Uitspraak
201102186/1/R1.
Datum uitspraak: 13 februari 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te Nieuwerburg, gemeente Bodegraven-Reeuwijk,
en
de raad van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 november 2010 heeft de raad het bestemmingsplan "De Wijde Wiericke" en het gelijknamige exploitatieplan vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juni 2012, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. C.J.R. van Binsbergen, advocaat te Alphen aan den Rijn, en D. Witgoed, en de raad, vertegenwoordigd door B.A. Drost-Westland, ing. L. Keijzers en ir. F.H. van der Zee, allen werkzaam bij de gemeente, en mr. J.W. Gravendeel, werkzaam bij DHV, zijn verschenen.
Na de zitting is het onderzoek heropend om de raad in de gelegenheid te stellen te reageren op de notities van [appellante]. De raad heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellante] op het schrijven van de raad gereageerd. Partijen hebben toestemming gegeven voor het achterwege laten van een hernieuwd onderzoek ter zitting.
Overwegingen
1. Het bestemmingsplan voorziet in de bouw van ongeveer 120 woningen.
2. Ter zitting heeft [appellante] de beroepsgrond dat in het exploitatieplan ten onrechte een kostenpost van 50.000 euro ten behoeve van planschade is opgenomen en de beroepsgrond dat ten onrechte een beschrijving ontbreekt van de wijze waarop het volgens haar bestaande exploitatietekort wordt gedekt, ingetrokken.
3. Bij brief van 10 september 2012 heeft [appellante] het beroep tegen het bestemmingsplan ingetrokken.
4. [appellante] betoogt dat de onderbouwing van het exploitatieplan niet consistent is. Hiertoe voert zij aan dat in de toelichting bij het bestemmingsplan staat vermeld dat er op grond van de gemeentelijke woonvisie 30% sociale woningbouw zal worden gerealiseerd, terwijl in het exploitatieplan 35% sociale woningbouw is opgenomen. Voorts is volgens [appellante] met het exploitatieplan afgeweken van het beeldkwaliteitplan.
4.1. In de toelichting bij het bestemmingsplan staat vermeld dat bij nieuwbouw binnen de gemeente wordt gestreefd naar 30% sociale woningbouw. Dit betreft het algemene gemeentebrede beleid. De raad heeft toegelicht dat dit een gemiddeld percentage betreft waarin in concrete gevallen van kan worden afgeweken. Voorts staat in de plantoelichting vermeld dat er in dit geval op basis van het woningbehoefteonderzoek voor is gekozen 35% sociale woningbouw in het exploitatieplan op te nemen. [appellante] heeft dit woningbehoefteonderzoek op zichzelf niet bestreden. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid voor 35% sociale woningbouw heeft kunnen kiezen.
In het verweerschrift is voorts uiteengezet dat het beeldkwaliteitplan ten grondslag is gelegd aan het exploitatieplan en dat de uitgangspunten hiervan, voor zover mogelijk, zijn gevolgd bij het opstellen van het exploitatieplan. [appellante] heeft niet nader geconcretiseerd op welke punten het exploitatieplan strijdig zou zijn met het beeldkwaliteitplan. Dit betoogt faalt.
5. [appellante] betoogt daarnaast dat de opbrengsten te hoog zijn geraamd. In dit verband verwijst [appellante] naar de in opdracht van haar door READ Advies opgestelde memo's van 4 juni 2011 en 25 augustus 2011. Volgens deze memo's dient op grond van berekeningen van ERA de Koning makelaars te worden uitgegaan van lagere grondopbrengsten. [appellante] brengt voorts naar voren dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de kosten voor geluidwerende voorzieningen die in verband met de in de nabijheid van het plangebied gelegen spoorlijn nodig zijn. De gronduitgifteprijzen zullen hierdoor lager uitvallen, aldus [appellante]. Daarnaast betoogt zij dat de kosten in het exploitatieplan onjuist zijn geraamd. Sommige kosten zijn volgens haar te hoog en andere kosten te laag geraamd.
5.1. De raad heeft uiteengezet dat hij zich bij het opstellen van het exploitatieplan heeft laten adviseren door DHV en Drieman makelaars. Daarnaast zijn de gehanteerde grondprijzen mede gebaseerd op door de raad verzamelde referenties in andere gebiedsontwikkelingen in de regio. Gelet hierop bestaat volgens de raad geen aanleiding te twijfelen aan de betrouwbaarheid van de ramingen.
5.2. De exploitatieopzet als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) is een rekenkundig model, op basis waarvan de geraamde en daadwerkelijk gerealiseerde kosten naar rato van de te verwachten opbrengsten worden omgeslagen door het overeenkomstig artikel 6.17 van de Wro, opleggen van een exploitatiebijdrage door middel van een voorwaarde verbonden aan een omgevingsvergunning voor bouwen, die in overeenstemming met de artikelen 6.18 en 6.19 van de Wro wordt bepaald. De kosten en opbrengsten die in de exploitatieopzet zijn opgenomen, zeker waar het de vaststelling van een exploitatieplan betreft, kunnen ramingen zijn en wijken in dat geval mogelijk af van de daadwerkelijk gerealiseerde kosten en opbrengsten. De ramingen kunnen daarna worden uitgewerkt, gedetailleerd, aangepast of worden vervangen bij een herziening van het exploitatieplan. Niettemin dienen de kosten en opbrengsten met de vereiste zorgvuldigheid te worden geraamd. Daartoe is van belang dat de exploitatiebijdrage die bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen verschuldigd is, in eerste instantie veelal op basis van de ramingen van de kosten en opbrengsten wordt vastgesteld, terwijl slechts onder de voorwaarden van artikel 6.20 van de Wro aanspraak bestaat op terugbetaling van hetgeen te veel is betaald. Voorts dienen de ramingen van de kosten en opbrengsten te voldoen aan de eisen die de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) daaraan stellen.
5.3. Uit het verweerschrift volgt dat op basis van een marktverkenning, een woningbehoefteonderzoek en na consultatie van lokale makelaars het prijsbeleid binnen de betreffende locatie is bepaald. In de toelichting bij het exploitatieplan staat vermeld dat voorts gebruik is gemaakt van referentiegegevens. Daarnaast hebben DHV adviseurs en Drieman Makelaars ramingen gemaakt van de grondopbrengsten. Uit de toelichting bij het exploitatieplan volgt dat hierbij is aangesloten bij het gemeentelijke gronduitgifteprijsbeleid. In de omstandigheid dat ERA de Koning makelaars ten behoeve van de onderhandelingen in de voorfase van het exploitatieplan in opdracht van [appellante] een gemiddelde woningwaarde heeft geraamd die lager uitvalt, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de ramingen zoals opgenomen in het exploitatieplan onzorgvuldig tot stand zijn gekomen. Voor zover bij de berekeningen van ERA de Koning makelaars is uitgegaan van een ruimtegebruik van 144 woningen, overweegt de Afdeling dat het bestemmingsplan voorziet in 120 woningen.
In de planregels bij het bestemmingsplan is gelet op de nabijgelegen spoorlijn de voorwaarde opgenomen dat geluidwerende voorzieningen worden gerealiseerd. Uit de toelichting bij het exploitatieplan volgt dat bij het bepalen van de grondopbrengsten de zogenoemde stichtingskosten van de uitgifteprijs zijn afgetrokken. Gebleken is dat bij de raming van deze stichtingskosten rekening is gehouden met de benodigde geluidwerende voorzieningen. De kosten voor deze geluidwerende voorzieningen zijn, anders dan [appellante] betoogt, derhalve meegenomen bij de ramingen van de grondopbrengsten. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de opbrengsten in zoverre te hoog zijn geraamd.
In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de opbrengstenramingen niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand zijn gekomen.
5.4. In paragraaf 3.2.3 van de toelichting bij het exploitatieplan en in de exploitatieopzet staan de samenstelling van de kosten in het exploitatiegebied en de ramingen van de kosten opgenomen. De kosten zijn wat betreft de inbrengwaarde gebaseerd op taxaties door een onafhankelijk deskundige en wat betreft de overige kostensoorten gebaseerd op ramingen van DHV en Drieman makelaars en ervaringsgegevens. [appellante] heeft haar betoog dat de kosten onjuist zijn geraamd niet met nadere gegevens onderbouwd en heeft niet nader geconcretiseerd welke kostenramingen volgens haar onjuist zijn. In het aangevoerde ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de ramingen van de kosten op onzorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen.
6. Volgens [appellante] is een nieuw te bouwen supermarkt op de gronden met de bestemming "Detailhandel" ten onrechte buiten het exploitatiegebied gelaten. Er is volgens haar sprake van een aangewezen bouwplan als bedoeld in artikel 6.12, eerste lid, van de Wro.
6.1. De raad heeft uiteengezet geen aanleiding te hebben gezien de gronden van de supermarkt in het exploitatieplan op te nemen, nu de bestemming die aan deze gronden is toegekend conserverend is.
6.2. Ingevolge artikel 6.12, eerste lid, van de Wro stelt de gemeenteraad een exploitatieplan vast voor gronden waarop een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwplan is voorgenomen.
Artikel 6.2.1 van het Bro luidt als volgt: "Als bouwplan als bedoeld in artikel 6.12, eerste lid, van de Wro, wordt aangewezen een bouwplan voor:
a. de bouw van een of meer woningen;
b. de bouw van een of meer andere hoofdgebouwen;
c. de uitbreiding van een gebouw met ten minste 1000 m² brutovloeroppervlakte of met een of meer woningen;
d. de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen die voor andere doeleinden in gebruik of ingericht waren, voor woondoeleinden, mits ten minste tien woningen worden gerealiseerd;
e. de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen die voor andere doeleinden in gebruik of ingericht waren, voor detailhandel, dienstverlening, kantoor of horecadoeleinden, mits de cumulatieve oppervlakte van de nieuwe functies ten minste 1500 m² brutovloeroppervlakte bedraagt;
f. de bouw van kassen met een oppervlakte van ten minste 1000 m² brutovloeroppervlakte."
6.3. De Afdeling stelt vast dat de gronden waaraan in het bestemmingsplan de bestemming "Detailhandel" is toegekend buiten de begrenzing van het exploitatiegebied zijn gelaten. Vaststaat dat op deze gronden een supermarkt aanwezig is. Voor deze supermarkt is een tijdelijke vrijstelling op grond van artikel 17, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening verleend. Ter zitting is gebleken dat het bestemmingsplan dezelfde bouwmogelijkheden biedt als de tijdelijke vrijstelling en dat deze bouwmogelijkheden reeds zijn benut. De raad heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat op de gronden met de bestemming "Detailhandel" geen aangewezen bouwplan wordt gerealiseerd, zodat deze buiten de begrenzing van het exploitatiegebied kon worden gelaten.
7. [appellante] betoogt voorts dat ten onrechte kosten bij het exploitatieplan worden betrokken die voor de vaststelling van het plan zijn gemaakt. Volgens haar mogen slechts kosten bij het exploitatieplan worden betrokken die zijn gemaakt vanaf het jaar waarin het exploitatieplan is vastgesteld.
7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat ook kosten die worden gemaakt bij de voorbereiding van het bestemmingsplan in het exploitatieplan kunnen worden meegenomen. Voorts brengt de raad naar voren dat het exploitatieplan op de plankostenscan is gebaseerd.
7.2. Ingevolge artikel 6.2.4 van het Bro worden tot de kosten, bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, onder c, ten tweede, van de Wro, gerekend de ramingen van:
(..)
g. de kosten van voorbereiding en toezicht op de uitvoering, verband houdende met de aanleg van de voorzieningen en werken, bedoeld onder a tot en met f, en in artikel 6.2.3, onder c en d;
h. de kosten van het opstellen van gemeentelijke ruimtelijke plannen ten behoeve van het exploitatiegebied;
i. de kosten van het opzetten en begeleiden van gemeentelijke ontwerpcompetities en prijsvragen voor het stedenbouwkundig ontwerp van de locatie, en de kosten van vergoedingen voor deelname aan de prijsvraag;
j. de kosten van andere door het gemeentelijke apparaat in opdracht van de gemeente te verrichten werkzaamheden, voor zover deze werkzaamheden rechtstreeks verband houden met de in dit besluit bedoelde voorzieningen werken, maatregelen en werkzaamheden.
Ingevolge artikel 6.2.6 van het Bro kunnen met betrekking tot de kostensoorten, bedoeld in artikel 6.2.4, onder g tot en met j, bij ministeriële regeling regels worden gesteld met betrekking tot de hoogte en de begrenzing van de via het exploitatieplan verhaalbare kosten. Bij deze regels kan een onderscheid worden gemaakt naar type locatie en de aard en omvang van een project.
Vaststaat dat de raad de plankostenscan als uitgangspunt heeft gehanteerd bij de raming van de kosten. De plankostenscan is gebaseerd op de ministeriële regeling 'Regeling plankosten exploitatieplan een stap dichterbij', welke op 18 januari 2010 als concepttekst gepubliceerd. Gelet op de omstandigheid dat ten tijde van de vaststelling van het exploitatieplan de plankostenscan slechts in ontwerp was vastgesteld, was de raad niet gehouden dit ontwerp toe te passen. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling echter geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de plankostenscan niet aan als uitgangspunt heeft kunnen hanteren bij de raming van de kosten. Op grond van de plankostenscan kunnen kosten afhankelijk van de aard, het type en de complexiteit van het project tot vier jaar voor de vaststelling van het plan bij de exploitatie worden betrokken. [appellante] heeft voorts niet nader geconcretiseerd welke kosten volgens haar ten onrechte bij de exploitatie zijn betrokken. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat kosten die zijn gemaakt vóór de vaststelling van het exploitatieplan, de zogenoemde historische kosten, niet bij de exploitatie konden worden betrokken.
8. [appellante] voert aan dat onvoldoende duidelijk is wat in artikel 7 van Pro de regels van het exploitatieplan wordt bedoeld met gemeentelijke aanbestedingsregels. Indien hierin aanvullende eisen ten aanzien van aanbesteding zijn opgenomen, ontbreekt hiervoor volgens haar een wettelijke grondslag.
8.1. Ingevolge artikel 6.13, tweede lid, onder c, van de Wro kan een exploitatieplan regels bevatten omtrent het uitvoeren van de onder b bedoelde werkzaamheden.
In artikel 7, eerste lid, van het exploitatieplan is opgenomen dat indien werken en werkzaamheden volgens de Europese aanbestedingsregels moeten worden aanbesteed, de aanbesteding dienovereenkomstig dient plaats te vinden. Voorts is opgenomen dat aanvullend het aanbestedingsbeleid van de gemeente Bodegraven van toepassing is. In de regels van het exploitatieplan is niet weergegeven wat onder aanbestedingsbeleid van de gemeente Bodegraven moet worden verstaan. Het is evenmin als bijlage bij het plan gevoegd. Het is daarom niet duidelijk op welk beleid of stukken artikel 7.1 van toepassing is. Aldus kan niet worden nagegaan welke status rechtens aan het gemeentelijk aanbestedingsbeleid moet worden toegekend en in welke gevallen aanvullende werking is beoogd. De Afdeling acht artikel 7.1 van de regels in zoverre in strijd met de rechtszekerheid, zodat het reeds om die reden voor vernietiging in aanmerking komt. Het betoog slaagt.
9. Volgens [appellante] is de in het exploitatieplan opgenomen financiële fasering voorts niet realistisch. De opbrengsten van [appellante] worden volgens haar ten onrechte in 2014 geprojecteerd. Bij een reële gelijkmatige fasering met een lager afzettempo dat past bij de huidige marktomstandigheden zal de contante waarde op
1 januari 2010 afnemen, aldus [appellante]. Voorts betoogt [appellante] dat bij de ramingen is uitgegaan van een onjuist prijspeil en onjuiste parameters.
9.1. De raad heeft uiteengezet dat in het exploitatieplan een fasering is opgenomen naar de op dat moment actueel bekende inzichten. Inmiddels is volgens de raad gebleken dat de in het exploitatieplan opgenomen fasering niet langer realistisch is. De fasering zal bij de herziening van het exploitatieplan worden gewijzigd.
9.2. Volgens de exploitatieopzet zullen de opbrengsten van [appellante] in 2014 worden gerealiseerd.
Uit de toelichting bij het exploitatieplan volgt dat bij het berekenen van de exploitatiebijdrage de dynamische eindwaardemethode is gehanteerd. Dit betekent dat toekomstige kosten en opbrengsten worden herberekend naar één prijspeil. In het rekenmodel van het exploitatieplan is als prijspeildatum voor de ramingen 1 januari 2010 als uitgangspunt genomen. Voorts is uitgegaan van een rentevoet van 3,0% en een indexering van 3,0% voor de kosten en 1,5 % voor de opbrengsten. Nu in het exploitatieplan is uitgegaan van een rentevoet en een jaarlijkse indexering is rekening gehouden met de jaarlijkse inflatie en prijsstijgingen. Met deze parameters is aangesloten bij de gemeentelijke uitgangspunten uit 2010. In de enkele stelling van [appellante] dat de gehanteerde parameters en indexering onjuist zijn, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad ten tijde van de vaststelling van het exploitatieplan in 2010, op basis van de hem toen bekende verwachtingen, over de planperiode niet mocht rekenen met de rentevoet en indexeringen als hiervoor weergegeven.
De Afdeling ziet in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd evenmin aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid voor de fasering zoals die in het exploitatieplan is opgenomen heeft kunnen kiezen. Dat inmiddels uit een nieuw woningbehoefteonderzoek is gebleken dat een langere looptijd gewenst is, betekent niet zonder meer dat de raad de faseringsregeling in 2010 niet heeft kunnen vaststellen. De raad heeft voorts naar voren gebracht dat na nader woningbehoefteonderzoek en de aanbesteding van de eerste fase de conclusie is getrokken dat de fasering bij de herziening van het exploitatieplan zal worden aangepast.
10. [appellante] voert tot slot aan dat in de exploitatieopzet bovenplanse kosten in de vorm van een fondsbijdrage zijn opgenomen. De hiervoor vereiste structuurvisie is volgens haar ten onrechte niet vastgesteld.
10.1. De raad heeft uiteengezet dat geen structuurvisie is vastgesteld, maar dat de bovenplanse kosten gelet op de macro-aftopping niet op de grondeigenaren worden verhaald. Gelet hierop is [appellante] volgens de raad door het opnemen van de bovenplanse kosten niet in haar belangen geschaad en behoeft deze beroepsgrond niet te leiden tot vernietiging.
10.2. Ingevolge artikel 6.13, zevende lid, van de Wro kunnen bovenplanse kosten in de exploitatieopzet worden opgenomen voor meerdere locaties of gedeeltes daarvan, in de vorm van een fondsbijdrage, indien er voor deze locaties of een gedeelte daarvan een structuurvisie is vastgesteld welke aanwijzingen geeft over de bestedingen die ten laste van het fonds kunnen komen.
In de exploitatieopzet is een bedrag van 141.059 euro aan bovenplanse kosten opgenomen als fondsbijdrage. Vaststaat dat deze bovenplanse kosten in de vorm van fondsbijdragen in de exploitatieopzet zijn opgenomen voor locaties waarvoor geen structuurvisie is vastgesteld, als bedoeld in artikel 6.13, zevende lid, van de Wro. Reeds hierom slaagt het betoog.
11. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het exploitatieplan voor zover het betreft de in de exploitatieopzet opgenomen bovenplanse kosten, is vastgesteld in strijd met artikel 6.13, zevende lid, van de Wro. Gelet hierop is de post "Totale kosten" eveneens vastgesteld in strijd met dit artikellid. Tevens bestaat gelet op hetgeen is overwogen onder 8.1 aanleiding voor het oordeel dat artikel 7.1, eerste lid, van het exploitatieplan is vastgesteld in strijd met de rechtszekerheid.
Het beroep is gegrond en het besluit tot vaststelling van het exploitatieplan dient te worden vernietigd.
12. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Voor zover [appellante] heeft verzocht om vergoeding van de kosten van het opstellen van deskundigenrapporten, overweegt de Afdeling dat de kosten van een deskundigenrapport worden gerelateerd aan de uren die zijn besteed aan het opstellen van het rapport. Op het proceskostenformulier is echter niet vermeld hoeveel uren aan het opstellen van dat rapport zijn besteed. Gelet op de omvang van het deskundigenrapport ziet de Afdeling aanleiding om in de berekening van de vergoeding van de kosten daarvoor uit te gaan van een aantal aan het opstellen van de rapporten bestede uren van 10 per rapport.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit tot vaststelling van het exploitatieplan "Wijde Wiericke" van de raad van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk van 11 november 2010;
III. veroordeelt de raad van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.491,91 (zegge: tweeduizend vierhonderdeenennegentig euro en eenennegentig cent), waarvan € 944,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat de raad van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Brand, ambtenaar van staat.
w.g. Hagen w.g. Brand
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2013