders dan zij stellen, biedt dit voorschrift verder geen vrijbrief voor EPZ om MOX-brandstof in te zetten die, wat de verhouding tussen de in het voorschrift genoemde componenten betreft, meer dan 10% afwijkt van de in de aanvraag beschreven samenstelling. Voorschrift II.A.23 is pas van toepassing op het moment dat de in de vergunningaanvraag beschreven plutoniumsamenstelling niet meer verkrijgbaar is. Verder eist voorschrift II.A.23 dat EPZ nieuwe kernberekeningen ter goedkeuring aan de KFD overlegt alvorens wordt overgegaan tot toepassing van MOX met een afwijkende samenstelling als bedoeld in het voorschrift.
De beroepsgrond faalt.
Stralingsbelasting werknemers
11. Greenpeace en anderen betogen dat de minister onvoldoende nauwkeurig heeft onderzocht wat de gevolgen zijn van de inzet van MOX en c-ERU voor werknemers in de KCB. In dit verband voeren zij aan dat onduidelijk is hoe in het milieueffectrapport (hierna: MER) is berekend dat de individuele stralingsbelasting waaraan werknemers in de KCB worden blootgesteld als gevolg van de inzet van MOX, in combinatie met c-ERU, wordt verhoogd van <0,05 naar <1,0 millisievert (hierna: mSv) per jaar, nu geen exacte berekeningen bij het MER zijn gevoegd. Volgens Greenpeace en anderen is het verder de vraag of, zoals in het MER is gedaan, kan worden volstaan met een beoordeling van de straling afkomstig van de transportcontainers voor MOX en c-ERU. Volgens hen worden werknemers niet alleen bij de aanvoer van MOX en c-ERU aan verhoogde straling blootgesteld, maar zal ook het gebruik van MOX en c-ERU in de kerncentrale tot verhoogde straling leiden.
11.1. Ingevolge artikel 77, eerste lid, van het Besluit stralingsbescherming (hierna: het Bs) zorgt de ondernemer ervoor dat voor blootgestelde werknemers ten gevolge van handelingen die onder zijn verantwoordelijkheid worden verricht, de volgende doses niet worden overschreden:
a. een effectieve dosis van 20 mSv in een kalenderjaar, en met inachtneming daarvan:
b. een equivalente dosis van:
1°. 150 mSv in een kalenderjaar voor de ooglens,
2°. 500 mSv in een kalenderjaar voor de huid, gemiddeld over enig blootgesteld huidoppervlak van 1 cm², of
3°. 500 mSv in een kalenderjaar voor handen, onderarmen, voeten en enkels.
11.2. De minister stelt zich op het standpunt dat een verhoging van de stralingsbelasting zich alleen voordoet bij werknemers die zich bezighouden met de aanvoer van MOX-splijtstofelementen of c-ERU-splijtstofelementen. Wanneer de splijtstof eenmaal in de kern is geplaatst, bestaat er volgens de minister voor de verschillende soorten splijtstoffen geen verschil in de te treffen beschermingsmaatregelen en de te verwachten stralingsbelasting. Een exacte bepaling van de stralingsbelasting als gevolg van handelingen met de transportcontainers voor MOX en c-ERU is volgens de minister in dit stadium niet mogelijk. Op grond van de in het MER vermelde, conservatieve berekeningen van de leverancier van de containers kan volgens de minister echter worden geconcludeerd dat deze belasting niet meer zal bedragen dan 1 mSv per jaar voor een individuele werknemer.
11.3. Niet is gebleken dat het standpunt van de minister dat werknemers in de KCB slechts tijdens de aanvoer van MOX en c-ERU een verhoogde stralingsbelasting ondervinden ten opzichte van andere splijtstoffen, onjuist is. De berekeningen van de leverancier van de transportcontainer, waarnaar in het MER is verwezen, zijn door de minister in deze beroepsprocedure overgelegd. Greenpeace en anderen hebben geen concrete argumenten aangevoerd op grond waarvan getwijfeld moet worden aan de juistheid van het standpunt van de minister dat op basis van die berekeningen kan worden geconcludeerd dat de individuele stralingsbelasting van werknemers niet meer zal bedragen dan 1 mSv per jaar, zodat de grenswaarde van 20 mSv per jaar uit artikel 77, eerste lid, van het Bs niet wordt overschreden.
De beroepsgrond faalt.
Vergunningvoorschriften II.A.10 en II.A.11
12. Greenpeace en anderen voeren aan dat het in voorschrift II.A.10 bedoelde programma voor een kwalificatieproces en de in voorschrift II.A.11 bedoelde actualisatie van de bewijsvoering voor de onderkriticaliteit reeds bij de vergunningaanvraag overgelegd hadden moeten worden. Bij ontbreken daarvan had de minister de gevraagde vergunning vanuit een oogpunt van veiligheid niet mogen verlenen, aldus Greenpeace en anderen.
12.1. In vergunningvoorschrift II.A.9 is bepaald dat de gemiddelde opbrand per splijtstofstaaf in het geval van splijtstofelementen van het HTP-type niet meer mag bedragen dan 68 MW dag/kg.
In voorschrift II.A.10 is, voor zover hier van belang, bepaald dat EPZ, om zeker te stellen dat splijtstofelementen van het HTP-type gekwalificeerd blijven in het gebied van de hogere opbranden (meer dan 60 MW dag/kg splijtstof staafgemiddeld) een programma voor een kwalificatieproces, waaronder tevens wordt begrepen het volgen van de relevante internationale onderzoekprogramma’s, dient op te stellen en uit te voeren. Het huidige lopende programma dient daartoe aangepast te worden zodanig dat ook splijtstofelementen met c-ERU en MOX in dit programma meegenomen worden.
In voorschrift II.A.11 is bepaald dat de bewijsvoering voor de vereiste onderkriticaliteit van het splijtstofopslagbassin dient te worden geactualiseerd voor de opslag van MOX en c-ERU splijtstofelementen in het splijtstofopslagbassin. Deze bewijsvoering dient ten minste drie maanden voorafgaand aan de ontvangst van c-ERU-splijtstofelementen of MOX-splijtstofelementen ter goedkeuring te worden voorgelegd aan de directeur KFD. Als uitgangspunt geldt hierbij dat te allen tijde zeker gesteld blijft dat de vermenigvuldigingsfactor k-effectief van de opgeslagen splijtstof de waarde van 0,95 niet overschrijdt.
12.2. Volgens de minister blijkt reeds uit een bij de aanvraag behorend onderzoeksrapport dat een opbrand van maximaal 68 MW dag/kg, zoals vereist op grond van voorschrift II.A.9, niet leidt tot een onveilige situatie. Het in voorschrift II.A.10 bedoelde programma voor een kwalificatieproces dient als extra controle. Ditzelfde geldt volgens de minister voor de in voorschrift II.A.11 bedoelde actualisatie van de bewijsvoering voor de vereiste onderkriticaliteit. Daarbij wijst de minister erop dat reeds in het MER is vermeld dat ook bij de toepassing van MOX en c-ERU de vereiste onderkriticaliteit is gewaarborgd, omdat wordt voldaan aan de voorwaarde dat de vermenigvuldigingsfactor k-effectief van de opgeslagen splijtstof de waarde van 0,95 niet overschrijdt.
12.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister hiermee voldoende gemotiveerd dat het in voorschrift II.A.10 bedoelde programma voor een kwalificatieproces en de in voorschrift II.A.11 bedoelde actualisatie van de bewijsvoering voor de onderkriticaliteit ter extra controle dienen en dat er vanuit veiligheidsoogpunt geen reden bestond hierop te wachten alvorens tot vergunningverlening over te gaan.
De beroepsgrond faalt.
Seveso II-richtlijn en Besluit risico’s zware ongevallen 1999 (hierna: Brzo)
13. Greenpeace en anderen betogen dat het bestreden besluit niet in overeenstemming is met Richtlijn 2003/105/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2003 tot wijziging van Richtlijn 96/82/EG van de Raad betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, zoals geïmplementeerd in het Brzo, althans dat onduidelijk is of de minister hieraan heeft getoetst. Volgens hen is deze regelgeving van toepassing omdat bij een incident in de KCB grote hoeveelheden waterstof kunnen ontstaan.
13.1. Ingevolge artikel 23, eerste lid, van het Bkse is het Brzo, met uitzondering van de artikelen 26, 27 en 28, van overeenkomstige toepassing ten aanzien van inrichtingen als bedoeld in artikel 15, onder b, van de Kew waarin gevaarlijke stoffen krachtens vergunning aanwezig mogen zijn of ten gevolge van het onbeheersbaar worden van een industrieel chemisch proces kunnen worden gevormd.
Ingevolge het tweede lid is het eerste lid niet van toepassing met betrekking tot gevaarlijke stoffen die tevens radioactief zijn.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Brzo gelden de in deze paragraaf gegeven voorschriften ten aanzien van inrichtingen waarin gevaarlijke stoffen krachtens vergunning aanwezig mogen zijn of ten gevolge van het onbeheersbaar worden van een industrieel chemisch proces kunnen worden gevormd in een hoeveelheid, gelijk aan of groter dan de in bijlage I, deel 1, tweede kolom, dan wel bijlage I, deel 2, tweede kolom, bij de desbetreffende stof of categorie vermelde hoeveelheid. In bijlage I, deel 1, tweede kolom, is voor waterstof een drempelwaarde opgenomen van 5 ton.
13.2. Volgens de minister kan waterstof in de KCB ontstaan indien het zirconium in de bekleding van splijtstofstaven als gevolg van te hoge temperaturen oxideert. Wanneer al het zirconium van alle 500 splijtstofelementen die maximaal aanwezig mogen zijn in de KCB zou oxideren, zou ongeveer 1.800 kg waterstof ontstaan. Daarnaast kan bij een gesmolten kern door reactie met beton maximaal een vergelijkbare hoeveelheid waterstof ontstaan. De totale hoeveelheid waterstof die maximaal zou kunnen ontstaan als gevolg van een incident bedraagt derhalve minder dan 5 ton, aldus de minister. Daarbij merkt de minister nog op dat er in deze berekening geen rekening mee is gehouden dat vrijkomend waterstof door middel van aanwezige waterstof recombinatoren wordt weggevangen.
13.3. Niet aannemelijk is gemaakt dat hetgeen de minister stelt over het ontstaan van waterstof in de KCB onjuist is. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat de hoeveelheid waterstof die in de KCB kan ontstaan onder de in bijlage I, deel I, tweede kolom, bij het Brzo genoemde drempelwaarde voor waterstof blijft en dat het Brzo, anders dan waarvan Greenpeace en anderen uitgaan, niet vanwege de vorming van waterstof op de KCB van toepassing is.
De beroepsgrond faalt.
Emissies naar lucht en water
14. Greenpeace en anderen voeren aan dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat de emissies van stoffen vanuit de KCB naar lucht en water bij verlening van de gevraagde vergunning binnen de geldende emissielimieten blijven, nu exacte cijfers en berekeningen in zoverre niet zijn overgelegd. In het MER zijn volgens hen verder alleen gemiddelden over meerdere jaren opgenomen. Voorts heeft de minister volgens hen onvoldoende gemotiveerd dat de lozing van tritium, ondanks dat in de nieuwe situatie gewerkt zal worden met boor met een verhoogde verrijkingsgraad, niet zal toenemen.
14.1. Anders dan Greenpeace en anderen stellen zijn in het MER, naast de gemiddelde jaarlijkse emissies van stoffen in de periode 2000-2009, tevens de maximale jaarlijkse emissies in die periode weergegeven. De weergegeven maximale emissies blijven ruimschoots onder de in het MER eveneens weergegeven emissielimieten. In het MER is beschreven welke gevolgen de nieuwe splijtstoffen MOX en c-ERU hebben voor de emissies. Volgens de minister kan, gelet op de ruimte die er blijkens het MER in de huidige situatie is tussen de werkelijke en de toegestane emissies, op basis van de beschrijving van die gevolgen in het MER worden geconcludeerd dat ook in de nieuwe situatie aan de emissielimieten wordt voldaan. Dit geldt volgens de minister ook voor de lozing van tritium. In het MER is vermeld dat in de nieuwe situatie het boor-10-gehalte van het in het hoofdkoelmiddel gebruikte boorzuur zal worden verhoogd. De gevolgen hiervan voor de lozing van tritium zijn in het MER beschreven. Bij de toepassing van MOX-splijtstofelementen neemt de lozing van tritium af, bij de toepassing van c-ERU-splijtstofelementen neemt deze lozing toe. Die toename blijft volgens de minister echter ruimschoots binnen de emissielimiet.
14.2. Greenpeace en anderen hebben onvoldoende concrete argumenten aangevoerd op grond waarvan getwijfeld moet worden aan de juistheid van hetgeen over de emissies van stoffen vanuit de KCB naar lucht en water in het MER is vermeld en het daarop gebaseerde standpunt van de minister. De beroepsgrond faalt.
Natura 2000-gebied
15. Greenpeace en anderen betogen dat zonder nader onderzoek niet kan worden uitgesloten dat de vergunde veranderingen van de KCB tot significante effecten op het nabijgelegen Natura 2000-gebied "Westerschelde & Saeftinghe" leiden. Volgens hen heeft de minister ten onrechte geen aanleiding gezien voor het maken van een passende beoordeling.
15.1. De gevolgen voor het genoemde Natura 2000-gebied worden uitsluitend beoordeeld in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998. Hetgeen Greenpeace en anderen over de effecten van de KCB op dit gebied aanvoeren, is in deze beroepsprocedure dan ook niet aan de orde.
De beroepsgrond faalt.
Aan- en afvoer van MOX
16. Greenpeace en anderen betogen dat de minister zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de gevolgen van de aan- en afvoer van MOX-splijtstoffen voor de directe omgeving van de kerncentrale niet hoefden te worden betrokken bij de beoordeling van de aanvraag. Zij stellen verder dat onduidelijk is op basis waarvan de minister tot de conclusie komt dat de transporten van deze splijtstoffen geen onoverkomelijk bezwaar opleveren.
16.1. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor het in de KCB voorhanden hebben en toepassen van MOX-splijtstoffen. Het vervoer van deze splijtstoffen buiten de KCB is afzonderlijk geregeld in de Kew en de daarop gebaseerde regelgeving en valt buiten de omvang van dit geding.
De beroepsgrond faalt.
Opslag gebruikte splijtstoffen
17. Greenpeace en anderen betogen dat de afvoer van verbruikte MOX-splijtstoffen vanuit de KCB naar elders onvoldoende is verzekerd. In dit verband stellen zij dat op dit moment slechts over de opwerking van reeds vergunde splijtstoffen een overeenkomst is gesloten tussen EPZ en Areva in Frankrijk. Nu de afvoer van gebruikte MOX-splijtstoffen onvoldoende is verzekerd, had in het bestreden besluit beoordeeld moeten worden of EPZ in staat is deze splijtstoffen langdurig in de KCB op te slaan en hadden tevens de gevolgen voor het milieu van die opslag beoordeeld moeten worden, aldus Greenpeace en anderen.
17.1. In deze procedure staat de rechtmatigheid van de bij het bestreden besluit verleende vergunning ter beoordeling. Langdurige opslag binnen de KCB van gebruikte MOX-splijtstoffen is niet aangevraagd en niet vergund. In zoverre heeft hetgeen Greenpeace en anderen aanvoeren geen betrekking op de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Langdurige opslag van gebruikte MOX-splijtstoffen binnen de KCB valt derhalve buiten de omvang van dit geding.
De beroepsgrond faalt.
Regeling beveiliging nucleaire inrichtingen en splijtstoffen
18. Greenpeace en anderen voeren aan dat niet duidelijk is of bij de door EPZ op grond van de Regeling beveiliging nucleaire inrichtingen en splijtstoffen te treffen maatregelen ook de verhoogde risico’s als gevolg van de inzet van MOX-splijtstoffen zijn betrokken. Volgens hen had de minister in het bestreden besluit moeten bepalen welke risico’s van MOX EPZ bij de vaststelling van die maatregelen dient te betrekken.
18.1. In de Regeling beveiliging nucleaire inrichtingen en splijtstoffen is onder meer bepaald dat de minister een zogenoemde referentiedreiging vaststelt en dat een vergunninghouder op grond daarvan beveiligingsmaatregelen dient te treffen. Daartoe dient de vergunninghouder een beveiligingspakket ter goedkeuring aan de minister over te leggen. De regels uit deze regeling gelden onverkort, los van de bij het bestreden besluit verleende vergunning.
De beroepsgrond faalt.
Rechtvaardiging
19. Greenpeace en anderen en [appellant sub 2] betogen dat de aangevraagde toepassing van nieuwe splijtstoffen in de KCB onvoldoende gerechtvaardigd is. Volgens hen wegen de extra risico’s van de toepassing van MOX-brandstof en andere nadelen, zoals een toename van het proliferatierisico en van kernafval, niet op tegen de bedrijfseconomische voordelen van die toepassing voor EPZ. Volgens Greenpeace en anderen en [appellant sub 2] is de aangevraagde toepassing van MOX-brandstof niet noodzakelijk voor de voortgang van activiteiten in de KCB. Greenpeace en anderen voeren verder nog aan dat de mate waarin EPZ feitelijk MOX-brandstof in de KCB zal kunnen toepassen beperkt is, onder meer omdat het huidige opwekkingscontract met Areva in Frankrijk slechts tot 2015 loopt.
19.1. Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bkse wordt geen vergunning als bedoeld in artikel 15 van Pro de Kew verleend indien niet is voldaan aan de voorwaarden betreffende rechtvaardiging, optimalisatie en dosislimieten, geldend krachtens artikel 19 in Pro samenhang met de artikelen 4, 5, 6 en 48 van het Bs.
Ingevolge artikel 19 van Pro het Bkse en artikel 4, eerste lid, van het Bs, in samenhang bezien, is een handeling slechts toegestaan indien zij door de minister is gerechtvaardigd, dan wel behoort tot een categorie van handelingen die door de minister is gerechtvaardigd. De minister rechtvaardigt een handeling of een categorie van handelingen slechts indien de economische, sociale en andere voordelen van de betrokken handeling of categorie van handelingen opwegen tegen de gezondheidsschade die hierdoor kan worden toegebracht.
19.2. In de nota van toelichting bij het Bs (blz. 161; Stb. 2001, 397) is geconcretiseerd welke criteria in acht moeten worden genomen bij de toepassing van het rechtvaardigingsbeginsel bij de beoordeling van een vergunningaanvraag. Het beginsel houdt in dat de voor- en nadelen van een handeling met ioniserende straling tegen elkaar moeten worden afgewogen, en dat de betrokken handeling pas mag plaatsvinden als de voordelen daarvan groter zijn dan de nadelen. Bij de voordelen wordt het netto-voordeel van alle relevante aspecten meegewogen, waarbij ook de nadelen van sociale, economische en financiële aard van de desbetreffende handeling worden verdisconteerd, aldus de nota van toelichting.
19.3. De minister stelt zich op het standpunt dat de aangevraagde activiteiten, bij afweging van de voor- en nadelen, voldoende zijn gerechtvaardigd. De sterk fluctuerende marktprijzen van natuurlijk uranium leiden volgens de minister tot kostenonzekerheid voor EPZ. Door uitbreiding van het aantal soorten brandstoffen dat in de KCB kan worden toegepast, wordt EPZ minder afhankelijk van prijsschommelingen op de markt. Daarnaast wordt met de toepassing van de nieuwe splijtstoffen meer materiaal hergebruikt, zodat natuurlijke bronnen minder worden aangesproken en minder transport nodig is, aldus de minister. Deze voordelen zijn door de minister afgezet tegen de als gevolg van de toepassing van de aangevraagde nieuwe splijtstoffen optredende gezondheidsschade, uitgedrukt in termen van veiligheid. Volgens de minister kan de toepassing van de nieuwe splijtstoffen veilig plaatsvinden, nu geen wettelijke grenswaarden worden overschreden en leidt die toepassing wat veiligheid betreft slechts tot marginale verschillen ten opzichte van de bestaande situatie.
19.4. Mede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen naar aanleiding van de overige gronden van Greenpeace en anderen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de toepassing van de nieuwe splijtstoffen veilig kan plaatsvinden en wat veiligheid betreft slechts tot marginale verschillen leidt ten opzichte van de bestaande situatie. De minister heeft aannemelijk gemaakt dat deze toepassing de door de minister genoemde voordelen heeft. Dat het daarbij vooral gaat om voordelen van bedrijfseconomische aard voor EPZ, betekent niet dat de minister deze voordelen niet mocht betrekken in zijn afweging. Hetgeen Greenpeace en anderen hebben aangevoerd, geeft geen grond voor het oordeel dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de toepassing van de nieuwe splijtstoffen, bij afweging van de voor- en nadelen, gerechtvaardigd is.
De beroepsgrond faalt.
Herhalen zienswijzen
20. [appellant sub 2] heeft zich voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de door hem over het ontwerp van het bestreden besluit naar voren gebrachte zienswijzen. De minister heeft in het bestreden besluit zijn reactie hierop gegeven. [appellant sub 2] heeft in zijn beroepschrift geen redenen aangevoerd waarom deze reactie onjuist zou zijn.
Slotoverwegingen
21. Het beroep van [appellant sub 3] is niet-ontvankelijk. De beroepen van Greenpeace en anderen en [appellant sub 2] zijn ongegrond.
22. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 3] niet-ontvankelijk;
II. verklaart de beroepen van de stichting Stichting Greenpeace Nederland, de stichting Stichting De Natuur- en Milieufederaties, de vereniging Vereniging Zeeuwse milieufederatie, [appellant sub 1 A], [appellant sub 1 B], [appellant sub 1 C] en [appellant sub 1 D] en van [appellant sub 2] ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, ambtenaar van staat.
w.g. Hagen w.g. Van Grinsven
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2013
462-684.